整合治理：“三治合一”乡村治理的一种新探索

张瑨珈，沈成成

(安徽农业大学马克思主义学院，合肥 230036)

乡村振兴战略要求“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，可见乡村治理对乡村振兴的重要性，它不仅决定着乡村社会的繁荣与发展，而且反映了国家治理的整体水平。“三治”融合是我国乡村治理模式的理论创新，更加符合新时代乡村治理的要求。费孝通曾言：“从乡土社会进入现代社会的过程中，我们在乡土社会中所养成的生活方式处处产生了流弊。”[1]乡土社会转型的过程中出现诸多弊端，传统文化习俗与现代文明发生冲突，乡村治理如何针对这些现实进行重塑和整合，是当前面临的一个重要问题。

一 现阶段我国乡村治理面临的困境

（一）乡村治理精英的匮乏

就乡村自治而言，乡民是乡村治理的重要主体。在城镇化背景下，更多的乡村劳动力选择入城谋求发展，随着乡村青壮年人口的普遍外流，乡民自治越来越缺乏必要的乡民基础和乡村精英。城镇化带来的最大影响就是流动性，这对乡村内生规则来说是致命的摧毁。[2]乡村精英在我国乡村治理中发挥着重要的政治、经济和文化功能，乡村的治理与精英的参与是分不开的，乡村精英可以促进乡村的发展。但在当前乡村治理中，乡贤们一直游离在治理主体之外，他们没有得到足够的重视，无法发挥自身的价值。乡村青壮年和精英的流失，乡村适龄劳动人口对土地的依赖性明显下降，人口大规模向城镇和非农产业转移，这些现象使得乡村自治基础面临弱化的危险。在这样的背景下，衍生出乡村人口老龄化、留守儿童等社会问题，也使得资源配置不平衡问题更加严重，比如乡村养老、教育资源和城乡资源的配置。

（二）未厘清礼俗与法律之间的关系

我国乡村社会不断向现代化转型，导致传统礼俗与法律之间具有价值不和谐性，但人们只看到了礼俗与法律之间的冲突，忽视了二者之间的融合。

传统礼俗在乡村有几千年的历史传统，即使它受到现代转型的冲击和影响，也始终在法治的乡村社会中占据重要地位。就像费孝通所说的中国乡村社会是“所有的价值标准也不能超脱于差序的人伦而存在”[3]。传统礼俗是由无数个人关系网构筑起来。因此，它讲究人与人之间的情理，是个典型的人情和礼俗社会。然而，法律所追求的是公平正义的价值观，不讲究人情往来，情理在法律这里说不通，由此产生了传统礼俗和现代法律之间的价值不和谐性。“在乡土社会的差序格局中，中国的道德和法律，都因之得看所施的对象和‘自己’的关系而加以程度上的伸缩”[4]，人情化在不知不觉中便成为乡民行为选择的主要标准，是依法还是依情成为乡民自治中的两难选择。因此，我们更要厘清法律与道德之间的关系，二者既有冲突也有融合，只有找到平衡点，才能使法治和德治完美结合。

（三）乡村社会治理能力日趋弱化

随着乡村改革的推进，乡村基层政府治理乡村的能力趋于弱化。一方面，传统的乡村治理导致乡民对基层政府具有高度的依赖性，但随着城镇化和新农村建设的推进发展，基层政府权力下放，农村大量的社会事务处于管理的真空地带。在这样的背景下，乡村治理迫切需要乡民这个主体的参与，乡民与村委会之间的关系需要转变。但由于历史的原因，乡民整体上缺乏积极性、主动性，再加上乡村留守乡民的总体文化程度不高，建立乡民与村委会双向互动关系较困难，乡民参与不足和自治薄弱的问题亟需解决。另一方面，乡民的道德水准急剧滑坡。梁漱溟认为，“一切的社会组织均以家为中心，所有的人际关系，都从家的关系出发。”[5]然而，近年来，受市场经济发展的影响，人们更关注追求利益。基于生存和发展的压力，乡村年轻人大都背井离乡外出务工，空间上的隔离使得子孙留在老人身边尽孝不太可能，一些年轻人不再把孝道视为一种美德。“留守儿童”“留守妇女”“婚姻困难”“老年人养老”等新矛盾严重影响了传统的家庭伦理，同时也危及到乡村社会的稳定。乡民的道德冷漠，功利心理和自私使得乡村治理和传统的“人性化”逐渐消失，更多的是利益主导。

二 整合治理：乡村治理的一种新探索

我国乡村振兴道路没有现成的经验，是一项开创性的战略工程。乡村振兴，必须重新认识乡村的过去，对其历史脉络以及现状进行分析。就乡村自身发展而言，依靠改革开放40年的沉淀，乡村治理体系和治理能力现代化迎来转型发展，新乡贤群体不断壮大，乡民议事会在民主协商中作用明显，乡村正逐步摆脱单一价值的定位，开启多元功能。

乡村治理是一种宏观的治理体系。从现实的角度看，中国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。这种发展的不平衡性同样呈现在我国乡村中，而实施乡村振兴战略，是解决乡村不平衡发展的必然要求。近代以来，城市和乡村一直处于背离化发展的态势，造成乡村社会的经济、文化全面衰退危机。乡村呈现出这样一种现象，“把一批批的农家子弟，麕集于都市而不能返回乡村……以至于一面乡村中空虚涸竭，一面都市中人满为患。”[6]因此，我们必须要以发展的、变化的眼光去看待乡村治理问题，寻求一个治理有效的乡村治理模式，单一的治理模式已不适应新时代的潮流，而整合治理模式提高了乡村治理的效率，加快了乡村治理现代化的进程。所谓整合治理模式就是指自治、法治、德治相结合的治理模式，包括主体整合、方法整合等几种类型。

（一）主体整合

新中国成立到改革开放前的治理模式是自上而下的单向运作时期，人民公社组织本质上是单一乡村治理主体，这种单一模式的缺点在于乡民不能积极地参与到乡村治理中。改革开放后，人民公社制度被家庭联产承包责任制所取代，村委员会的成立突出了乡民的主体地位。传统的治理形态是乡民共同商管、相互支持，而新时代的乡村治理主要是不同乡村主体参与乡村事务中。事实上，中国乡村治理已形成政府机构、乡村基层组织、乡民等主体多元共管。“三治合一”的创新点就在于乡民自治秩序的不断完善与乡民法治意识、道德信仰不断提高的良性互动。乡村治理主体的整合使得乡村治理不是一整套规则，而是过程，各个主体都参与进来。

在主体整合的治理中，第一，是各治理主体要定位好自身的角色职责，特别是乡村基层党组织主体，如乡镇党委政府主体、村委会主体。随着市场经济的发展和新乡村各项改革的不断推进，乡村经济在一定程度上弱化了群众对基层党组织的依赖性。此外，群众需求的多样化也对政府机关提出新要求，因此乡村党组织要定位好自身的角色职责，充分发挥政府的职能，切实提升基层党组织参与乡村治理的能力。第二，治理主体之间要相互合作，特别是村委会主体与乡民代表的乡贤主体、社会组织主体。乡村社会受内生动力和外部力量的共同影响，内生动力主要是乡镇政府、村委员会以及乡民自身，外部力量则涉及到一些社会组织及乡贤者们。乡村社会的建设需要各个主体之间的相互合作，尤其是党政机关与社会组织之间的合力作用，协同好乡村外部力量，实现乡民自治、民主协商、社会共同参与，最终实现乡村善治。在“三治合一”的主体整合治理中，实现乡民主体的自治、基层政府主体的法治、乡贤主体的德治等三者的结合，调动多元主体共同参与到乡村治理中，实现“三治合一”在乡村振兴中的主体整合。

（二）方法整合

第一，就现实方法来说，乡村治理首先要做好“量化方法”的文章。以海南定安县为例，近年来，定安县进行乡村治理的“组合”，如聘用专职雇员将政府服务向乡村延伸、以量化考核促进乡村部干部积极作为、群众文化群众办等。政府雇员驻村为乡民提供全面服务，不仅辅助和强化了村党支部的核心领导，而且使得乡民得到更好地服务。量化考核制度将乡村土地纠纷调解、环境卫生、干部纪律等方面纳入考核和督查，使得干部更加主动去帮助乡民解决矛盾，既节省了乡村治理成本，又在一定程度上提高了政府的公信力。

第二，做好“定性方法”，在确定了“三治合一”的乡村治理根本性质下，放手乡民自治，尊重乡民主体的智慧。过去，定安县乡村群众文化活动基本都是政府一把抓，如今定安县建立了乡民文化理事会，集中群众智慧，为喜爱文化的乡民提供舞台，自导自演微电影，为乡亲们带来欢乐，这样的做法更接地气。治理的核心理念是通过多种群体的多元互动达到稳态结构，[7]组合治理更好地发挥了合力作用。

第三，网络治理。新时代是网络化时代，处于传统向现代化转型的乡村社会不可避免地融入到信息社会潮流中，导致其治理方式必须从网格化管理转变为网络化治理。在偏远山区,一些村寨从未听说过互联网，因此“数字鸿沟造成连接鸿沟，少数民族、古村落、山区这些因素让当地乡民的连接程度非常低，与外部世界的对话几乎处于空白,大部分人、大部分时间处于‘失连’的状态。”[8]针对这些现象，基层政府要运用好现代网络化技术创新乡村治理，构建“互联网+”等治理模式，让乡民掌握基本的网络技术。一是网络自治建设，构建网络化平台，如政策传播平台、便民服务平台、乡民自治平台，让群众更便捷地参与到乡村治理过程中，做到乡民不在乡村里而是在群里，更好地了解和监督乡村内自治和管理的情况，让信息多跑路、群众少跑腿，向“办事不出村”的方向努力。二是网络法治建设，专门设置“法律服务”栏目，用具体的实例引导乡民学法用法，更接地气，使乡民学会用法治思维维护自身的权益。遇到问题时，更方便地寻求帮助，对基层组织形成有力监督。三是网络道德建设，以社会主义公共道德体系为指引，传播好人好事，凝聚正能量，共治共建共享，营造现代乡村治理的和谐环境。乡村大数据使得信息上通下达，大大提高了乡村治理的效率。

三 案例分析：以台州市为案例，探讨“三治合一”模式的具体实践

（一）案例概括

1.乡民主体自治与村委法治结合

一是乡贤与乡村结对。台州市后岸村有几百亩石矿资源和采石传统。大部分家庭靠“打石头”为生，但是露天采矿造成粉尘污染，导致村里很多青壮年因石肺病而去世。针对这种情况，当地政府开展了“万名乡贤帮千村”活动，选拔乡贤、能人当选“村两委”干部。乡民陈文云就是乡贤返乡竞选村官的一员，陈文云回到村里当选为村委会主任的第一个重大事件是与环保部门一起停止石矿。随后，他动员乡民筹集钱款，带领全村乡民建村办农家乐，并且他每年都带着乡民外出接受新事物、开拓新视野。就这样，村集体办的农家乐符合大众审美，吸引了各地游客，源源不断的资金让后岸村已开出五批乡民农家乐。

二是公众参与、民主决策。为了提高农家乐的服务质量，后岸村召开了一个经营户会议，讨论如何吸引客流量。经过乡民的商议，决定每家经营户还要有讲解员。这次民主决议不仅改变了乡民小农意识，他们的心中树立了品牌意识。在村党总支的领导下,后岸村不断激发和增强乡民公共体意识，调动乡民自治积极性。

2.乡民主体自治与乡村德治结合

一是塑造孝贤新风。台州市东溪单村有着设立“孝心基金”的传统，鼓励孝顺的年轻一代，并给予表彰。当地政府做好表率，为困难老人送去孝心补贴、慰问金，并将每年正月初六被定为村里的“孝敬日”，塑造了孝贤文化。

二是以文化治村。台州三门人章瑾筹办了“有为”图书馆，这个图书馆是专门为乡村的孩子们而建立的。图书馆是静止的，但它的生命是永无止境的，对三门乡镇的孩子来说，免费借阅的图书为他们打开了一个个奇异花园。除了书籍，“有为”每年还要开展200多场免费活动。其中：“真人图书馆”把人当作一本书来“阅读”，邀请参加南极考察的科学家、法官、骑行大叔等人士给孩子们分享他们特别的经历，“博雅乡村”则是与美国一所大学合作，请来了大学生外教，给孩子们讲世界地理、各国文化。通过接受社会捐助及政府补贴，图书馆不仅收支平衡而且扩大了规模，让更多乡村的孩子受到文化的洗礼。

3.乡贤德治与基层组织法治结合

一是成立乡贤调解组。台州仙居县大战乡的乡民经常出现无法调和的纠纷，针对这种情况，当地成立了乡贤调解组。一位妇女在村里一家车间打工时，手臂意外被碾压而导致残疾。经多次调解，她和作坊主协商无果，双方兴讼。大战乡“乡贤调解组”立刻意识到问题所在，几经撮合，双方得以调解。

二是让乡民学法懂法。为了建立覆盖城乡的法律服务体系，提升基层组织社会治理的法治化水平，仙居县从法院，检察院，公安局，司法局选拔了395名在职警官，并把他们派到全县395个村担任“法治村长”，让乡民在潜移默化中接受了法治教育，而且解决了许多乡里乡亲之间的矛盾。“法治村长”让群众感受到法律的存在，认识到法律的尊严，增强了乡民对法律的信仰。

（二）台州市案例总结：“三治合一”乡村治理的整合路径

一是完善乡村治理主体结构。一方面，政府加强服务导向功能。自实现乡民自治以来，我国形成了“乡政村治”的乡村政治模式。马克思主义的最高命题是“一切人自由而全面的发展”[9]。乡村发展的本质是人的发展，乡村治理不能背离主体，要坚持以乡民为主体，发挥他们参与乡村治理的积极性。所有涉及乡民切身利益的事项都让他们自己参与到决策中去，这样乡民的合法权益才能得到保障，他们的诉求得以有序表达。政府要认清自己的职能和定位，该管的要管，该放权时要放权，引导乡民办好自己的事而不是一味地干预。另一方面，乡贤精英反哺、担责。乡村振兴，人是关键，对乡村有感情、对建设家乡有热情的乡贤，是焕发乡民主体力量建设新乡村的关键队伍，也是作为人的媒介。台州市后岸村开展的“万名乡贤帮千村”活动表明，在确保科学规划的前提下，有了政府的支持和指导，培养参与乡村经济发展，基层治理和文化领导的全方位乡贤人才，可以实现助力乡村振兴，让村庄村形成“乡贤捐资→做好村庄建设→再吸引乡贤捐资”的良性循环，不要让乡贤游离在治理主体之外。

二是构建乡村法治结构，将“硬治理”与“软约束”相结合。我们要辩证地看待“硬治理”和“软约束”。一方面，法治是国家意志的体现，乡村治理必然要以法律作为规范乡民行为的准绳。德治和自治都要以法治来保障，用法治手段维护乡村社会秩序。德治是一种“软约束”，是社会舆论与自我修养的结合。法治和自治都要以德治为引导，才能有效破解乡村社会长期存在的难题。在乡村治理中，所有乡村主体的行为都以法律为准则，为了确保良好乡村社会秩序的建立与维护，德治和法治都需通过法治来保障治理的有效性。法律维护公平正义，它作为具有普遍约束力的特殊行为规范，在讲究人性化的乡村社会，最具说服力和公信力。近年来，我们一直致力于完善乡村法律服务体系，以“一村一警一律师”为载体，打通法律服务“最后一公里”，让群众认知法律的尊严、增强法律的信仰，使得乡村治理中法治的权威地位不断增强。另一方面，德治讲究伦理道德，通过社会舆论以及自身修养来进行约束主体的行为，是一种软约束。在乡村治理中，法治和自治都需要通过德治的引导，法律手段太强硬、说服教育效果小、行政措施实施难等问题才得以有效解决。“既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用”[10]，实现法治和德治之间的动态互补。

三是提升乡村社会治理能力。“有为”图书馆给我们很大的启示就是要提高乡民自身文化教育。文化资源、教育资源的差距，使得乡村和大城市存在着明显的差异。有学者指出，乡本社会下人们的日常生活世界，主要通过常识、习惯、风俗、传统等一套给定的、自在的规则运行。乡村现代化，既体现在经济起飞、技术发展、体制完善，也包含以文化转型、素质提高、生存方式和行为方式转变等为内涵的人自身的现代化，由以习惯、特殊情感为基础的约定俗成的非理性行为向工具合理性行为、价值合理性行为转变。另一方面，不仅要增强乡民的文化，也要加强党员干部队伍建设。基层干部作为推动乡村社会进步的中坚力量，是促进乡村改革、发展、稳定的关键，他们是党联系群众的桥梁和纽带。因此，选拔乡村干部要用民主、公开、竞争、择优的办法，把优秀干部放在群众中去，为群众谋福祉。

四 结语

当下，我国乡村正处于现代化转型中，乡村社会逐渐由封闭走向开放，乡村社会更加复杂化和多元化，因此单一的治理模式已很难适应当前的乡村实际，有效的乡村治理才能使乡村发展具有自主性和有效性。本文研究的整合治理是乡村治理模式的新探索，是适合我国国情的，尊重了乡村的资源禀赋和历史文化，尊重了乡民主体意愿，使得我国治理体系更加完善。

习近平总书记曾明确指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[11]构建“三治合一”乡村治理体系，需与中国特色相结合，在乡村治理实践中不断检验，在继承中发展。乡村振兴，乡村有效治理是关键，以自治为核心、以法治为保障、以德治为引领，“三治合一”的合理搭配使得乡民守望相助，建设乡村美好家园。