调动基层河长湖长积极性全面建设健康河湖

方国华，林泽昕

（1.河海大学水利水电学院，210098，南京；2.河南建筑职业技术学院，450064，郑州）

截至2018 年年底， 我国共设立了123 万多名河长，其中省、市、县、乡四级河长30 多万名， 村级河长93万多名；全国在1.4 万个湖泊设立5.7万名湖长，其中省、市、县、乡四级湖长2.4 万名， 村级湖长3.3 万名。 至此， 河长制湖长制在我国全面建立，实现从“有名”向“有实”转变，河长制湖长制工作重点从全面建立转移到强化河长湖长履职能力上来。 如何强化河长湖长履职能力，促进河湖治理体系和治理能力现代化，是新时期河长制湖长制工作面临的新困境与新问题。

自河长制湖长制实施以来，我国河湖面貌有了较大程度的改善，水污染有效防止，水环境日益改善，水生态逐渐修复，违法占用水域岸线现象减少，全面推行河长制湖长制为缓解和解决河湖管理保护问题提供了有效手段。 然而，河长制湖长制是一种河湖治理与管理的长效机制，其效用的发挥具有一定的迟缓性，再加上部分河湖历史遗留问题严重，河湖问题很难在短时间内得到完全彻底的解决。 目前我国部分河湖管理与治理仍然存在一定的问题，尤其对于面广量大的农村河道，面临的问题仍不容乐观，存在如下几个方面的问题：河湖水质情况较差，河道有行水障碍物和阻水高秆植物，水面有漂浮物；水域围网肥水养殖、畜禽养殖情况普遍存在；农业面源污染较为严重；岸坡存在乱种乱垦的现象等。 基层河长湖长在整个河长湖长队伍中所占数量庞大，是打通河湖管理“最后一公里”的关键，犹如细胞，对整个河长制湖长制机体至关重要，是保证河长制湖长制正常运转且行之有效的基础，其履职情况直接关系到河湖治理效果，直接关乎河湖面貌改善程度，甚至关乎人民的福祉。 鉴于此，迫切需要一套行之有效的激励奖励机制，提升基层河长湖长履职积极性， 改善河湖面貌，全面实现河湖的“河畅、水清、岸绿、景美”。

一、基层河长湖长职责

河长湖长职责是河长湖长履职的依据，也是开展河长湖长问责与激励的基础。 不同级别河长其职责侧重有所不同。 《水利部办公厅关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见的通知》中明确了省、市、县、乡、村五级各级河长湖长的职责， 并指出村级河长湖长主要负责在村（居）民中开展河湖保护宣传， 组织订立河湖保护的村规民约， 对相应河湖进行日常巡查， 对发现的涉河湖违法行为进行劝阻、制止，能解决的及时解决， 不能解决的及时向相关上一级河长湖长或部门报告， 配合相关部门现场执法和涉河湖纠纷调查处理（协查）等。

不同地区结合基层河长湖长工作实际，对河长湖长职责进行了细化总结。 一般情况下，村级河长湖长由村委会主任或村支部书记担任，由于其欠缺一定的河湖管理专业知识，对河湖管理工作认知不深，为便于其开展河湖管理工作， 有些地区将河长湖长职责总结提炼了 “基层河长湖长履职五步法”，即“一看、二查、三巡、四访、五落实”。 “一看”指看水，水体颜色是否异常， 水生动植物生长是否正常，水体有无异味；“二查”指查牌，检查河长牌有无缺失、立牌有无破损、公示信息是否完整、公示信息是否及时调整；“三巡”指巡河，巡查河道、河岸、河面三位一体、水体环境卫生是否到位、 是否有新增污染源、是否存在生活建筑垃圾、是否有雨水排放口晴天排水；“四访”指访民，要求河长“必亮”身份，巡河“必谈”水情，治理“必问”对策；“五落实”主要指落实制度保障、督考推动、问题整改到位。

二、河长制湖长制激励机制

河长制湖长制是通过组织制度建设重塑河湖治理的权责利分配结构， 调动多层级治理主体的积极性，形成高层党政部门立治、具体职能部门施治、基层群众和社会力量参治的制度化激励。 河长制湖长制激励问责机制的目的在于落实治理责任，推动治理积极性。 而河湖治理积极性的推动，离不开决策者、实施者、第三方的共同参与。 对于河长制湖长制来讲，决策者主要指高层党政部门及领导，实施者主要指参与河湖治理的各个职能部门及基层河长湖长，第三方主要指社会公众。 具体到基层河湖来讲，其治理积极性的推动力主要来源于基层河长湖长及社会公众。 也就是说，对于基层河湖治理来讲，应通过行政问责与激励、民众监督与参与来推动和调动河长湖长履职积极性。

问责即负向激励，主要指对未完成任务目标、 渎职失职懈怠者的处罚，激励即正向激励，主要指职务等级、精神和物质方面的奖励。 问责与激励两者互为补充，相辅相成，问责能够产生威慑作用，督促河长湖长完成河湖治理相应任务，防止其在河长制湖长制工作中懈怠、不作为；激励能够提高河长制湖长制相关人员履职的主动性和任务完成的积极性，实现河湖生态恢复与水资源保护。 问责与激励是督促河长湖长履职的重要手段，是压实河长湖长责任的必要举措。 谁来问责、问责于谁是问责机制需要解决的首要问题。 问责于谁是解决问责对象的问题，显而易见河长制湖长制应问责于河长湖长；而谁来问责是解决问责主体的问题，问责主体应不仅仅止步于行政内部，而且要跨步到行政外部。 现行河长湖长问责多由上级河长湖长向下级河长湖长问责或由政府对河长湖长进行问责，这种自上而下的行政内部考核没有真正做到考核过程的透明化、 公开化、法治化，可以将公众参与引入到河长湖长问责制中， 有效地弥补这一短板。 通过民意调查、河湖管理成效满意度调查、对“河长湖长打分”等灵活多样的方式吸引公众参与到河长湖长问责之中， 监督河长湖长履职情况，对履职不到位的河长湖长要严格问责，明确到人、到事、到问题，将河长湖长履职情况与其党政业绩联系起来。

公众参与河湖管理工作，是河长制湖长制模式下河湖管理与治理的必要补充，也是推动河长湖长履职的必要手段。 公众不仅要参与到河长湖长履职监督问责之中， 也可以通过“优秀民间河长湖长”推选活动、设立企业河长湖长治水光彩基金、建立河长制湖长制主题公园等多种形式，吸引公众参与河湖治理，使社会公众分享河长湖长治理成果，提高公众参与河湖管理的积极性与主动性，营造以民促官、官民共建、官民共享的河湖治理良好氛围。

三、负向激励和正向激励

负向激励和正向激励的最终目的是激发河长湖长履职的积极性，过多的负向激励势必会挫伤河长湖长履职的积极性，因此在实际操作中应以正向激励为主、负向激励为辅。

1.负向激励

负向激励主要是对河长湖长渎职失职所做的惩罚，避免河长湖长出现不作为、慢作为。 对河长湖长的问责， 可依据情况严重程度做不同处理，对情节较轻者，可做出责令作出书面检查、诫勉谈话、通报批评、薪资减少等处理，对于情节较重者，可做出停职检查、降职、引咎辞职、免职、责令辞职等处理， 对于情节严重者，应追究其生态环境损害责任终身追究制，涉嫌犯罪的移送监察机关依法处理。

江苏省常州市出台的《常州市河长制工作问责办法（试行）》中明确指出了河长制工作中存在的三大类18种失职失责情形， 明确了12 种问责方式， 为强化党政领导干部履职意识，促进全市河湖的管理和保护工作提供有力支撑。 泰州市出台的《河长制督查问责办法》明确对出现河长制工作不重视、不作为、慢作为，河长制制度执行不到位、工作不扎实、管理不完善，以及在推进河长制工作中决策失误、执行不力、处置不当等情形的，将对有关单位和个人进行问责。

2.正向激励

正向激励方式可以采用精神激励和物质激励相结合的方式。 精神激励通常有以下方式：

①对于乡级以上的河长湖长，一般对于考核结果优秀的市总河 （湖）长、市河（湖）长、河（湖）长制组成部门以及表现突出的个人分别授予 “优秀河（湖）长”、“河（湖）长制工作先进集体”、“河（湖）长制工作先进个人”称号。

②对于连年考核优秀的河长，可考虑优先提拔任用。

物质奖励主要有以下几种方式：一是对激励地方的总河 （湖） 长、河（湖）长、河（湖）长制组成部门以及表现突出的个人并发放一定额度的奖金；二是对每个激励地方在安排水利专项资金时应予以倾斜，经费的使用应符合相关规定要求；三是建立河长“治河保证金” 机制， 双倍奉还保证金；四是政府可尝试建立河长湖长激励基金机制，对治河治湖成绩优秀的河长湖长进行褒奖。

对于不同河长湖长，激励形式应灵活，充分发挥激励效能。 如对于基层农村河长湖长，其待遇普遍不高，应偏重物质奖励的方式对河长湖长进行嘉奖；如对于社区、街道等基层年轻河长湖长，应偏重精神奖励方式，为其评优评先、升职提拔提供依据。

四、公众参与

公众参与河湖管理与治理打破了“单一治水、局部治水”局限，为河长制湖长制工作注入了“源头活水”。应充分发挥社会公众在基层河湖治理中的作用， 明确社会公众在河长湖长履职的监督与评价地位，采用多种形式鼓励、吸引公众参与河湖管理。

秉承“公开、透明、法治”的原则，将公众参与引入到河长制湖长制考核问责之中， 监督河长湖长履职情况。 可以通过立法、聘请监督员、建立义务监督队、“专家河长”等形式不断拓展公众参与河湖治理、监督河长湖长履职路径。 江苏省将“全面实行河长制”以立法的形式予以确认，并在《江苏省河道管理条例》（2017 年9 月24 立 法 通 过，2018 年1 月1 日 起 实施）中规定，县级以上地方人民政府应当建立河长制考核评价制度和公众参与信息平台，并聘请有关专业组织、社会公众对河长的履职情况进行监督和评价。盐城市开通手机APP 和微信公众号， 畅通公众参与渠道；盐都区出台“民间河长”管理办法；大丰区、东台市开展“随手拍”活动。 连云港市赣榆区组织河长制社会监督队伍，成立河长制社会监督机构，聘请群众为河湖管理保护监督员，对赣榆区河道管护进行社会监督。 南京市鼓楼区聘请河海大学24 名教授学者作为“专家河长”，参与鼓楼河道治理、河长制专业培训等。

公众参与在农村河湖管理与治理中发挥不可忽视的作用，在对河长湖长及相关河长制湖长制工作单位与个人奖励的同时，对河湖管理与治理有突出贡献的民众也应给予一定的奖励，刺激公众参与河湖治理的积极性，如对河湖违法违规行为进行举报的个人应予以奖励，对河湖状况关心且具有河湖保护意识的民众，可聘用其为巡查员或保洁员，并发放相应工资与奖励。 除此之外，我国贫困人口大部分分布在农村地区，对公众的奖励可结合扶贫工作、新农村建设等进行， 可借助河长制湖长制平台，设立公益性岗位， 帮助贫困民众脱贫。江苏省徐州沛县建立 “河长制+脱贫攻坚”模式，优先选聘本地建档立卡贫困户担任河道保洁员及巡查员。 淮安市抓住全面推行河长制湖长制这一巨大契机， 积极探索用新理念、新方法推动治水兴水新实践，推进“河长制+生态脱贫”的探索实践，将河长制工作与扶贫脱贫相结合， 通过聘用“建档立卡”贫困户担任河道保洁员、设立公益性岗位等措施， 既保护了河湖生态环境， 又助推精准扶贫精准脱贫工作更好地开展， 让众多贫困户在家门口收获了“生态红利”。 淮安市河长办、市水利局、市妇联启动“巾帼河（湖）长”护河行动，市县区妇联组织为各类杰出女性代表获颁河（湖）长聘书。

五、结 语

基层河长湖长是整体河长湖长体系的重要组成部分， 其履职情况直接影响到现阶段河长制湖长制由“有名”向“有实”转变。 基层河湖管理是河湖管理体系中相对薄弱的环节， 本文探讨构建基于问责与激励、 公众参与的河长制湖长制激励机制，双管齐下，充分发挥基层河长湖长的积极性， 增强其履职意识与能力， 破解基层河湖治理与管理难题，早日全面实现“河畅、水清、岸绿、景美”的健康河湖。 ■