《关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》政策解读

为全面贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于治水工作的重要论述精神，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，加强河湖生态流量保障工作，2020 年4 月17 日，水利部印发了《关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》（以下简称 《意见》）。 水利部水资源管理司负责人就《意见》有关问题，接受了记者的提问，从背景、意义、原则、生态流量确定和保障措施等方面进行了系统解读。

问：《意见》出台的背景是什么？

答：河流生态流量是维系江河湖泊生态系统的基本要素，是控制水资源开发强度的重要指标和统筹“三生”用水的重要基础， 事关生态文明建设和水利改革发展的全局。党中央、国务院高度重视河湖生态流量保障工作，习近平总书记、李克强总理多次就河湖生态流量保障工作作出重要指示。 2015 年，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》对研究建立江河湖泊生态水量保障机制也提出了明确要求。

近年来，我国河湖生态流量保障工作不断加强。 水利部先后发布了河湖生态流量确定等有关标准， 各流域管理机构和地方各级水行政主管部门从水资源管理审批监管、水量调度、生态补水、监测监督、治理修复等方面，加强河湖生态流量保障工作，水生态状况得到初步改善。 但也应该看到，受我国自然禀赋条件限制、不合理开发利用以及全球气候变化等因素影响，部分流域区域生活、生产和生态用水矛盾仍然突出，河流断流、湖泊萎缩、生物多样性受损、生态服务功能下降等问题依然严峻。 此外，河湖生态流量确定和保障工作在技术、标准、政策和管理等方面还存在不完善、不统一、监管缺失等问题。 基于此，经深入研究、全面调研、充分论证并广泛听取意见，制定出台了《意见》。

到2020 年年底，重要河湖生态流量目标基本确定，生态流量监管体系初步建立，推进过度开发的重要河湖分阶段生态流量目标研究确定工作。

问：《意见》的总体定位是什么？

答：《意见》围绕落实水利部“三定”方案赋予的指导河湖生态流量水量管理职责，着眼于科学合理确定生态流量保障目标，切实加强河湖生态流量保障管理，加快解决水生态损害问题，不断改善河湖生态环境。 注重把握以下四个方面：

一是把准方向。 坚持人与自然和谐共生，把水资源作为最大的刚性约束，严控河湖开发强度，维系河湖生态系统功能，推动形成绿色发展方式和生活方式。

二是统筹兼顾。 水资源开发具有多用途、多目标特征，因此，要根据水资源条件和生态保护需求，统筹生活、生产和生态用水，因地制宜，科学合理确定生态流量目标。

三是切合实际。 我国流域水资源禀赋条件不同，水资源开发利用程度、生态保护对象及其用水需求各异，面临的水生态问题也不尽相同。 开展河湖生态流量保障工作要充分考虑河湖水资源特性和河湖生态功能，兼顾河湖开发利用状况，统筹需要与可能、近期与远期、治理与保护，有序推进。

四是可以操作。 河湖生态流量保障工作涉及流域与区域管理、河道内用水与河道外用水、上下游左右岸等多方面。 因此，要明确各方在生态流量保障方面的责任与义务，制定务实管用的生态流量保障措施，明确河湖生态流量管理责任体系、监测预警体系和监督考核体系，做到目标明确、监管到位，确保河湖生态流量保障工作落到实处。

问：河湖生态流量确定和保障的指导思想、主要目标是什么。

答：《意见》提出：全面贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于治水工作的重要论述精神， 积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，紧紧围绕“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，以维护河湖生态系统功能为目标，科学确定生态流量，严格生态流量管理，强化生态流量监测预警，加快建立目标合理、责任明确、保障有力、监管有效的河湖生态流量确定和保障体系， 加快解决水生态损害突出问题，不断改善河湖生态环境。

《意见》按照人水和谐绿色发展、合理统筹“三生”用水、分区分类分步推进、落实责任严格监管的原则，提出了分阶段工作目标：一是到2020 年年底，重要河湖生态流量目标基本确定，生态流量监管体系初步建立，推进过度开发的重要河湖分阶段生态流量目标研究确定工作。 二是到2025 年，生态流量管理措施全面落实，长江、黄河、珠江、东南诸河及西南诸河干流及主要支流生态流量得到有力保障，淮河、松花江干流及主要支流生态流量保障程度显著提升，海河、辽河、西北内陆河被挤占的河湖生态用水逐步得到退还；重要湖泊生态水位得到有效维持。

问：《意见》在河湖生态流量确定事权划分方面是怎么规定的？

答：《意见》明确，依据水资源管理权限，分级组织开展河湖生态流量确定工作。 跨省（自治区、直辖市）江河湖泊生态流量目标，由流域管理机构商相关部门拟定并报水利部审定。 其他跨行政区的河湖生态流量目标，由共同的上一级水行政主管部门商相关地方人民政府有关部门拟定，报共同的上一级人民政府或其授权的部门审定，并报省级水行政主管部门和流域管理机构备案。

河湖生态流量是指为了维系河流、湖泊等水生态系统的结构和功能，需要保留在河湖内符合水质要求的流量（水量、水位）及其过程。 流域管理机构或地方水行政主管部门应把保障生态流量目标作为硬约束， 合理配置水资源， 科学制定江河流域水量调度方

案和调度计划。

问：河湖生态流量确定，是开展河湖生态流量管理的前提和基础，也是工作的难点。 《意见》在这方面做出了怎样的规定？

答：目前关于河湖生态流量尚未形成统一的、较为完善的理论体系，学术界、管理界等认识也不一致，生态流量的概念内涵不同、术语表达多样，计算方法繁多、针对性与可操作性不足。 为统一思想、凝聚共识，水利部自2018 年下半年开始组织开展了生态流量确定研究工作，广泛听取各方面的意见， 在此基础上提出了河湖生态流量的内涵、确定的准则和方法。

一是理清了河湖生态流量的内涵。 河湖生态流量是指为了维系河流、湖泊等水生态系统的结构和功能，需要保留在河湖内符合水质要求的流量（水量、水位）及其过程。

二是确定生态流量应以保障河湖生态保护对象用水需求为出发点。 这是确定生态流量的重要基础和前提。 生态保护对象主要包括河湖基本形态、基本栖息地、基本自净能力等基本生态保护对象， 以及保护要求明确的重要生态敏感区、水生生物多样性、输沙、河口压咸等特殊生态保护对象。

三是规定了河湖生态流量控制断面确定要求。 《意见》明确，根据河湖生态保护对象，选择跨行政区断面、把口断面（入海、入干流、入尾闾）、重要生态敏感区控制断面、主要控制性水工程断面等作为河湖生态流量控制断面。

四是提出了河湖生态流量目标的确定准则和方法。《意见》强调，应按照河湖水资源条件和生态保护需求，选择合适的方法计算并进行水量平衡和可达性分析，综合确定河湖生态流量目标。 针对我国各类河湖的特点，《意见》要求一般河流应确定生态基流；具有特殊生态保护对象和河流，还应确定敏感期生态流量；天然季节性河流，以维系河流廊道功能确定有水期生态水量目标；水资源过度开发的河流，可结合流域区域水资源调配工程实施情况及水源条件，合理确定分阶段生态流量目标；平原河网、湖泊以维持基本生态功能为原则，确定平原河网、湖泊生态水位（水量）目标。 针对已建水工程，明确了生态流量复核要求。

问：落实河湖生态流量管理的措施有哪些？

答：《意见》从强化流域水资源统一调度管理、改善水工程生态流量泄放条件、加强河湖生态流量监测、建立河湖生态流量预警机制等方面，明确了河湖生态流量管理措施。 流域管理机构或地方水行政主管部门应把保障生态流量目标作为硬约束，合理配置水资源，科学制定江河流域水量调度方案和调度计划。 对控制断面流量（水量、水位）及其过程影响较大的水库、水电站、闸坝、取水口应纳入调度管理范畴，实施水量统一调度。 水工程管理单位应在保障生态流量泄放的前提下，执行有关调度指令。 新建、改建和扩建水工程，应落实生态流量泄放条件，并规定流域管理机构及地方水行政主管部门应建立生态流量预警机制。

问：将采取哪些措施保障河湖生态流量管理工作的组织实施？

答：生态流量保障工作涉及各方面，将从以下三个方面切实保障生态流量管理工作的落实。 一是制定工作方案。 流域管理机构和地方各级水行政主管部门按照河湖管理权限，提出生态流量管理重点河湖名录，抓紧研究制定河湖生态流量保障实施方案， 明确河湖生态流量目标、责任主体和主要任务、保障措施。二是强化监督考核。采用信息化等手段，加强生态流量保障情况监督检查，对发现的问题进行处置。 建立河湖生态流量评估机制，将河湖生态流量保障情况纳入最严格水资源管理制度考核。 三是推进科技支撑。 深入开展生态流量确定方法、监管措施、监测预警、风险防控、效果评价等方面的科学研究，健全河湖生态流量确定和保障的技术体系，推进河湖生态流量保障制度建设，加大河湖生态流量保障典型经验示范推广。