推进生态流量管理全覆盖维护长江健康水生态

杨 谦

（水利部长江水利委员会，430010，武汉）

长江是中华民族的母亲河、生命河。 党的十八大以来，生态文明理念深入人心，共抓大保护和绿色发展已成为长江流域乃至全国人民的热切期盼。 习近平总书记高度重视长江保护与治理，提出“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”， 亲自擘画了长江“共抓大保护、不搞大开发”的宏伟蓝图。 保障河湖生态流量作为推进河湖生态保护修复的基本要求，是维系河湖生态功能、控制水资源开发强度和水生态安全的重要指标。 为切实加强河湖生态流量管理、保障流域生态安全，近年长江水利委员会（以下简称“长江委”）积极推进生态流量保障和管理工作，开展河湖生态流量保障目标确定、生态流量监测和生态调度试验， 加强流域水资源统一调度，严格生态流量监管，着力推进流域生态流量管理全覆盖工作，建设“安澜、绿色、和谐、美丽”长江，全力保障长

江流域水安全和生态安全。

一、长江流域生态流量管理工作成效

1.流域第一批重点跨省河湖生态流量保障目标批复实施

结合《长江流域综合规划（2012—2030 年）》《长江流域（片）水资源保护规划（2016—2030 年）》以及长江重要支流综合规划和重要跨省江河水量分配方案成果，确定了长江流域第一批重点河湖生态流量保障目标，包括汉江、嘉陵江等18 条河流以及巢湖、滇池2 个湖泊在内的40 个控制断面的生态基流、敏感生态流量和2 个生态水位，覆盖了长江上中下游干流主要控制节点和主要支流水系控制节点与水利水电工程断面，基本把控流域全局，切实保障长江干流、主要支流和重点湖库基本生态用水需求。

2.强化流域水资源调度保障河湖生态

（1）编制完成生态流量保障实施方案

编制完成汉江、嘉陵江、岷江、沱江、 乌江等10 条河流的生态流量保障实施方案；以河流大型水利水电工程和水资源配置工程为抓手，构筑河流水资源调度体系，落实生态流量下泄措施，明确生态流量保障执行责任主体和监管主体，明确断面生态流量监测方案和信息报送要求，提出预警处置和年度考核要求，夯实生态流量保障基础。

（2）初步建立流域水资源统一调度机制

以河流年度水量调度计划工作为抓手，从2012 年开始，长江委先后在汉江、嘉陵江、大渡河、乌江、金沙江中游河段等跨省河流开展年度流域水量调度计划管理工作，建立了包含水利、交通、电力、水利水电工程业主在内的河流水量调度协调工作机制，明确了水利水电工程生态流量管理要求，有效协调了流域重要梯级水库蓄泄关系、蓄放水次序及各梯级水库调度运行方式，河湖生态流量得到落实。

（3）积极探索开展生态调度试验

从2011 年开始， 长江委持续推进生态调度及其效果监测评估工作，每年5—6 月在三峡水库实施针对“四大家鱼”自然繁殖的生态调度试验，营造促进鱼类产卵繁殖的适宜生态流量过程。2017—2019 年连续实施了溪洛渡、向家坝和三峡水库联合生态调度试验和汉江生态调度试验，2020年启动三峡库区生态调度试验和长江上中游水库群联合生态调度试验，并相应开展河段生态调度试验效果监测工作，为生态调度效果评估与优化生态调度方案提供基础支撑。

3.积极推进流域生态流量监管工作

（1）建立长江流域重点河湖生态流量监管平台

按照“在线监测、滚动预警、联合响应、动态管控、综合评估”原则，建立长江流域重点河湖生态流量监管平台，接入流域重要控制断面的流量和水位实时信息，初步实现了对长江流域第一批重点河湖42 个主要控制断面的生态流量在线实时监测和预警，编制《长江流域第一批重点河湖主要控制断面生态流量监测月度简报》，确定了实时流量预警和处置、日均流量评估月度考核的监管工作思路，2020 年1—5 月长江流域第一批重点河湖42 个主要控制断面达到生态流量保障要求。

（2）开展长江经济带小水电生态流量监管

近年，长江委开展长江经济带小水电清理整改联合督查， 对江西省、湖南省、重庆市等省份小水电生态流量问题进行核查和督促整改，指导推进小水电生态流量泄放设施改造，建立生态流量泄放制度，打通江河细支尾末，促进河流生态恢复。

4.先行先试推动流域生态流量管理全覆盖

为深入贯彻绿色发展理念，积极践行水利改革发展总基调，推动共抓

长江大保护落地见效， 按照统筹兼顾、科学合理、现实可行、分步推进原则，长江委在长江流域第一批生态流量保障目标确定基础上，全面梳理长江流域跨省河湖基本情况，分析跨省河湖水资源开发利用、 生态保护目标、水利水电工程建设等，确定流域开展生态流量管理全覆盖的跨省河流名录和主要控制断面名录， 提出长江流域生态流量管理全覆盖工作方案，先行先试推动全流域生态流量管理。

二、长江生态流量管理存在的问题与短板

1.河湖生态保护对象多，生态流量保障目标确定难度大

长江流域横贯我国西南、华中和华东三大区域，流域面积在50 km2及以上河流有730 条，其中跨省的河流为434 条（不包含长江干流），流域面积大于1 000 km2的跨省河流有108条。 长江生态敏感区保护物种种类多、数量大、分布面积广，从源头到河口、从支流到干流都有分布，是我国生态保护的重点流域， 生态保护对象、生境类型多样，生态需水要求也不尽相同，基于鱼类生境维护、重要湿地保护、涉水景观维护、水华预防、河口防潮压咸等保护目标的生态需水目标的确定比较复杂，一些河湖断面的生态流量保障目标需要科学合理分析和长期观测评估， 工作复杂、难度大。

2.水资源监测能力不足，难以满足管理需求

目前长江流域的水资源监测能力建设主要是基于防汛工作的需求，着重于大江大河的汛期水情信息采集，而非汛期及一些中小河流，特别是省界断面的水文监测能力还有待提升，另外流域现有水资源监测信息采集频次和时段、视频监控、信息报送渠道畅通及枯水期低流量情况下生态流量精准监控等，还不能全面满足水资源管理的要求，基于生态流量监管的水资源监测要求标准、信息输送、监管信息平台等能力建设还需全方位提升。

3.管控体系不完善，亟待建立长效管理机制

目前，长江流域生态流量监管主要结合水利水电工程的取水许可管理来开展，水利水电工程更多关注供水、防洪、发电等效益的发挥，对河湖生态流量保障程度不够重视，水电站的长蓄短发对下游供水安全和生态安全不利；流域对于河湖生态流量落实不到位的行为， 缺乏及时有效、具有可操作性的应急保障和责任追究制度；生态流量监管存在监管主体不明确、责任落实不到位、监督执法依据不足、执法能力有待提高等问题。

三、长江流域生态流量管理全覆盖总体思路和工作重点

1.总体思路

按照习近平总书记 “生态优先、绿色发展，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”的重要指示精神，践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，落实“水利工程补短板、水利行业强监管” 水利改革发展总基调，坚持人水和谐、绿色发展，以水资源与水环境承载能力为刚性约束，着力“重在保护，要在治理”，以维护河湖生态系统功能为目标，按照上下游协调、干支流均衡、科学合理、积极稳妥、可测可管原则，统筹近期与远期、流域与地方事权，按流域和区域分区分步推进，夯实责任主体，严格监管，重点加强河湖控制断面生态流量的保障目标确定、保障措施落实、监督管理到位，构建河湖生态流量保障目标明确、 监管有力的管理保障体系，推进长江流域生态流量全覆盖管理，维护流域河湖健康生态。

2.工作重点

（1）夯基础，有序确定河湖生态流量控制断面和目标

①确定河湖名录与控制断面。以问题和需求为导向， 长江委和流域内各省（自治区、直辖市）按分区分级分年度推进原则， 分别确定流域和各省（自治区、直辖市）实施生态流量监管的重点河湖名录。 在确定重点河湖名录的基础上， 按照流域上下游协调、干支流均衡的原则，综合考虑重要生态敏感区、 保护对象分布、流域中的重要地位等因素，确定长江流域实施生态流量监管的控制断面名录。

②明确控制断面管理目标。 按照科学合理、积极稳妥的原则，结合相关规划、水量分配方案批复、环评批复等已有成果以及《水利部关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》等要求，全面推进河湖生态流量控制断面保障目标的确定，逐步做到流域干支流全覆盖，河湖重要水系节点、省界断面、重要水利工程断面、重要城市断面全覆盖。

长江委将在2020 年年底提出流域面积在1 000 km2以上的重点跨省河湖主要控制断面的生态流量保障目标初步成果。 流域各省（自治区、直辖市）拟利用3 年时间，基本完成区域内重点跨区域河湖重要控制断面生态流量保障目标确定。

（2）抓落实，持续推进保障措施落地生效

①强化水资源统一调度。 以重要水利水电工程和水资源配置工程为重点， 制定河湖生态流量调度方案，逐个落实水利水电工程生态流量下泄措施，明确各个断面生态流量保障措施， 编制生态流量保障实施方案；强化流域水资源统一调度，深入推进河流水量调度协商机制和水量调度年度计划管理工作，继续开展重点河湖生态调度试验；结合最严格水资源管理制度、取水许可管理等，确定主要控制断面以上经济社会用水管控要求；重点加强生态流量保障措施不足的已建水利水电工程的调度落实，优化调度方案，确保河湖生态流量得到保障。

②明确生态流量监测要求。 进一步强化河湖生态流量监测，明确生态流量监测的内容、频次、时段及其信息分析与报送机制，制定预警阈值及预警响应措施，完善生态流量监测方案与预警机制。

③制定生态流量监管及考核方案。 明确河湖主要控制断面生态流量保障责任主体、监管责任主体，制定生态流量保障考核方案；建立生态流量满足程度月度评估制度，在长江委门户网站设立流域重要控制断面生态流量满足程度公示平台；结合最严格水资源管理制度考核和河湖长制管理，将生态流量保障目标满足程度及相关工作纳入考核指标，以考核机制倒逼监管落实。

（3）强监管，全面提升生态流量管理能力

①提高生态流量监测能力。 依托现有水文站网和流域与省（自治区、直辖市）水资源信息报送机制，继续扩大河湖断面水资源监测信息的接入范围， 构建把控流域全局的生态流量监测网络， 强化主要水利水电工程生态流量泄放的监测， 提高枯水期水文监测能力， 提升生态流量监测、 信息输送、数据管理及评估能力，完善长江流域重点河湖生态流量监管平台。

②建立管理协调机制。 建立健全生态流量预警和处置机制；建立流域机构和省（自治区、直辖市）水行政主管部门、重要水利水电工程业主生态流量管理联动机制， 完善与交通、电力、生态环境等部门的跨部门跨区域协调沟通机制，保障各项工作的流程通畅和信息共享，完善流域水资源统一调度和配置制度，建立生态流量调度管理制度。

四、下一步工作建议

1.加强顶层设计，合理确定生态流量指标和控制断面分布，完善评估考核等要求

遵循客观、历史、发展的原则，继续深入推进重要江河流域水量分配工作，合理布局流域生态流量监管断面，把控流域全局；以水资源水环境承载力为基础，科学合理确定河湖控制断面和水利水电工程断面的生态流量保障目标；建立生态流量保障评估体系，完善考核监管要求，强化生态流量管理顶层设计。

2.完善生态流量监测体系

建立和完善生态流量数据标准体系，提出生态流量监测、数据传输以及分析评估要求，扩展生态流量监测预警断面， 加大水文监测频次，加快省界断面水文站网建设，提高水资源监测的针对性和时效性，采用互联网、云计算、大数据、物联网等技术手段，建立健全监测体系，提升监测监控能力。 结合绿色水电认证、生态电价、生态补偿等措施，鼓励和引导水利水电工程运行单位做好生态流量保障工作。

3.强化流域水资源统一调度，保障生态安全

联合水利、交通、电力、生态环境等部门，建立流域水资源统一调度联席会议制度，深化流域水资源统一调度协商工作机制，按照生态优先、绿色发展的要求，加强流域水资源统一调度，维护河湖生态流量和生态水位，保障流域生态安全和用水安全。

4.开展生态流量专项监督检查行动，护航绿色发展

建立和完善日常监督检查和专项监督检查相结合的监督检查制度，将生态流量监管作为各级政府最严格水资源管理和河湖长制执法监管工作的重要内容； 建立每月生态流量达标通报制度，建立公众监督平台，接受社会公众问题反映和监督举报。 探索建立跨部门联合执法机制，统一部署、联合行动，加大执法检查的力度，逐步形成密切协作的跨部门联动机制。 建议水利部联合相关部委和地方政府开展长江经济带生态流量监督检查专项行动，健全和完善监管机制，为推动长江经济带绿色发展保驾护航。

5.加大生态流量相关科学基础研究力度

切实推进不同生态保护对象生态流量保障目标确定研究以及生态流量泄放效果评估，分析不同生态目标与水文过程等特征之间的响应关系，研究不同生态保护对象的生态需水特征和目标确定方法；开展水库生态调度方式研究，分析提出生态调度实施与主要生态目标保护关系，研究生态调度效果监测与评估技术标准体系，优化生态流量调度方案，筑牢生态流量管理基石。