网络借贷信息中介机构退出机制构建

李泽军

(江西财经大学 法学院，江西 南昌 330013)

2019年11月，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室和网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室联合发布了《关于网络借贷信息中介机构转型为小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《转型指导意见》)，确立了以网络借贷信息中介机构(以下简称网贷机构)出清为主要工作目标，推动大多数网贷机构良性退出和转型经营。在网贷机构良性退出中，如何构建完善的市场化、法制化、规范化良性退出机制，保障市场参与主体各方权益，推动网贷机构有序平稳退出是金融监管机构和经营实践重点考虑的问题。

一、网贷机构退出的现状

自2007年我国第一家网贷机构拍拍贷成立以来，网贷机构以其交易成本低、受众广、交易灵活简便等优势快速发展，随后开始迅速地进行野蛮扩张。在短短的十几年中，网贷机构数量、交易规模、借贷人数都在迅速增加，促进了我国互联网金融的发展，为我国中小企业以及个人融资提供了新的渠道，有效缓解了我国社会融资难的问题。随着网贷行业风险逐步暴露，行业合规检查不断深入，网贷机构陆续出现暴雷潮，网贷机构数量也急剧减少。

目前，我国还未制定专门的法律法规对网贷机构退出进行规制，相关退出规定散布于《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》(以下简称《管理暂行办法》)等各项规范性文件中，并未形成一套完善的退出体系，致使大量网贷机构因缺乏具体操作依据和执行标准而非法无序退出网贷行业。为了积极引导部分符合条件的网贷机构转型为小贷公司，主动处置和化解网贷机构存量业务风险，《转型指导意见》出台了一些创新规定，如规定了省级和全国性小贷公司不同的注册资本要求和出资期限，明确划分清退的“红线”“黄线”要求，建立新业务负面清单，支持接入征信系统和将失信借款人纳入征信系统，建立了风险补偿机制等新规。但是，网贷机构转型小贷公司仍存在转型准入门槛高、融资杠杆率低、存量业务消化难、转型期限短等转型退出困境，退出网贷行业也成为绝大部分网贷机构的市场选择。随着金融监管机构加大对网贷行业的监管力度，尽可能地减少违法经营，使得网贷机构收益率不断下降。在网贷行业收益率大幅下降的同时，一些网贷机构仍然以网络借贷名义进行非法集资，严重损害了网贷行业声誉，增加了获取客户信任的成本。[1]在网贷行业收益率下降，经营成本上升的双重压力下，一些实力较弱的网贷机构生存更加艰难，但是监管部门并未对网贷机构兼并退出出台相关指导文件，网贷机构兼并退出缺乏法律依据和退出指引。[2]

二、网贷机构退出机制存在的困境

(一)网贷机构退出缺乏法律依据

我国对网贷机构实行分工协同监管的监管方式，各监管部门虽陆续出台了本部门的规范性文件，但立法层次较低，缺乏系统性且操作性不强，如《管理暂行办法》仅对退出制度做了概括性规定，实践操作性差。为了指导、规范网贷机构平稳退出网贷行业，全国各地互联网金融协会相继发布了退出指引，但其不属于法律法规，适用范围限于某一地区的协会会员单位，并且互联网金融协会作为行业自律组织，缺乏强制执行力。从各地的退出指引内容来看，虽然各地方性退出指引搭建出了基本的良性退出体系框架，对退出流程、清算组构成、债券申报方式、清退方案制定、重大事项表决等方面进行了指引，但退出指引仍有很多方面尚待明确和完善，如失联跑路的平台如何退出、退出清算费用由谁承担、网贷机构员工合法权益如何保护、退出过程如何保证公正透明等问题缺乏法律依据进行操作规范指引。

(二)网贷机构退出缺乏相应配套制度

风险预警制度是指监管机构运用科学的预警方法和指标评价体系搭建风险评估模型，对网贷机构日常运行实施“穿透式”实时监管，并对风险预先发布警告。目前，我国针对网贷机构的监管更加侧重于事中和事后监管，缺乏事前风险的预先识别与预警。在网贷机构无法实现良性退出时，网贷机构的实际控制人和高管为了逃避法律责任，往往会选择失联跑路。因风险预警机制的缺失，监管部门无法实时掌握网贷机构在运营中存在的风险，并对风险进行及时管控，一旦网贷机构出现失联跑路或被查封取缔的情况，将会给出借人造成巨大的资金损失。

在退出网贷行业的机构中，只有少部分网贷机构真正实现了良性退出，一旦网贷机构在退出中出现危机，无法实现良性退出，如何处理好网贷机构善后事宜并保障好出借人合法权益也是需要重点关注的问题。在网贷机构出现违法违规问题后，业务被暂停或终止，网贷机构也失去了创收来源，如何继续维持网贷机构最基本的运营，以及什么机构来接管问题网贷机构，暂时还缺乏相应的善后接管制度。

(三)网贷机构退出转型经营难

在现阶段以网贷机构市场出清为主的基调下，《转型指导意见》对网贷机构转型小贷公司作出了详细规定。《转型指导意见》规定转型全国性小贷公司注册资本不低于人民币10亿元，首期实缴货币资本不低于人民币5亿元，区域性小贷公司不低于人民币5 000万元的注册资本要求，在目前网贷行业竞争日趋激烈的状况下，即使是转型为区域性小贷公司，也只有少数实力雄厚的网贷机构能够达注册资本要求。《转型指导意见》同时规定网贷机构原则上需要在一年内完成存量网贷业务清零，在网贷行业发展初期，网贷机构未接入征信系统，存在大量借款人恶意逃废债务行为，存量业务清零也是网贷机构转型发展面临的难题。为了拓宽小贷公司资金来源，《转型指导意见》明确鼓励网贷机构采取向银行借款、股东借款、发行债券和资产证券化产品等方式进行融资，适当增加杠杆率。但是，现阶段我国对发行债券、资产证券化产品均具有严格的监管要求，审批流程复杂，难以及时满足小贷公司资金需求。

网贷机构在面临退出转型经营难的同时，随着运营成本增加，收益率下降，一些运营状况较差的网贷机构也面临破产清算风险。我国的《公司法》《企业破产法》等法律法规虽然对企业破产清算作出了规定，但是破产清算与市场退出却不完全相同，破产清算是企业终止、民事主体资格的消灭，而市场退出是业务活动的终结，破产清算只是市场退出的一种形式，并且破产清算时间长成本高，企业破产清算制度难以直接适用网贷机构。[3]网贷行业破产清算制度的缺失，不利于优化网贷行业市场资源配置，淘汰“僵尸机构”，以及实现网贷行业市场出清。

(四)网贷机构退出信息披露制度不健全

在网贷机构退出中，大部分的网贷机构通过分期兑付实现退出，一些网贷机构分期兑付的时间长达两三年，更有一些网贷机构打着良性退出的幌子，故意拖延兑付时间，为失联跑路做准备。为了规范网贷机构经营中信息披露行为，《管理暂行办法》《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》等规范性文件对网贷机构备案、经营、风险等信息披露要求进行了规范，但是对网贷机构退出中的信息披露行为缺乏规制。现阶段因网贷机构退出中对资产处置以及借款催收情况缺乏统一的信息披露渠道，目前的信息披露渠道主要依赖于网贷机构的公告和监管部门的通知，导致出借人无法及时了解到网贷机构最新的退出工作进展，针对涉及自身的重大利益事项，出借人也无法及时表达自身诉求。同时，现阶段对网贷机构退出中信息披露内容、模式、范围、时效性等方面也未有明确规制，造成网贷机构信息披露内容避重就轻、范围过窄、缺乏时效性，不能实时反馈网贷机构退出工作进展。

三、网贷机构退出机制的构建

(一)加强退出法规建设，统一退出操作规范

为了从源头遏制网贷行业乱象，应首先提高行业准入门槛，可参照《转型指导意见》对网贷机构实缴资本、股权结构、管理团队、金融科技实力等方面设置行业准入要求。监管部门可要求网贷机构按照《公司法》的要求制定稳健有效的议事规则、决策程序和内审制度，完善公司内部治理结构，提高风险防范水平。[4]为规范全国各地互联网金融协会出台的差异化退出指引，监管部门应制定统一的全国性《网络借贷信息中介机构良性退出指引》，统一全国退出执行标准和操作规范，为网贷机构良性退出提供法律依据。全国性统一退出指引要进一步明确退出操作细则，对网贷机构破产费用的承担主体、清算组成员构成、重大事项表决程序、退出过程公开透明性等方面进行细化，进一步保证退出指引的可操作性。行业协会要出台配合网贷机构良性退出的自律公约，进行行业内部自我约束，对监管法规进行有效补充。监管部门要进一步加强与行业协会的合作，形成监管合力，防止出现监管洼地和监管真空，有序引导、监督网贷机构无风险退出。

(二)建立健全风险预警机制，引入第三方接管制度

为了防止网贷机构发生失联跑路、查封取缔、破产倒闭等情况而突然宣布退出，造成社会公众恐慌和出借人资金损失，应当建立健全网贷机构风险监测、识别、控制等预警机制。在监管机构内部设立风险预警部门，充分利用大数据、云计算、区块链等监管科技，逐步建立起覆盖所有网贷机构的数据收集、分析、预警体系，同时建立信用评级系统，构建内部风险评估模型，根据网贷机构风险状况，划分不同风险等级。[5]监管部门根据不同的风险等级启动不同的风险预警方案，并将机构风险及时向社会公告，提前告知出借人采取风险防范措施，避免造成出借人资金损失。

为了保证退出过程的有序、稳定，应引入第三方接管制度，一旦网贷机构在退出中触发高风险预警系统或者出现无法保证网贷机构良性退出的情况，由监管部门引入有公信力的会计师事务所、律师事务所、资产管理公司等第三方机构组成接管工作组，对退出机构进行全面接管，防止在退出过程中网贷机构转移出借人资金、失联跑路，或因缺乏信任发生上访等群体事件，让市场参与各方都能安心，保证退出过程有序推进。为了保证第三方接管工作组能够尽责追偿债务，公允处置资产，监管部门应成立网贷机构接管监督部门，对接管工作组的工作进行有效监督。同时，接管工作组也要及时向社会公告网贷机构风险化解、资产处置工作进展，并对重大决策事项征求各方意见，保证退出工作的公正透明。

(三)畅通退出渠道，引导转型经营发展

目前，我国对企业破产清算作了较为详尽的规定，虽然网贷机构市场退出不完全等同于破产清算，但是可参照企业破产清算制度，并结合网贷机构自身发展特点，对企业破产清算制度进行简化，制定符合网贷机构经营实践的破产清算规则，缩短破产清算时间，降低破产清算成本，畅通破产清算退出渠道。对于缺乏清偿能力与运营能力的网贷机构，经过严格的退出审批，纳入到破产清算中，并通过破产清算程序，稳定有序的推动网贷机构良性退出。在退出过程中，一些网贷机构实际控制人、高管因担心承担过高的个人还债压力而失联跑路，因此，应进一步完善个人破产制度，通过法定程序免除其还债压力，使其能够积极协助监管部门化解网贷机构退出风险。

为进一步引导网贷机构通过转型经营退出网贷行业，应降低转型小贷公司准入门槛，降低实缴资本金额，延长存量业务清零时间，提高小贷公司融资杠杆率，加大对小贷公司优惠政策支持力度，积极引导网贷机构转型小贷公司。对于相似于网贷业务的助贷业务，能够提升银行等金融机构的获客能力，建立健全多层次的信贷供给体系，推动普惠金融的发展。[6]

助贷业务作为目前网贷机构转型发展的主要方向，应进一步完善助贷业务监管法律法规，强化行业准入与退出管理，明确助贷业务发展边界与参与各方权责边界，完善助贷业务信息披露机制，加强消费者合法权益保护，畅通转型经营发展路径。

(四)加强退出信息披露，保护投资者合法权益

在网贷机构退出过程中，只有完善的退出信息披露制度，才能保证退出过程的公正透明。监管部门可参照上市公司信息披露要求构建网贷机构退出信息披露制度，重点对资产处置、债权催收、重大事项表决进行披露。为了规范信息披露渠道，应创建全国网贷机构退出公示平台，退出机构在公示平台及时更新退出进度，建立定期更新制度，并且要明确网贷机构需对信息披露内容的真实性、完整性、及时性负责。出借人通过公示平台可以进行债权申报，并可以及时查询网贷机构退出最新工作进展，监督网贷机构退出行为，防止网贷机构私自截留、转移资金。公示平台除了具备信息披露公示功能之外，还要具备信息反馈与投票功能，针对资产处置、清算方案确立等重大事项，出借人可以通过平台反馈意见，对重大事项进行表决，行使自己的表决权，合法维护自身权益。

网贷机构监管的核心目标就是保护投资者的合法权益，针对在网贷机构退出中恶意逃废债务人员要列入失信人名单，加大曝光力度，让失信者寸步难行，提高失信者违约成本。网贷机构退出时要改进现有隐私政策对投资者知情权、同意权保护不够的问题，[7]要进一步加强投资者信息保护，妥善处理网贷机构所掌握的数据信息，避免造成投资者信息因网贷机构退出而泄露。金融监管部门要普及金融投资知识，加强投资者风险教育，教育引导投资者增强互联网金融风险防范意识和金融安全意识，以保障自身资金安全。

四、总结

随着金融科技的发展，网络借贷作为一种新兴的金融业态，弥补了传统金融的不足，改变了传统金融行业的发展模式和结构，降低了社会融资成本，促进了普惠金融的发展。为了保障网贷行业的健康发展，应构建完善的网贷机构退出机制，推动网贷机构有序、无风险退出，抑制失联跑路现象，维护投资者合法权益，防范互联网金融领域系统性金融风险。