汕尾市水资源规范化管理存在问题及应对措施

郭 磊 ，雷洪成

（1.广东省水利水电科学研究院，510635，广州；2.广东省汕尾市水务局，516600，汕尾）

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，我国历来重视水资源优化配置、高效利用和保护节约工作，2012年明确提出实行最严格水资源管理制度，确立“三条红线”，修订完善相关法律法规，为规范最严格水资源管理提供了指引。

水资源规范化管理是实现水资源有序开发和科学高效利用的前提与保障，是践行生态文明建设理念的重要举措。随着放管服改革、事权划分和中央机构改革的推进，水资源日常管理工作逐渐向基层倾斜。然而长期以来，基层特别是经济欠发达地区的基层单位水资源管理力量偏弱，严格水资源管理的执行难度较大，加强水资源规范化管理任重道远。

汕尾市是粤东革命老区，水资源禀赋条件和经济社会发展特征具有一定的典型性，其水资源管理状况在一定程度上可以反映欠发达区域基层规范水资源管理的特点和要求。梳理了汕尾市水资源管理存在的问题和薄弱环节，分析了成因并提出了对策建议，为类似区域水资源规范化管理提供借鉴和参考。

一、基本概况

1.地区概况及水资源开发利用情况

汕尾市地处粤东沿海地区，辖3区2县 1市（县级市），全市总面积5 271 km2，2017年常住人口305.3万，GDP 892.7亿元，人均产值约为2.92万元，在广东省21个地级市中排名第20位。

汕尾市地处亚热带季风气候区，北部为高丘山地，中部多为丘陵，南部为沿海平原，雨量充沛，多年平均降雨量2 146 mm。降雨量时空分布不均，汛期占比约85%～90%，丰水年较枯水年最大偏多2～3倍，西北山区较东南沿海偏多近1倍。多年平均水资源量为62.6亿m3，人均水资源量2 116 m3，几乎无外来水源。

汕尾市境内有大型水库2座，中型水库18座，小型水库等其他蓄水工程400座以上，大中型水库总库容近10亿m3，蓄水工程总库容约13亿m3。总供水量约为10亿m3，其中地表水供水约占97%，地下水供水约占3%，还有少量海水淡化供水；总供水量中，蓄水工程供水约占70%，引水工程和提水工程分别占20%和10%。按照用水类型划分，工业用水约占7%，农业用水约占70%，居民生活用水约占17%，城镇公共用水约占5.5%，生态环境用水约占0.5%。

2.水资源管理及能力建设

截至目前，汕尾市保有取水许可证197套，许可水量37.26亿m3，其中河道外取水许可证68套，许可水量2.48亿m3，河道内取水许可证 129套，许可水量34.78亿m3。全市共有水资源实际管理人员17人，平均年龄约40岁，从事水资源管理工作3～30年不等，大专以上学历人员占比30%，承担全市日常水资源管理工作，包括取水许可管理、水资源节约保护、最严格水资源考核等。2018年全市征收水资源费近2 000万元，实际用于水资源管理节约保护的费用占比不足20%。

二、水资源管理薄弱点

1.水资源管理能力建设不足，人力财力薄弱

长期以来，汕尾市各县区的水资源管理人员不足，且大多身兼数职，兼任的工作与水资源管理工作的性质和类型相差较大，影响了人员从事水资源管理工作的主动性、全面性和及时性。从人员结构上看，水文水资源相关专业的人员比例较低，且年龄层级不合理，存在中青年断档现象，专业和年龄结构需要完善。此外，全市用于水资源管理、节约与保护等方面的经费投入严重不足，每年用于水资源管理和保护的市级经费预算较低，各县区的经费保障力度薄弱，影响水资源管理的覆盖面和精细化水平。

2.取水许可管理规范化程度不足

取水许可发证率偏低，按河道外发证取水量与用水量比值推算，发证率不足80%；取水计量率偏低，对河道外非农取水户，计量率不足80%，计量在线率约65%，若按户数统计，计量在线率仅为28%，信息化建设尚未成为基层水资源管理的基础性支撑。水资源论证工作有待加强，对河道外非农取水户的水资源论证工作不超过20件；取水许可验收工作有待完善。此外，尚未对可能存在的非法取水等问题开展全面摸排，对辖区内的取水许可管理仅限于已纳入管理的取水户。在计划用水管理、水资源费征收、水资源监控能力建设等日常性水资源管理工作的规范性上还存在不足。

3.节水工作亟须加强

汕尾市地处丰水区域，社会节水意识相对薄弱。各职能部门对节水工作重视程度不足，尚未充分认识“节水优先”对减排、减污、增效、节能、开源的重要作用和对生态文明建设支撑的重大意义，缺乏节水工作的顶层设计、技术规范、评价标准和实施方案，节水工作的人力资金投入不足。县区的水利行业节水机关建设工作尚未实质开展，公共机构节水型单位建设和县域节水型单位建设工作相对滞后。

4.水资源保护工作缺乏发力点

当前水资源保护主要还是从宏观管理的角度出发采用非工程措施，如取水严监管、节约用水、水资源保护宣传等方式，缺乏立足汕尾经济社会迫切需求的切入点，在重要饮用水源地的保护、生态流量管控、水量配置调度、绿色小水电建设等方面还需挖掘发力点。另外，针对全市供用水不平衡、区域供水保障能力不足的问题，尚未进行全域性的水资源综合调配和规划，对当前的区域供水格局情势把握不准，现有的供用水格局稳定性和保障能力还有待验证。

5.对水资源管理工作新任务新内容认识不足，重视程度不够

当前水资源管理工作中的新要求是今后一段时期工作的重要抓手，需提高对重要饮用水源地保护、重要河流水资源调配及江河湖库生态的重视程度。尚未对境内2条跨县区河流及2座大型水库（水资源量占全市总量近3/4）开展水资源配置及生态流量保障等相关工作。

6.缺乏践行水资源管理新要求新任务的内在动力和科学谋划

面对水生态文明建设全域要求和治水矛盾转变的新形势，对于如何立足汕尾市水资源管理现状和经济社会实际，夯实水资源管理的基础，提升水资源管理的覆盖度，还缺乏全局谋划和思考。

7.镇村供水管理缺乏相应的水资源保障措施布局

当前汕尾市的部分镇村供水采用承包模式，水源和水厂的保障能力较弱。受镇村人口季节性流动变化影响，主要以镇村居民生活用水为主的供水出现较为明显的“钟摆”现象，用水量在传统节假日激增，在非节假日骤降，导致采用承包模式运营的水厂经营出现困难。部分地区供水管网管理和水费征收等方面均存在短板，水厂供水意愿受到一定影响，一定程度上削弱了镇村供水保障能力。

三、水资源管理水平提升措施

1.加大水资源管理经费保障

经费保障是水资源管理日常工作开展的基础。根据相关规定，水资源费专项用于水资源的节约、保护和管理，也可以用于水资源的合理开发，任何单位和个人不得平调、截留或挪作他用。近年汕尾市水资源费年征收额度近2 000万元，而用于水资源管理工作的经费不超过20%，与广东省水资源管理考核优秀地市的70%差距较大。建议将汕尾市水资源管理及节约保护的工作经费逐步提高到不低于上年度征收本级水资源费的40%～60%，形成长效稳定的水资源管理工作经费投入保障机制。

2.加强水资源管理队伍建设，提升水资源管理水平

加强基层水资源管理人员队伍建设，特别要增加人员数量和提升人员素质。通过多种途径充实水资源管理队伍，通过举办各种形式的培训、交流座谈，建立水资源管理能力提升的长效机制和体制，确保基层人员熟悉水资源管理程序，理解水资源管理要点，提升水资源管理实效。

3.规范取水许可，强化取用水监管

加强取水许可管理，排查全市取水许可审批情况，重点针对水资源论证率、验收率、发证率、计量率、在线率、水资源费征收率、计划率等“七率”进行逐宗核查、全面解决，加快完善取水许可管理规范化进程。利用辖区内企业和个体工商户等单位注册登记信息，对辖区内生产、制造企业用水情况进行排查。对存在历史遗留问题的取水户，在换证时补充完善相关的管理手续。加强取水计量和在线监测能力建设，提高取水户管理的信息化支撑能力。

4.进一步加强和创新节水管理工作

贯彻落实国家节水行动方案，配合上级单位开展“四个一”行动，即一个基础——完善标准定额体系，一个机制——建立节水评价机制，一个亮点——实施高校合同节水，一个标杆——开展水利行业节水机关建设。利用各种媒体、载体开展节水宣传，营造爱水节水惜水的良好社会氛围；在各行业定期举办节水培训，促进相关行业开展节水改造；与住建部门开展的节水型城市建设等工作进行对接，进一步完善节水载体建设的覆盖广度。

5.拓宽水资源保护管理的思路

落实重要饮用水水源地安全达标建设的工作部署，依托水利部门作为重要水源地水管单位的优势，会同生态环境部门做好水源地水量、水质、监控及管理等各项保障工作。大力推动实施汕尾市主要江河基于生态保障的水量调度，开展辖区内跨县区的黄江河和螺河的水量分配工作，实现对辖区水资源精细化多层次的科学管控和调配。

6.实时开展针对性局域性的供用水保障规划

在加强全市水资源综合规划的基础上，针对全市东南片区特别是三甲地区水资源短缺、水利工程缺乏、

供需水矛盾突出的问题，立足于资源禀赋和经济社会实际，积极谋划开展科学合理的供用水保障工程和非工程措施，从而彻底解决长久以来困扰局部区域的供用水难题。