英国教育行政管理体制的变革及其对我国的启示

吴江宁

（南宁师范大学，广西 南宁 530001）

0 引言

教育行政管理体制是国家对教育进行领导管理的组织形式和工作制度的总称，是国家行政体制的重要组成部分。英国的教育行政制度经过长期变革，由最初的英国天主教会管理最后演变成为中央与地方合作型的教育行政管理体制。本文着重考察英国教育行政管理体制的发展历史及其特色，以期为我国教育管理工作的改革提供参考与借鉴。

1 英国教育行政管理体制的历史变革

1.1 英国中央教育行政管理体制的历史变革

早在中世纪初期，英国的历代国王就曾为促进教育的发展起到过很大的推动作用。但是，在一个相当长的历史时期内，英国教育主要是由教会直接掌管，英国的国王居于次要地位。1534 年，英国中央政府与罗马教廷分离，学校的管理开始同时受控于政府和教会，但管理制度、决策和法令的制定等仍主要由教会直接出面，政府很少参与。直到 19世纪初期，原来主要依靠宗教团体和学生家长自愿提供援助来维持教育的状况有所变化；1833 年，英国国会通过了当时财政部部长阿尔索普提出的教育补助法案，决定中央政府每年拨款两万英磅作为建造小学校舍的补助金。这项法案的颁布与实施，是英国教育国家化的转折点，它不仅打破了中央政府不直接管理教育的先例，也标志着英国中央政府开始直接掌握教育的领导权[1]。1839 年，英国中央政府设置了包括财政大臣、内务大臣等组成的―枢密院教育委员会‖，依照中央政府的规定，委员会的主要任务是直接掌管、监督补助金的分配，并由国家所委任的视学官对接受补助金的学校进行监察。1856年，枢密院教育委员会改组为教育局，成为政府领导全国初等教育的机构。1870 年，为了进一步发展初等教育，国会正式颁布了初等教育法案——《福斯特法案》，规定普通教育与宗教分离、在全国划分学区等。从此，英国国民教育制度正式形成。但这个时期英国的中等教育仍没有一个专职的管理机构。为彻底解决中等教育的管理权问题，1899 年，中央政府又将教育局改为由议会直属的“教育署”，由教育署直接负责管理初等和中等教育；同年，中央政府又成立了“教育委员会”，把教育署、科学与艺术部、慈善团体等组合在一起[1]。至此，英国教育行政管理体制的国家化正式完成。

1944 年，丘吉尔联合政府通过了以当时的教育署主席巴特勒名字命名的《巴特勒法案》，这是战后英国教育改革总的指导文件和法律基础。该法案把1899 年建立的教育署改称教育部，并设立了教育部长一职，由其负责监督、指导各地方教育当局，严格地执行国家的教育政策等，此外还建立中央教育咨询委员会，为教育部长提供多方面的咨询服务。该法案加强了中央教育行政机关的领导。

1964 年，中央政府一级的教育领导机关教育部改称为教育和科学部，最高长官为教育和科学大臣。教育和科学大臣经财政部同意之后，有权任命国务秘书以及所需要的公务员等。教育和科学大臣在国务秘书的协助下，宏观控制英国教育的发展[2]。

1997 年工党执政后，针对学校存在的两极分化问题，发表了《追求卓越的学校教育》白皮书，宣布将教育薄弱地区和薄弱学校作为突破口，为所有人提供均等的教育机会，并提高教育标准。白皮书还对帮助学习成绩偏低的学生克服经济与社会的不利因素、实现教育机会均等等内容作了明确的规定。“教育行动区”计划正是工党政府积极引进校外力量，以公立私营、学校与社区共建等方式改造教育薄弱学校的有效尝试[3]。

1.2 英国地方教育行政管理体制的历史变革

地方行政机关管理教育，最早存在于中世纪时一些经济不发达的城镇。在这些城镇里，由于没有捐助人、教会等赞助创建学校，市长和市民就承担起这个责任。由于这样的学校与中央政府、教会都没有直接的关系，主要靠地方政府提供教师的薪金和教学的费用，因此就摆脱了中央行政机关的束缚，而受控于它的创建机关——地方政府。这是英国地方机关管理教育的行政结构雏形[4]。16 世纪50 年代以后，越来越多的市镇机关建立了文法学校。这种地方创建学校、发展教育的活动，也逐渐得到了国家教育法的许可，到17、18 世纪，市镇机构、教区当局等管理教育的权限日益扩大，它们作为地方政府管理教育的代理人，权限范围扩大到负责管理原属于教会的地方性慈善学校、小学等，所需教育经费则全部由地方政府从地方财政收入中拨款支付。

1870 年，《福斯特法案》把初等教育权划归政府控制，规定由郡议会或郡级市议会推选出来的教育委员会或校董会行使管理权，地方教育委员依法由纳税人每三年选一次[4]。对于地方教育委员会的规模，国家没有统一要求，随英国各地情况的不同而异。在农村，地方教育委员会规模较小，有的只能控制一所学校，而在大城区，如伦敦的地方教育委员会，则管理50 名会员和50 多万名小学生。

1902 年，中央政府根据《巴尔弗法案》重新规定了地方教育领导权问题，重申新的地方教育当局的任务是保证满足初等教育的要求等。之后，规定了中学要学习的科目、学时。后来中央政府又取消了由郡的参议会或郡自治市的参议会组成的地方教育委员会，组建了由63 个郡政会、82 个享有特权的自治城市、173 个非自治城市和都市区组成的地方教育局，负责地方教育的发展、经费分拨与行政管理[5]。这样，英国独具特色的中央与地方合作的教育行政结构体制形成了，并在以后英国教育的发展中，充分发挥了这一合作型体制的优越性。

1944 年的《巴特勒法案》规定每个郡与郡自治市把议会作为地方教育行政机关，通过教育委员会来执行它的工作。这种委员会组织，在英格兰和威尔士共设有46 个。在教育委员会的组成人员中，要求三分之二的委员应是郡议会议员或郡自治市议会的议员；三分之一的委员，应是对教育有特殊兴趣的社会人士，或是有丰富教育经验的教育界人士。在教育委员会的行政组织中，设有首席官员即教育局长，此外还有行政秘书检查员、建筑师、郡或郡自治市的司库、医务保健员、督学和组织员等。除这些组织机构外，地方教育机关还共同组建了全国性协会郡地方议会协会、市政自治组织协会、教育委员会协会等，通过这些协会，来调查地区教育事业的发展需要，制定发展规划和改进教育等。对于郡或郡自治市管辖区偏少的地区，为促进教育的发展，通常设置一个联合的教育机构，如在英格兰、威尔士等地区的学校，都设有学校管理委员会。该委员会一方面是与校外机关联系的单位，另一方面也要处理校内的重要问题，以保证学校的全面发展。1972 年，国会决定撤销原来的地方教育委员会，改设地方教育当局，把伦敦地区以外的地方教育当局全部合并改组，扩大其辖区和事权。这些地方教育当局设置了教育委员会，由其全面担负地方的教育行政任务。

1988 年的颁布的《教育改革法》加强了学校特别是其隶属的管理机构控制预算和管理内部事务的权力，但学校必须服从中央管理并履行中央所规定的职责。这常常被认为是校本管理的渊源。学校管理机构除校长外，由教师代表、家长以及当地社区和工商界不领报酬的非专业人士组成，通过公布考试和离校测试结果实施中央控制的循环督导方案，强化了中央对教育的控制。

2 英国教育行政管理体制的基本特色

纵观英国教育行政管理体制的历史变革，其现行的教育体制属于中央与地方共同合作制，是一种介于集权制和分权制之间的管理形式，强调中央和地方合作，协同管理。其特点主要有以下几个方面：

首先，在权力分配上，英国的教育行政管理体制是典型的中央与地方合作制。在教育行政方面，英国既注重中央与地方的上下沟通与协调，又重视横向即机关团体之间的合作，地方教育机关在管理教育事务方面，也具有很大的灵活性和自主性。在教育行政结构上，地方组织常代表官方参与教育政策的决策和执行，而作为地方管理教育的机关，则主要从教育专业人员的利益出发，开展教育行政工作。从中央与地方的关系来看，二者之间存在着合作，但更多表现为中央具体制定各项教育制度，并结合皇家督学的视导情况报告给地方教育当局提供建议。如果中央政府制定的某项制度或督学提出的建议与某一地方利益相冲突，地方有权拒绝执行这项制度或拒绝接受它的建议。因此，英国的教育行政制度，实质上是“国家政策，地方管理”。

其次，从教育行政机关（教育和科学部、地方教育当局）管理人员的业务素质来看，英国教育行政属于内行和外行相结合的管理体制。在教育和科学部内，官员一般要求有较高的文化程度和管理经验，主要负责协助部长执行、制定政策。而在教育和科学部的视导处组织内，教育管理人员主要由有学术声誉的教师担任，他们都有着丰富的经验。地方教育当局则通常要求三分之一的教育委员会委员是教育界人士[5]。

再次，重视教师的职前教育。英国教师的职前教育主要采取连续和共时两种模式。连续模式更为普遍，申请教师职位者要先获得第一学位，然后学习36 周的中学或38 周的小学专业教师教育课程以获得教育学研究生证书，其中中学教育学研究生证书课程的三分之二需在学校完成，以获得实践经验[6]。在共时模式中，学生通常需要学习3 或4 年的教育学学士课程。教师职前教育机构通常是大学的教育系或者隶属于大学的高等教育研究所。

最后，在英国教育行政管理中，教育督导制度占有重要地位。通过督导对教育机构进行视察和监督，并提出合理化建议，是英国教育行政管理体制的一个突出特点。英国中央和地方的教育行政机关，都设有督导组织。中央级教育行政机关设置皇家督学处，地方教育行政机关则设置视导处，负责与学校有关的事务。皇家督学处虽地位重要，却无权干预地方教育行政事务，只能通过向地方教育当局提供建议，以促进各地的教育内容趋于一致和教育质量的提高。

3 英国教育行政体制变革的启示

现阶段，我国已经进入中国特色社会主义新时代，不断提高人民群众的物质文化生活水平和全民素质是我国教育所面临的中心任务。我国的教育行政体制如何适应社会主义市场经济变化，为国家经济建设培养大批合格的人才，迫切需要我们进行实践探索。只有借鉴国外教育体制的先进经验，在“有利于发展社会主义生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平”指导思想的指引下，适时改革我国的教育管理体制，才能适应社会主义经济社会的发展，才能为我国现代化建设培养更多更优秀的人才。通过对英国教育行政管理体制的考察和分析，我们从中可以得到如下启发：

第一，教育行政体制作为一种社会事业管理体制，不是一成不变的，要随着社会背景的变化或者教育体制本身的发展，做出相应的调整和变革。这就要求国家教育行政机关在行使国家教育行政权力的同时，要根据我国的国情进行不断的探索和完善，使其趋于更加科学与合理。

第二，为了完善我国现行的教育行政管理体制，应建立从中央到地方的各级教育决策咨询、审议机构，以推进教育决策的科学化、民主化。事实上，在我国的部分教育行政机关内部，已建立有相应的教育决策组织，目前需要的是加强加大其在教育行政管理中的献计献策作用。

第三，行政管理适当放权，使管理体制趋向多元化[7]。中国人口众多，提高全民文化和素质教育任务艰巨，虽然国家投入大量的人力、物力和财力，但仍不能完全满足全民接受教育的要求，故应采用吸引多方力量共同发展教育的发展战略，通过下放权力，激发社会力量办学，发展全民教育。在下放办学权利的同时，国家要掌握好放权的尺度，尤其要重点掌控教育目标和考核权利，加大对办学单位的审查力度，对办学条件不符要求、查验不合格或存在重大问题的，应严肃查处，确保在放权的同时保证国家的教育事业良性发展。

第四，完善公众监督和教育督导制度。为确保政府和教育主管部门教育决策的贯彻执行，在给予地方和学校更多自主权的同时，应进一步完善教育督导制度，扩充教育督导队伍，加强对督导人员的培训和选拔工作，确保政府和管理部门教育决策的贯彻执行。要充分发挥教育督导在教育发展中的监督、评价、指导、反馈功能。要建立和完善监督制度，首先要加强政府部门的专业督导机关建设，其次建立不隶属于教育行政部门的专业督导团体，并确保其能客观公正地向教育行政或决策部门进言献策[8]。

第五，必须重视教育立法。教育立法是现代教育行政管理的基础，通过教育立法，可将国家有关部门制定的教育方针政策用法律的形式固定下来，明确各级学校教育的培养目标、课程设置、培养方法以及办学经费来源等，使之成为各级教育部门的工作依据，以促进教育事业的健康发展。新中国成立以来，我国始终把教育摆在优先发展的地位，为促进教育的发展也颁布了一系列相关政策和措施，并针对办学过程中面临的具体问题，提出了相应的解决方案，但由于缺乏法律效力，导致其难以被顺利贯彻执行。因此，我国在教育改革中必须重视和加快教育立法工作，尽快制定适合我国社会主义市场经济发展要求的教育法律法规，用法律手段促进我国各级各类教育的健康发展。

第六，要在重视学校教育公平和效率的基础上引入竞争机制。通过对英国教育行政管理体制的研究发现，引入竞争机制对学校教育的发展具有一定的积极作用。从英国的教育改革历程可以看出，刺激竞争和绩效管理的有效结合，能够在一定程度上提高学校的教学效率[9]，但在追求高质量教育的同时要防止教育不公平等不良现象的扩大。因此，我国可以对学校人力资源的合理流动与配置进行统筹规划，从而为学校的持续发展提供保障。