善治视野下农村法治建设的价值向度与合力推进

罗光华

（广东金融学院公共管理学院，广东 广州，510521）

十九大中把实现“乡村振兴”和“全面依法治国”作为重大战略部署，乡村善治的实现决定着乡村振兴的成败，农村法治建设是“全面依法治国”题中应有之义。新中国成立七十多年来，农村法治建设取得的成就有目共睹，但也存在不少问题，乡村振兴战略对新时代农村法治建设提出了新的要求。本文旨在善治的视角下讨论农村法治建设的价值、存在的问题并提出对策，以期助推乡村振兴的实现。

一、善治视野下农村法治建设的价值向度

（一）善治以农村法治建设为根基

善治最简单的含义是“良好的治理”，本质上是权力由国家向社会的回归,理论渊源上是在治理理论基础上的修订和丰富。善治和法治不可分离，法治是善治的基本保障，善治是法治的必然追求。善治的要求之一是要有合法的理念，这体现在治理的理念要遵循客观规律，治理的机制和治理的秩序要得到权威认可并具有合法性。善治的要求之二是要有合法的制度，制度的合法性体现在有本身制定得良好的法律，国家机关遵守法律能做到依法行政、司法公正，民众遵守法律能做到遵法守法、知法信法。在实现善治的过程中，必然要求农村法治建设顺利且有效地推进。

（二）农村法治建设是实现农村善治的必经之路

善治的实现既需要乡村基层政府有足够的权威，也需要乡村自治有足够的空间，更需要二者之间的良性互动。这些目标的实现都有赖于乡村治理的法治化。第一，农村村民法治信念的树立是农村善治需要的。乡村善治需要制度理性，制度理性外在表现出来的是包含村民自治在内的各种乡村治理的外在制度，内在表现出来的则是村民的理性自律精神，这种理性的自律精神便是较强的权利意识、民主观念和法律信仰。第二，农民权利的完善是农村善治的需要。乡村治理的法治化就是要协调国家与社会之间的关系，一方面把国家意志、法律规则融入乡村社会生活里，另一方面在法律范围内实现农民权利的最大化。农民权利的完善和丰富必定会极大可能地促进乡村治理法治化和现代化，实现善治。

二、当前农村法治建设的现实困境

“中国法治的最大问题是农村法治问题”[1]，现今中国的农村法治建设困境重重。

（一）乡土文明传统的阻碍

尽管经历了巨大的社会变迁，中国农村发生了翻天覆地的变化，中国传统社会中的面子、熟人、人情、关系的作用在新时代仍然是有其独特效用的，费孝通先生也说过“从基层上看，中国社会是乡土性的。”[2]传统乡土文明与法治治理存在一定的冲突：礼与法的冲突、人治与法治的冲突、厌讼与用法的冲突，这些冲突阻碍着农村法治建设的完善，阻碍着善治的实现，阻碍着乡村振兴战略的实现。例如，中国乡土文化中有一个比较独特的元素，即“人情”，人情可以包纳在所有的社会关系里，农民的生产和生活中处处充满了“人情”，从积极的视角上看“人情”可以稳定农业生产、润滑人际关系，但它也有消极的阻碍因素，与法治强调的契约关系有对立的地方。

（二）农民法律识别能力低，法律意识差

农民是农村法治实现的主体之一，农村法治建设的好坏、快慢都与农民息息相关。虽然经过七十多年的推进，农村法治建设有了一定的进步，在农民法律意识、法律素养有了一定的提高，但仍然存在着诸多的不足。作为法治主体的农民在法律素养方面存在一定的短板，这种会一定程度上阻挠农村法治的全面推进。农民仍然存在着法律知识不足、法律意识不浓的问题，法律知识、法律意识是推动农村法治实现的内生性动力。在推进农村法治建设的过程中，由于法律知识不足、法律意识不强，都会直接影响农民在尊法、守法、用法等方面的能力。当出现权利被侵害的时候，不太懂得用法律途径维护自己的权益，有的选择忍气吞声、自认倒霉，有的反应过激、与政府对着干，有的采取私力救济、完全依靠宗族权威来解决，甚至刑事案件都采取和解的方式。上述种种现象的存在都表明农村法治建设任重道远。

（三）农村基层政权没有依法行政，存在司法腐败

一方面，基层政府侵害农民土地权益的事情是真实存在的，比如说缩短土地承包期限、非法征用土地、征地不给予合理补偿等等。基层政府在农村生产、农民生活中不时会有行政干预，虽然党的十八大以来，基层腐败得到了有效的抑制，但是违法现象时有发生，仍然存在权钱交易、公款吃喝、欺负百姓、宗族帮派的不良现象。另外，一些基层干部的治理能力不够，法律素质低下，工作方法不科学，工作态度不端正，在群众中口碑极差没有做到依法行政。另一方面，农村中的司法腐败现象也是存在的。例如，司法机关针对农村中黄、赌、毒、黑等犯罪行为存在着以罚代刑的问题，针对假种子、假农药、假化肥销售等案件没有及时地、有效地解决，针对基层政府与农民在承包、征用等问题上的纠纷案件没有及时、公正地进行审判，这些都在不同方面、不同程度上损害了农民的权益，有损他们对国家、政府的信任和认同。

（四）农村法治资源的缺乏

一是司法资源配置不到位。农村相对落后的经济对执法和司法的公正性和效率性是有一定影响的。相较于城市，不论是高素质的法律人才还是充足的财政经费在农村都是欠缺的，基层机关的执法人员的数量少、办案经费不足，由于人情、金钱等的牵扯司法机关也存在一定的违法操作，这些都在一定程度上阻碍了农村法治建设的全面推进。二是公共法律服务资源配置不到位。在国家的大力支持下农村公共法律服务建设已经取得了一定的成绩，例如一村（社区）一律师顾问制度在全国推广，但仍有很多需要完善的地方。在法律服务队伍建设、法律服务的深度和宽度等方面急需加强。

三、善治视野下农村法治建设的合力推进

善治是社会治理能力现代化的衡量标准，它要求依法治理、提倡用法治思维和法治方式来稳固社会秩序、润滑社会关系、化解矛盾和纠纷。全面推进农村法治建设，增强农民的主体地位，实现农村执法、司法科学化，有助于实现善治的目标，助推乡村振兴目标的达成。

（一）有效融合传统文化与现代法治，夯实农村法治建设基石

“在未经设计的情况下生成的秩序，能够大大超越人们自觉追求的计划”。[3]乡土社会的传统经历上千年的试错和历练，具有一定的优势，例如适应环境的灵活性，执行成本低甚至为零，所以农村法治化的实现要避免与它们有冲突。为顺利实现农村法治化，在立法上要充分考虑中国乡土社会的特质，可以考虑一些礼法、习俗的吸收和利用；在执法上，要尽可能尊重农村的内在制度，切实保障农民的合法权益。

（二）提升农民法律意识和素养，塑造新型农村法治主体

“乡村治理需要一定的社会基础，归根结底涉及人”[4]，农民是农村法治的重要主体。第一，优良的理性文化是法治治理文化氛围形成的基础。文化的基础厚实与否，文化素养高低与否，对实现地方治理法治化有着不可估量的影响。目前很多农村都存在着文化基础不够厚实、文化素养不够高，要改变这一现状必须从抓牢农村的科学教育文化等工作，通过教育宣传等方式将民主、科学、法治、社会主义核心价值观等社会先进文化在农村传播，切实提高农民的文化基础、文化素养和政治素养。第二，加强农村的法治宣传教育，真正让农民学法、知法、懂法、守法、用法并护法。在农村开展经常性的普法教育和法治宣传，提高农民的法律意识、法律素养，包括对农村干部法律素养的提升，这是宣传教育最直接的目的；采用以案说法、专栏宣传、法律咨询固定服务点等方式带动农民学习与他们生产生活息息相关的法律，提高农民依法办事的能力。

（三）推进依法行政和司法公正，营造农村良性法治环境

对国家权力的控制与规范是法治的应有之义，基层政府的权力必须依法行使，因为法制四大环节之一的“有法必依”，既包括被管理被服务的农民的“有法必依”，更包括作为管理者和服务者的国家机关的“有法必依”。要推行基层政府依法行政，“可考虑制定《基层政府组织法》，在实体和程序上对基层政府依法行使权力进行具体规制；可考虑加强基层政府工作人员的法律培训工作，以增强基层干部依法行政能力；可考虑完善执法责任追究制度、政府信息公开制度、推行法律顾问制度、推进行政法制监督制度等从制度建设上推进基层政府依法行政”。[5]另一方面，社会公正最集中的展示面就是司法公正，农村的司法公正尤其重要。除了提高农民的法律意识以加强对司法的监督外，司法内部系统也要发挥其应有的作用，做好司法监察，祛除法治建设的障碍。

（四）加强农村公共法律服务，让农民切实享受农村法治建设的实惠

在乡村振兴中，要高度重视农村公共法律服务问题。首先，实现农村公共法律服务主体协同推进。律师、公证员、基层法律服务工作者要为乡村振兴贡献一份自己的力量，政府在这个过程中也要扮演好自己的角色，政府的调控应该控制在宏观的范畴之内，不能过分干预，要为各种志愿的支援农村法治建设的活动提供尽可能便利的条件，要加大资金投入培养有公益心的、专业的、高素质的法律工作者。其次，完善各种类型的机构建设。比如花大力气搞好法律援助机构的建设、做好农村法律援助工作，充分发挥“148”法律服务专线的作用和功能，真正维护好农民的合法权益。最后，努力缩小城乡差距，赋予农民和城镇居民同样的法律地位和权利，实现城乡融合式发展，让农民在生产上、在生活中切实分享到农村法治建设、乡村振兴带来的丰硕成果。