“小厕所，大文明”：史密斯视域下的厕所革命政策过程与多主体互动

韩冰 王姣璇 吴伟铿 杨清然 殷润泽

[摘 要] “厕所革命”是一场深刻革命，是推進农村生态文明建设的必然选择。近年来，我国对厕所革命越来越重视，农村厕所改造势在必行。文章运用史密斯政策执行模型，结合问卷调查等方法，对河北省z市改厕政策执行中的问题进行了分析与探究，并解决提出推行改厕政策需要建立有效的反馈机制、建立全面的监督机制、提升基层干部的素质与执行力、加强目标群体对政策认同感等措施。

[关键词] 史密斯模型；厕所革命；政策过程

中图分类号：F320 文献标识码：A

一、案例简介

厕所革命是对发展中国家厕所进行改革的一项重要举措，同样也是衡量文明的重要标志，改善厕所卫生状况直接关系到人民的健康和环境状况。

z市毗邻首都北京，z市的厕所改造行动早在2005年便开始有所推进，然而厕所改造行动开展数年来却进展缓慢，收效甚微。

2013年河北农工委成立了河北省农村面貌提升行动领导小组，将农村改厕作为一项专门的工作，在数量和质量上对改厕提出了更高的要求。2014、2015年z市的改厕重心在于将“示范村”的无害化厕所改造率（提高）到80%，其他重点村则是在村民自愿的情况下逐步推进改厕工作，拉开了z市大规模改厕的序幕。

2016、2017年，厕所革命成为美丽乡村建设的一部分，z市在29个省级重点村和32个高铁沿线村大力推进无害化卫生厕所改造工作， 进一步促进了厕所革命的开展。

虽然2005年-2017年z市一直在逐步推行改厕，可惜一直效果不佳。这个阶段z市的改厕面临着两大困境，分别是政府划拨的改厕资金短缺以及村民、上级政府、乡镇政府及村委会这三方利益主体的不协调。

而到了2018年， z市的农村厕所无害化改造工作取得了巨大的进展，一共完成10106座无害化厕所改造，改厕数量超过了以往所有年份数量的总和，z市在改厕工作中打了一个漂亮的翻身仗。2018年z市改厕工作取得如此成效与新制定的改厕政策“责权下放”有着重大关系。责权下放，就是z市政府以行政发包的形式将改厕这项工作的责任与权力下放至乡镇政府，由乡镇政府来具体组织改厕工作的开展，上级政府只保留监管以及验收的权力，这大大促进了基层村委会的积极性。除此之外，z市政府在宣传、补贴、验收等方面也作出了调整，通过制作宣传册、宣传视频等方式加大宣传力度，并提高改厕的补贴，同时严格验收标准，使政策更加完善。然而，在新的改厕政策推行中，又出现了村民怀疑村委会权力过大导致“以权谋私”的问题。信任危机的出现又成为了新改厕政策的一个难题。

2019年起，z市厕所革命相关工作由z市爱国运动卫生委员办公室转交至z市农业农村局。据了解，在接下来的改厕工作中z市农业农村局将要启动污水处理厂以及氧化塘项目，以推进厕所革命。

二、史密斯政策执行模型

史密斯政策执行模型是一个关于政策制定与执行相互动的理论模型。该模型从政策执行者和受政策影响者在政策实施过程中表现出来的相互作用行为和反馈机制切入，同时将理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素这四大因素视为政策执行过程中所涉及的主要因素，如图1所示。

结合史密斯政策执行模型，在本案例中改厕政策的制定者是中央以及省级政府，而政策的执行机关是最基层的村委会。村委会的主要任务在于招标和向村民宣传改厕工作，使其同意改厕。而村民作为目标群体，受改厕政策的直接影响，与村委会直接接触。在改厕过程中，他们对政策的态度和认知，反作用于政策的制定并影响村委会的行动。政策环境是政策执行的外部限制条件，在一定程度上影响着村委会和村民对改厕政策的态度和做法，政策执行的效果也受到它的影响。理想化的政策是村民、村委会、政府三方方利益相互协调之后的产物，有未来的预兆性，引导村委会干部的行动方向。每年都会根据利益的调和产生新的理想化政策，但是新的政策并不是完美的，而是相较于去年的政策更加清晰合理。

三、基于史密斯模型的改厕政策分析

（一） 政策本身分析

1.政策的制定欠缺科学性、合理性。2018年前，爱卫办在制定z市改厕实施方案的过程中，多数情况是直接沿用上级政策文件，这便会出现出台的方案脱离实际的情况。上级政策通常是针对整个地区的一般性改厕问题，若仅仅简单沿用，即忽略了涿州本市的特殊性。

2.决策主体不连贯。截至2019年前，z市的改厕工作均由爱卫办负责，而自2019年后，受到国务院机构调整的影响，改厕由农业农村部负责，z市的改厕工作自然交接到农业农村局。相较制定、执行改厕政策经验丰富的爱卫办来讲，即使农业农村局相关负责人表示会尽力减少工作交接所产生的影响，但这种影响却难以避免。所以，决策主体的更换必然会增加决策的成本。

3.政策内容存在设计缺陷。主要体现在以下两点上：（1）改厕政策的科学性缺失主要体现在公共政策的目的性模糊上，村委会缺乏相应科学方法手段推动政策落地，因此在执行政策时只是机械追求指标等功利性目的而忽视了村民的需求和需求的反馈，造成了改厕政策只停留在表面不能深入解决问题的现象。（2）改厕政策缺乏目标弹性主要是描述改厕过程中责权下方之前的状态，但现在体现的则是下方过多的权力导致了基层政府在执行政策时的滥用权力、以权谋私行为，造成了政策执行的效率缺失。

4.改厕政策缺乏反馈机制。据调查，绝大部分村民对改厕政策了解甚少，即使是补助金的金额村民们也一无所知。同样，村民对厕所改造的满意度、意见均无有效地反馈到决策机制中，这便意味着决策过程没有形成闭环。不听民意忽视民生的改厕只不过是机械地完成指标的政绩工程。

（二）执行机构及其人员分析

1.政策执行机构缺乏有效的激励。2018年前z市的改厕效果一直不佳，究其原因就是上级政府仅仅用命令的形式布置改厕任务，减弱了下级政府的执行动机。作为下级政府，往往只能被动地接受上级的改厕任务，既无权利又无话语权。改厕政策的推行过程没有对执行机构构成有效的激励，因此大多数乡镇政府、村委会对改厕工作报以消极态度。

2.执行机构缺乏监督。针对乡镇政府、村委會执行政策的积极性不高问题，2018年z市农业农村局调整了政策落实的形式，通过“责权下放”的形式让下级政府拥有更多的话语权和自主性，从而增强他们落实政策的动机。的确，2018年之后，乡镇政府和村委会的改厕积极性得到了极大地鼓舞，可惜“责权下放”最终演变成只有“权”下放了，而“责”却缺位了。究其原因是执行机构缺乏监督造成的，监督机制出现了漏洞，村委会、乡镇政府就可能在招标、采购、施工等流程中出现越位、错位、失位的现象，更有甚者会滋生腐败。

3.执行人员能力、素质有待加强。村民的动员工作基本都是靠村级的政府。如果村委班子的整体素质水平不高，这个村的改厕工作也难以有效推进。而村委会的组成人员主要由村民选举产生，村委班子的选举受到宗族、个人纠纷等多方面的影响，部分村干部缺乏相应的知识和能力，个人能力也参差不齐，这些都会对改厕的进度造成很大程度的影响。

（三） 目标群体分析

1.村民对改厕政策缺乏正确认识导致认同感不强。人民群众的认同感对于改厕政策执行成功有重要影响。据调研，z市大部分农村的青壮年都选择外出务工，大多为老人孩童留守村中。客观来讲，受留村群体年龄的影响，政府对政策的宣传效果大打折扣。主观原因来看，据走访，村民们对改厕的意义与必要性不甚了解。村民们最为关心的便是是否需要自己出钱，也不会考虑政府具体补贴金额的数目，从而对村委会无法形成有效监督。

2.村民缺乏有效的政策参与机制。村民是改厕政策的目标群体，政策制定和实施都需要考虑群众的情况。但是从现实情况来看，村民参与政策的机制尚处于“缺位”状态，改厕政策的推行依然是“自上而下”的政策执行方式，限制了村民的活力。对于村民来讲，不但反馈机制受阻，参与改厕政策的决策更是难上加难。

3.村民对执行机构信任感低。长期以来，由于受到村委会选举、分红分配、集体资产的处理等事项的影响，村民与村委会关系融洽度日趋下降。村民对于村委会改厕工作的不配合就是这些矛盾的集中体现，它们之间的矛盾与冲突关系严重影响改厕政策的推行。

（四） 执行环境分析

1.政治环境。政治环境影响改厕政策运行系统，关系到改厕政策的有效贯彻实施。（1）截至2017年11月，习近平总书记三年来两次对“厕所革命”作出重要指示，这显示出中央政府对农村改厕工作的重视。各级政府纷纷响应中央号召，改厕率逐渐被纳入政府部门的绩效考核指标之一，全国上下掀起一场厕所革命的浪潮。（2）z市政府于2018年颁布《z市人民政府办公室关于印发我市2018 年农村改厕工作实施方案的通知》调整了政策方针，通过“责权下放”机制极大地调动了下级政府的工作积极性。

2.文化环境。村民的心理受文化、舆论环境影响。z市农户家中大部分以旱厕为主，积累的粪污直接用于自家农田是约定俗成的传统。在传统文化及观念的影响下，村民们很难改变想法，也难以意识到改厕的必要性。

3.经济环境。经济的发展提供了坚实的物质基础，为改厕的资金问题扫清了障碍。例如z市的改厕示范村G村，其改厕成功的秘诀之一就是村委会在政府补助的基础上，取用村集体收入对每户再补贴1000元，充足的资金使改厕工作顺利推行。

4.社会环境。村委会和村民之间的关系是否和谐、一致，极大地关系到落实改厕政策的难易程度。

5.技术环境。现在的技术已经基本可以满足在不同自然环境下对厕所进行改造。但改造后的厕所出现了卫生指标达标，但是冬天会给村民带来使用的不便的情况，这同样会影响村民的改厕意愿，这一技术上的难题还需要继续攻克。

（五）值得借鉴之处

1.激发下级政府的主动性和积极性。爱卫办突破性地通过“责权下放”的机制激发村委会的工作积极性。同时，“责权下放”也可以使得村委会根据具体的环境因素更加有效的激发他们执行政策的活力和创造性。这种机制并不局限于改厕，对其他政策的落实同样具备参考价值。

2.政策的宣传工作到位。针对村民改厕意愿不强的问题，爱卫办和z市电视台合作拍摄改厕宣传片，并且通过滚动播放使改厕知识深入人心，唤醒村民的改厕意识。

3.根据实际情况，做出相应的政策调整。这一点体现在上级考虑到下级政府缺乏改厕资金的情况下，增加了改厕的补助金；面对全市各区的发展水平的差异，分别合理地规定改厕指标，且每年进行相应的调整；根据不同的情况，对沿河村建设污水处理厂、其他村落建设氧化塘，对粪便进行终端的无害化处理。

四、对策与建议

（一）完善改厕政策，建立有效的反馈机制

政策的完善和改进是个长期动态调整的过程。在执行过程中总结问题，强化政策在执行过程中的反馈机制。随着改厕的不断推进，问题渐渐显现，需要政策执行者和制定者及时进行实地调研，了解实际情况，听取村民的意见建议通过有效的反馈机制，完善改进政策。

（二）明确责任制度，建立全面的监督机制

面对责权下放后“责”缺失所带来的问题，应科学合理分配工作任务，明确乡镇政府基层干部和村委会工作人员责任制度。同时建立和强化监督机制，乡镇政府工作人员应定期深入基层了解政策执行情况，确保政策积极有效的实施，避免使村民出现对村委会及政府的不信任的情况。

（三）加强培训力度，提升基层干部的素质与执行力

基层干部队伍的素质将直接影响到政策执行的效果。因此，在改厕政策执行的过程中，应加强对基层工作队伍的培训和监督，提升村委会工作人员的思想认识和专业水平，从而提高其执行力。

（四）增加政策认同感，完善目标群体参与

政策制定者和政策目标群体利益不统一，就会使政策目标群体对政策产生抵触心理。目标群体在政策制定和执行过程中的参与程度是政策有效性的关键影响因素。政策制定者需要了解村民需求，提升村民的参与意识和参与水平，使其更有效的参与到改厕政策制定和执行过程。

五、结语

“小厕所，大生态”。在实现乡村振兴、全面建设生态文明的路上中，一个也不能掉队。案例中河北省z市作为我国农村改厕工作的典型代表，改厕政策得到了有效的落实。但通过对z市改厕问题的过程的研究，发现z市在改厕过程中也也面临着重重矛盾，即z市政府、村委会面临决策困境，并在与农民的互动中产生三方冲突，不同的利益主体之间无法协调，严重阻碍了改厕的有效进行。为寻求突破，本文以史密斯政策执行模型为主，结合问卷调查法、访谈调查法等研究方法，对z市的改厕政策演进过程进行了研究剖析。针对z市改厕政策执行过程中的四要素理想化的政策、执行机构及其人员、目标群体、执行环境进行了深入的分析指出其存在的问题。找到了z市政府破解困局的核心举措“责权下放”。借此提出了值得借鉴的举措，分别是激发下级政府的主动性和积极性，加强政策的宣传工作和要根据实际情况做出相应的政策调整。最后给出了破解困局的对策与建议，首先，要完善改厕政策，建立有效的反馈机制；其次，明确责任制度，建立全面的监督机制；再次，加强培训力度，提升基层干部的素质与执行力；最后，增加政策认同感，完善目标群体参与。希望通过对z市落实改厕政策成功经验的深入挖掘，找到推进政策；落实的核心举措，为其他地区执行改厕政策提供借鉴，也希望能够从理论层面为其他政策的执行问题提供解决思路与路径。