“四种形态理论”的产生与发展

孙 勃

滨州市纪委监委 山东 滨州 256600

“四种形态理论”的产生：根据前《党章》中“党坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立健全惩治和预防腐败体系”的要求,中共中央分别印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》(简称《工作规划》)。该工作体系和《工作规划》借鉴了香港廉政公署预防与惩治相结合的反腐败理论,但在借鉴过程中没有结合我们的先进经验消化吸收,没有将我们党行之有效的“治病救人”原则与预防和惩治相结合,没有将“治病救人”原则提升为反腐败的基本原则,没有建立预防、救治、惩治相结合的反腐败工作体系,没有阐述腐败在不同发展阶段所具有的不同性质,没有科学界定预防、救治和惩治的概念、目的、方法、意义。为了进一步丰富、完善工作体系和《工作规划》,山东省滨州市纪委监委孙勃于2012年创立“四种形态理论”的全部内容,该文以《救治是反腐败工作的重要原则》为题目于2012年8月通过电子邮箱发给中纪委。针对以往反腐败理论的不足,该文将腐败分为“首先在思想上产生”、再从思想发展到行为,思想和行为的交互促进使思想和行为进一步由轻到重、由重到犯罪的几个性质不同的发展阶段,这几个发展阶段构成廉洁到腐败发展的全过程;进一步将腐败问题区分为思想和极端轻微行为问题、一般违纪违法问题和构成犯罪问题三种不同性质的问题,针对这三种不同性质的问题,分别采取进行提醒教育批评、党纪政纪处分和刑事措施三种不同性质的工作方法;将预防、“治病救人”、惩治相结合,构建科学系统的反腐败理论体系。孙勃的“四种形态理论”包含当前“四种形态”的全部内容,比当前“四种形态”更加丰富、科学、系统。该文于2012年11月被上级纪委在《中国监察》(2012年24期)以《维护党的纯洁性也要注重救治原则》为题目予以表彰,该理论部分删减后以《反腐工作应注重潜在高危人群》的题目发表在2014年8月(总第288期)《公诉人》杂志。2015年,王岐山同志将孙勃创立的“四种形态理论”内容中的处分措施进一步划分为轻处分和重处分,并首次将该理论命名为“四种形态”。实际上,轻处分和重处分都是针对“亚腐败”问题的措施,都属于救治工作的范畴。救治和预防与惩治措施之间有质的差别,但救治中的轻处分和重处分之间只有程度的区别,没有质的差别。这分别是“四种形态”内容和名称产生的过程。“四种形态理论”2016年被运用于《中国共产党党内监督条例》、2017年被运用于新《党章》、2018年被运用于《中国共产党纪律处分条例》等党内重要文件。

客观的说,该理论是为解决《惩防体系》没有说明“亚腐败”问题和没有针对亚腐败问题的“治病救人”措施而提出,主要说明“亚腐败”是腐败发展的关键阶段和救治工作在整个反腐败工作中具有的特殊建设性意义与作用,强调除惩治和预防之外应当更加注重“救治”原则,通过“救治”原则解决“亚腐败”问题。该理论还不算是全面、科学、系统的反腐败理论体系。2014年,孙勃将该理论进一步发展,将广义的反腐败对象区分为“潜腐败”、“亚腐败”、腐败三种不同性质的问题,针对三种不同性质的问题,建立预防、救治、惩治三项反腐败原则,并构建三项原则相结合的理论体系(见附图);在体制机制建设上,成立在纪委监委领导下的预防局、救治局、惩治局,并构建三个局相结合的工作体系;通过从根本上恶化腐败的生态环境、中间阶段挽救治疗和对犯罪的重惩,实现全天候、全方位、深层次的反腐败。该理论在2017年、2018年在国内多个高端反腐败论坛提出,与会学者均给予高度肯定和好评,该文被收录入高端论坛论文集。在此以《建立预防、救治、惩治相结合的反腐败工作体系》为题目,将“四种形态理论”的后续发展成果全文发表。

第一部分 腐败与反腐败矛盾运动、变化、发展的规律

腐败与反腐败构成一个矛盾体,腐败是矛盾的主动方、反腐败是矛盾的应动方。建国几十年来,腐败问题从无到有、从小到大、由浅入深的发展,反腐败工作也从肤浅到深刻、从片面到系统、从现象到本质的推进,这既是一个腐败发展的过程,也是一个反腐败发展的过程。腐败与反腐败就构成一个“活的矛盾体”,反腐败与腐败的博弈过程就构成了这一“活的矛盾体”运动、发展、变化的过程。正确认识把握这一矛盾运动、变化、发展的规律,即正确认识腐败产生、发展、变化的原理和根据腐败在不同发展阶段的不同性质制定正确的反腐败工作原则,建立科学、完整的反腐败工作理论和体系,就成为我们全部反腐败工作的出发点和落脚点。

一、用《扁鹊见蔡桓公》中蔡桓公的发病原理和扁鹊根据不同性质的疾病采取不同的有针对性的治病原则,作为研究腐败发病原理和建立反腐败工作原则的模板。

《韩非子》中记载：扁鹊见蔡桓公,“君有疾在腠理,不治将恐深。”居十日,扁鹊复见：“君之病在肌肤,不治将益深。”居十日,扁鹊复见：“君之病在肠胃,不治将益深。”居十日,扁鹊望桓侯而还走。桓侯故使人问之,扁鹊曰：“疾在腠理,汤熨之所及也;在肌肤,针石之所及也;在肠胃,火齐之所及也;在骨髓,司命之所属,无奈何也”[1]。

1、这一案例生动、典型的揭示了“疾病——治病”这一“活的矛盾体”运动、变化、发展的规律。

“疾病—治病”分别是矛盾的主动方和应动方。矛盾的主动方是在矛盾中居于主动地位的一方,其特点是在其内因的作用下自行发生运动、发展、变化;矛盾的应动方是矛盾中居于与主动方相对应的一方,其特点是根据主动方的变化而作出相应的反应,以应对主动方的变化。主动方和应动方通过这种内在的有机关联关系构成运动、发展、变化的“活的矛盾”。本案例中,既说明了矛盾主动方——疾病产生、发展、变化的原理,也说明了矛盾应动方——治病的原则,即对不同性质的问题分别采取有针对性的措施。矛盾主动方——蔡桓公疾病经历了从无病到有病、从小病到大病、从大病到无药可救的循序渐进的发展变化过程,问题性质是随着问题的发展从量的积累到最终发生质的变化。矛盾应动方——治病的原则：1、有了病越早采取措施工作越简单,越晚工作越麻烦,等病入膏肓就无法挽救;2、正确认识疾病在不同时期的不同性质,针对病情性质因病施治、对症下药才能药到病除。这一案例所揭示出来的规律性认识对认识和把握同样类型的矛盾体的运动、发展、变化规律具有普遍方法论的指导意义。

2、腐败与反腐败的“矛盾体”与上述案例是同样类型的矛盾体,上述案例所揭示出来的规律对认识腐败与反腐败矛盾体的运动、发展、变化的规律有重要的借鉴和指导意义。

腐败与反腐败“矛盾体”也是一个永远处于运动、发展、变化过程中的“活的矛盾体”,矛盾主动方——腐败的形态经历了从无到有、从小到大循序渐进的发展过程,问题性质也随着问题的发展从量的积累到最终发生质的变化;矛盾应动方——反腐败工作所应采取的应对原则：第一,有了问题越早采取措施工作越简单,越晚工作越麻烦,等构成犯罪就无法挽救;第二,正确认识问题在不同时期具有的不同性质,针对不同性质的问题分别因病施治、对症下药,才能药到病除。

二、反腐败斗争是特殊的斗争。

腐败与反腐败矛盾既不同于简单的敌我矛盾,比如《论持久战》中的中日矛盾;也不同于单纯的人民内部矛盾,比如《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中所说的人民内部矛盾。是一个矛盾中包含着人民内部和敌我两种不同性质的矛盾,这两种性质的矛盾在一定条件下是能够转化的。因此,不能简单的用对待敌我矛盾和人民内部矛盾的方式解决腐败与反腐败的矛盾,都会造成工作上的不全面和不科学。

1、腐败与反腐败矛盾在不同发展阶段具有不同的性质。腐败初期因为情节轻微、尚可挽救,属于人民内部矛盾,还可以称为同志,能够通过批评、处分等办法挽救;当人民内部矛盾发展到一定程度就发生质变成为敌我矛盾,矛盾性质发生改变,不能再称为同志,要用刑律才能解决。看不到矛盾性质的这种变化就是犯了机械唯物主义的错误。

2、《党章》[2]强调“严格区分和正确处理敌我矛盾和人民内部矛盾这两类不同性质的矛盾”,防止对两类不同性质的矛盾有模糊认识。预防和惩治原则只看到了廉洁与腐败是两种不同性质的问题,没有看到“亚腐败”和腐败也是两种不同性质的问题。将两种不同性质的问题混为一谈是错误的。应当严格区分罪与错、罪与非罪的界线,既不能在矛盾已经转化为敌我矛盾时还用处理人民内部矛盾的方式——批评、处分等方式解决,这实际上是纵容腐败;也不能因为痛恨腐败,本来用党纪就可以解决的人民内部矛盾(亚腐败)非要用刑律解决,会罚不当罪,误伤自己的同志。

第二部分 构建科学的反腐败理论体系

党的建设和党的基本路线是反腐败工作主要的目标和方向,反腐败工作的重点就是为党的建设和党的基本路线提供服务和保障。根据腐败与反腐败矛盾体运动、变化、发展的规律,研究反腐败工作对象在不同时期具有的不同性质,并根据不同问题的性质分别采取有针对性的措施,构建科学的反腐败理论体系。

一、广义的腐败问题实际包括“潜腐败”、“亚腐败”、腐败三种不同性质的问题。

“天下承平日久,官员腐化日深”,这是腐败自古以来的发展规律。没有人是天生的腐败分子,每个人一开始都是廉洁的。但总有一部分人会逐步放松警惕发展成为“亚腐败”。如果不及时挽救治疗,少数人就会发展成为腐败。这种发展变化的规律是开始虽然表面没有腐败行为,但体内有腐败的“基因”,这是潜腐败阶段;腐败的发展一般先有思想的变化,再逐步发展到行动上,这是亚腐败阶段;最后是思想的发展变化和行为的发展变化交织在一起、互相促进最终形成腐败,以下是腐败发展的三个主要阶段。

第一阶段：“潜腐败”阶段,即思想和行为尚未发生任何问题的阶段(并非指那些已经发生了腐败但尚未被发现的“潜伏”人群)。虽然很多人在思想和行为上都没有问题,但我们不能因此就对这些放心睡大觉。因为从专业的反腐败工作角度看,更本质、更科学的看法是把这些人看做是“潜在的腐败人群”,即“潜腐败”人群,而不能看做是完全廉洁人群、百分之百廉洁的人。因为每个人身上都有腐败的“基因”存在,腐败的基因是与生俱来、本源固有的,不以人的意志为转移,每个人都有发生腐败的可能性。即使是最廉洁的人身上也有“腐败的基因”存在,即使他自己意识不到或不承认也存在,即使这个“基因”尚未发作也存在。这是腐败发生的根本的和客观的原因。所有腐败都是从“潜腐败”发展而来,即使是最廉洁的人,在受到金钱、美色诱惑时,都可能思想动摇过。所以,如果把每个人都看做是“潜腐败”人,而不因为他暂时的廉洁就看做是纯粹廉洁的人,就是透过现象看到本质。否则,会在工作中丧失应有的警惕性,而导致工作被动。比如刘青山、张子善当年为了革命可以掉脑袋,他们自己也意识不到自身有“腐败”的基因存在,自己会经不起腐败的考验。正因为腐败是人的“内因”,所以腐败的力量是强大、可怕的。对每一个人都高度警惕,不因为每个人暂时的廉洁而丧失警惕。

第二阶段：“亚腐败”阶段,即思想、行为发生了一定的问题,但情节轻微、尚未构成犯罪的阶段。“天下承平日久,官员腐化日深”,这是自古以来的规律。如果我们对“潜腐败”工作不及时得力,就会有人从“潜腐败”人员发展成为“亚腐败”人员。“亚腐败”是廉洁向腐败发展不可逾越、必不可少的中间阶段。那种认为非廉洁即腐败,看不到这一中间过渡阶段,就是犯了形而上学的错误。这一阶段包含从无到有、从小到大两个发展层次。

从无到有阶段：腐败最初都是从思想上发生变化开始的。在贪欲、侥幸等因素的作用下,总有一部分人经不住考验,思想防线逐步放松,由最初的痛恨腐败,到变得不是那么反感腐败,到开始接受腐败：“大家很多都这样也没什么问题”、“礼尚往来不算腐败”、“数量很少的话没关系”等,腐败开始从无到有的产生。

从小到大阶段：如果思想和极端轻微的行为问题没有被及时处理,问题就会越来越大,比如收点土特产、烟酒等。他们也知道这是违纪行为,思想上也有些害怕,但又觉得数量很少不算问题。这时已经处于接近犯罪的危险边缘,是挽救治疗的关键阶段。如果能早发现早治疗就能避免腐败的发生,如果挽救不及时,就可能发展成为腐败。

第三阶段：腐败阶段,即构成犯罪阶段。如果对“亚腐败”人员不及时挽救治疗,少数人就会发展成为腐败。这种发展变化的规律是一般先有思想的变化,再逐步发展到行动上,最后思想的发展变化和行为的发展变化交织在一起、互相促进最终形成腐败。这部分人也知道是犯罪,心里害怕、思想斗争激烈。想腐败又怕被抓,不腐败又难受、觉得对不起自己。“被抓起来的那么多,现在的日子又不错,觉得还是不腐败好”;但是在侥幸心理的驱使下,“做的小心点不会被人发现”、“这么多腐败的没出事,不一定就会抓到我”。经常处在担惊受怕中,甚至外面的警车一响都吓一跳。到了此阶段,问题性质已经发生变化,“在骨髓,司命之所属,无奈何也”,失去挽救价值。

如果这时的问题还没处理,问题就会进一步加重,从经济腐败可能向政治腐败迈进。中纪委曾发文“从查处的严重违纪案件看,往往政治问题和腐败问题交织,经济腐败为政治目的服务。一些腐败分子为了保住并攫取更大经济利益,在政治上有更大的诉求,从而搞团团伙伙、搞小圈子,这对党造成的损害更大,严重危害党和国家政治安全。”为了保护腐败的既得利益,防止被打击,腐败分子还会上下左右内外勾连,结成腐败集团,形成一种“反反腐败”的政治力量,来逃避打击,使其腐败利益合法化。腐败问题开始由一个经济问题变为一个政治问题。所以腐败分子是我们最可怕、最危险、最应当警惕的人群。

二、根据“潜腐败”、“亚腐败”和腐败三种问题的不同性质分别采取预防、挽救治疗和惩治的措施。

精细、科学的分工是社会进步的重要标志。反腐败是个细活,一方面,区分三类不同人群的性质,准确把握三类工作对象之间的内在关系,建立预防、救治、惩治相结合的工作体系,细腻专业、全天候、全方位的做好反腐败工作。

1、对“潜腐败”人群主要是采取预防措施。每个人一开始大都是廉洁的,但现在是廉洁不代表以后永远廉洁。对每个人都不放松警惕,对再廉洁的人也不放松警惕。因为如果不及时做好工作,在各种内外因素的影响下,人体内的“腐败基因”很容易被激发。如果及时采取有效的措施,抑制住“腐败的基因”,就达到了预防工作的目的。预防措施包括针对内因、外因两方面的工作：

针对内因方面的工作措施：主要通过正面引导、警示教育、发动群众形成社会反腐败文化等方式,解决人内因方面的问题,让其明白腐败的严重后果,对党、国家、个人等造成的损害,抑制住人体内的腐败基因,让其无法被激发“启动”,达到不想腐、不敢腐的目的。

针对外因方面的工作措施：主要通过完善制度、技防、物防等外部措施,解决外因方面的问题,让其想腐败也很难得逞,一旦腐败能立刻暴露出来,增加腐败的风险,达到不想腐、不敢腐、不能腐的目的。

预防工作的重点是级别高、权力大、岗位重要的人,这些人面对的外界诱惑多,发生问题的可能性越大,发生问题以后的社会危害大,重点要做好这部分“关键少数人”的预防工作。特别是各级党委和党委一把手,这些人既肩负发展的重任,发展压力很大,又要在复杂的发展环境中遵守规矩,在一定程度上这些人的工作就成了高危职业,这就更需要纪检监察机关贴心、贴身的关心、爱护和保护,确保这些人能够守规矩的发展。

2、对“亚腐败”人群主要是采取挽救、治疗措施,即执纪和一般执法措施。我们不应当把纪律处分和一般执法措施看做是惩罚,而应当看做是对这些人的挽救和帮助。人不是生活在真空里,在内外因的影响下,总有些人会冲破防线由“潜腐败”发展成为“亚腐败”。根据我们党多年的实践经验,对这部分人采取治病救人的措施取得了很好的效果。这一措施力度上比预防重、比惩治轻,是介于预防和惩治之间的一种工作措施。“亚腐败”人群一般都是打过预防针的,说明预防已经不再起作用;这部分人又暂时还没触犯法律,惩治也使不上劲。预防和惩治原则都不能很好的解决这一问题,救治是应对“亚腐败”问题的不二法门,能起到预防和惩治起不到的作用。和预防工作相比,救治也是一种教育,但又不同于预防的教育,是真吃药、真打针,能让你感觉到“疼”,是一种带有惩治性质的教育;和惩治工作相比,救治也是一种惩罚,但又不同于一般的惩罚,他不是以惩罚为目的,是通过严厉的批评和轻微的惩罚来达到挽救的目的。我们可以根据这一阶段问题严重程度的不同再进一步细分：

对思想、语言上有苗头的,有的属于只是一时糊涂,有的则是开始有了不健康思想。可以针对其错误的言行进行批评教育,使没有意识到问题严重性的人提醒之、思想认识模糊的人清醒之、思想不健康的人警醒之,使其恢复健康。

对行为上有问题但还没构成腐败的,可以根据情节严重程度不同采取不同的处理措施,问题轻微的批评之、问题严重的处分之,阻止问题进一步发展,使其“不远而复”、恢复健康,达到治病救人的目的。

从此可以看出,挽救治疗的观点和“洗澡治病”、“四种形态”的观点是一致的,能够涵盖这两种观点。这一原则在原《惩治和预防腐败体系工作规划》中对预防和惩治能起到上下衔接、承上启下的作用。

3、对腐败人群主要是采取惩治措施。这部分人已经触犯刑律,没有治疗挽救价值。只有通过依法严惩,提高腐败的代价,达到惩治少数、警示众人、挽救多数的目的。所以惩治也是一种特殊的挽救。如果对腐败不严惩,前两项工作就失去力量,就会有越来越多的人走向腐败。当年杀刘青山张子善这样的老革命就是为了警示其他老革命,毛主席就说：“杀他们两个,就是救了两百个、两千个、两万个啊!”

三、三方面工作各有各的优点,也有各自的局限性。

1、预防工作的优点：预防措施是立足于治未病,在尚未发生问题时着手、从发生腐败的可能性入手,不指望腐败不发生,而是指望腐败不可能发生,社会代价小、工作成本低、社会效果好。

局限性：一是力度轻、没有震慑力,对“亚腐败”、腐败问题不起作用;二是效果虽有效,但也有限,对绝大对数法制观念强、党性强的人起作用,对那些就是不听的也真没有办法;三是缺乏针对性,做不到精准反腐,容易雨过地皮湿,工作不深不透。

2、救治工作的优点：一是通过处理好亚腐败问题降低腐败的发生率。由于亚腐败人群的数字庞大,如果不抓紧做好救治工作,从这个基数庞大的人群中就会源源不断的产生出大批的腐败分子,让你反不胜反。如果有点小问题就及时处理,阻断问题的进一步发展,就会大大降低腐败的发生率,所谓的大案要案也就很难发生。新加坡用“主惩小恶,以戒大恶”的做法取得了很好的效果。通过长期点滴工作积累来避免腐败发生是根本之举,认为靠重惩、抓几个大案要案就能解决问题是错误的。主要原因是思想上有懒惰的倾向,嫌工作繁杂、耐不下心烦、工作图省事,其实心里也知道这样不怎么管用,由于嫌费心力也就糊弄过去了。比如说处理刘青山、张子善案后,有人说管用了几十年。这种看法在认识上显得些肤浅和幼稚,没看到腐败问题复杂深刻的自然原因和社会原因,低估腐败分子的胆量和决心,反映出工作作风片面、浮躁、不扎实、重形式、图虚名、图热闹、喜欢廉价的掌声,工作方法图简单省事、一杀了之。缺乏一种科学的精神和默默无闻、埋头苦干的作风。处理刘张是次要的,如果在处理刘张的同时能反思出现刘张问题的根源,从根本上、制度上解决问题才是长治久安之计。二是更有建设意义。任何人成长的道路都不是一帆风顺的,在这事或那事上栽个跟头都是正常的,绝大对数是能挽救的。能杀人不算本事,能救人才算本事。监察机构就像治病救人的医生,对任何干部都不能不教而诛、不救而诛。在病情轻微时及时治疗,比腐败以后再去反,工作相对简单,损失和代价要小,效果要好,更能取信于民。反腐败是“精英与精英之间的对决”,有机会腐败的人往往是有一定能力和权力的人,有很多曾经为党的事业做出重大贡献。用好了是党的宝贝,用不好带来绝大的损害。有问题及时发现及时治疗使之健康成长,是对工作、对干部负责任和仁至义尽的态度。平时只管使用,有了病不管,直到干部倒下,这是对工作、对干部不负责任的。实践证明,凡是被处分过的干部,很少再出现腐败的,说明治病救人原则是行之有效的办法。三是在最危险、最关键时期介入,对挽救干部是很关键的。“亚腐败”阶段是干部继续腐败下去还是掉头回转的十字路口,出问题或不出问题就在一念之间。这一阶段工作如果能够及时介入,就能彻底打消其念头,使思想动摇的不再动摇,到了犯罪边缘的再把他拉回来。香港的喝咖啡制度就有提醒、挽救的作用。四是“亚腐败”问题具有发现难和易解决的特点。这类问题往往隐蔽性强,思想的问题属于主观世界范畴很难发现,行为上的问题由于当事人的刻意隐瞒等也难以发现。但我们不能因为工作难度大就将其忽略或不作为问题对待。事物都有两面性,由于当事人内心极度虚弱,这一阶段的问题只要发现了,解决起来容易,提个醒、谈次话或给个处分就能解决问题。五是越早发现越容易治疗,晚了就无药可救。事物发展的特点是处于萌芽状态时问题不明显,难于发现但易于处理;发展大了问题倒是明显了,但处理起来困难。所以早发现问题虽然难,也要千方百计克服困难立足于尽可能早发现问题,把80%的精力放在发现问题上,只有问题被及时发现,工作就是至少做好了80%。六是在目前形势下有很强的现实意义。中国目前腐败形势的特点是“两头小、中间大”：完全不腐败的和完全腐败的都属于少数,处于中间地带的亚腐败问题占大多数。“亚腐败”人群的数字庞大,忽略这部分人会造成巨大的工作漏洞。

局限性：一是对处于“潜腐败”阶段的无法使用。人家还没有任何腐败的迹象,你可以给他打防疫针,但不能给他吃感冒药,不能用这种措施予以挽救。二是对已经构成犯罪的用此政策则是力不从心,由于力度太轻使犯罪分子得不到应有的惩罚。

3、惩治工作的优点：力度大、震慑力强,能够提高犯罪成本,利于警示他人,符合群众对反腐败感情上的期待。

局限性：一是犯罪已经构成,各方面损失已经形成,惩治再严也是“马后炮”。二是只对构成犯罪的起作用,对有其他问题的人群使不上劲。

四、把三方面工作相结合,去各方之弊、取各方之利,发挥1+1+1＞3的系统效果。

预防、救治和惩治三方面工作的工作对象、目的、性质和作用等各不相同,有各自独立的工作领域。把三方面工作有机的结合起来,发扬三项原则之利、去除三项原则之不足,构建完整的反腐败工作体系做好反腐败工作。注意在工作中避免过分拔高某些其中一两项工作、或忽视某一两项工作,避免工作片面性的问题。

1、预防工作：一方面,给救治和惩治工作提供支持,通过完善的思想教育工作、制度、技防物防等措施,把大多数人尽可能拦阻在这道防线以内。另一方面,这项工作离不开救治和惩治工作的支持。如果没有救治和惩治的震慑作用,教育很容易被当做耳旁风,制度也形同虚设。

2、救治工作：一方面,给预防和惩治提供支持。通过严厉的批评和小的惩戒,给人以警示,使其止步。另一方面,这项工作也离不开预防和惩治工作的支持。如果没有预防工作的支持,“亚腐败”就会越来越多,最后导致救不过来的局面。总不能每个人都处分一遍吧。如果没有惩治震慑力的支持,就会让人认为“腐败不过如此”,救治工作也不值钱了,发病的人会越来越多。

3、惩治工作：一方面,严惩能给前两项工作提供终极威慑力的支持。世界上没有不漏鱼的网,预防和救治工作不是万能的,即使预防工作做得再好、救治工作再仁至义尽,有些人还是会冲破两道防线触碰“高压线”。《说典》中有“药医不死病、病死不药医、一双空手见阎王”[3],对此类人则是非严惩不可。另一方面,惩治也离不开预防和挽救治疗工作的支持。如果前两道“拦阻索”不起作用,干部大面积腐败,工作就被动了,你不能把干部都杀了吧。只靠重惩而不从根本上解决问题,条件一具备,腐败又会“野火烧不尽、春风吹又生”[4]。注重解决潜在的问题,注重处理好琐碎、不起眼的小问题,注重日常工作的点滴积累才是长治久安之道。预防和挽救治疗工作做好了,就会减少90%以上的腐败分子,惩治的任务也会大大减轻。

五、工作应当注意避免左和右的两种倾向。

左和右都会偏离正确的纪检监察方向,背离党的基本路线,使工作走向反面。

1、该严惩的轻惩或过度依靠严惩的作用都是错误的。

对有些触犯刑律该移送司法机关的没移送,而是给个处分,这明显是错误。有些领导由于自己腚底下不干净,或存在没有功劳有苦劳的思想,或老领导来说情,或正好是老熟人,或滥施同情、乱发慈悲：我这字签下去就家破人亡了,或问题明显、证据确凿、举报信满天飞仍然视而不见、不管不问,或明明已经违法了,还要通过扯袖子解决。第一,这会动摇法律的威慑力。没有惩治的配合,预防和救治工作就会失去威慑力的支持而失去力量。第二,动摇群众对反腐败工作的信心。这不是反腐败而是保护腐败,不但腐败分子拿纪检监察不当回事了,群众也会以为我们是假反腐败。第三,涉嫌出卖反腐败工作捞取个人利益,这本身就是腐败。

还有一种倾向是认为只要严惩就能彻底解决腐败问题,这种看法也是错误的。明清时期屡兴大狱没很好的解决问题。治吏最狠的朱元璋也搞不明白：“朕欲除贪赃官吏,奈何朝杀暮犯”[5]?“诛殛愈众,而贪风愈甚”[6]。从古至今,从没有靠杀治理腐败成功的。只注重严惩而不注重预防和挽救,不注重从问题的根本上、萌芽上解决问题,就会出现腐败越惩越多、反不胜反的局面。

2、该挽救治疗的过度惩罚或放任不管都是错误的。

一方面,要防止过度监察的问题。一是小过大惩会失去惩罚的正义性。有些人从内心里痛恨腐败,只要有问题不论大小恨不得一律杀头。这种感情正确,但反腐败工作不能感情用事,一味的叫花子发穷恨不解决问题。人往往容易受外界环境或者是内在欲望的影响而产生各种变化,让人完全不出问题是很困难的。大多数人都是普通人,面对金钱、美色的诱惑也可能思想上出现过动摇,这都是正常的。不是从关爱干部的角度出发,而是有点问题就视如仇敌、格杀勿论,这不是正确的对待、培养、使用干部的态度,这样天下就剩不下几个干部,也不符合人成长、进步的客观规律。二是小过大惩会使工作背离党的基本路线。罚不当罪、人人担心动辄得咎、畏祸而不敢任事,多干事情被挑毛病的地方就多,不干事情反而没有错误,最后的结果是所有人不求有功但求无过,造成整个政府工作的萎缩,国家的发展陷于停滞。

另一方面,也应当避免有“亚腐败”问题也不管。有的领导觉得只要没违法就不算问题,对干部只管使用、不管培养,使用中发现问题不管不问,不及时教育、批评、帮助,或者碍于各种情面和阻力、疏于执纪,该治疗的不治疗,或大病小治,使其丧失治疗机会。第一,会害了事业、害了干部。有病不及时治疗,腐败就会不断产生,小腐败会不断发展成大腐败,大案要案越来越多,最后抓不胜抓、杀不胜杀,给党和国家带来严重损失。有很多干部出事以后怪组织不及早提醒,这从另一个侧面说明这方面的工作还不够。第二,会造成纲纪松弛。处于亚腐败阶段的人都经过了警示教育的,基本都是明知故犯。对该采取惩治或治疗措施的仍然采用警示、教育措施,隔靴搔痒、对牛弹琴,起不了多大作用,给他们的感觉反而好像是求着他们不腐败,工作太被动,只会纵容他们更加腐败。

3、不注重预防工作,或过高估计预防工作的作用都是错误的。

预防工作见效慢、时间长,做好了看不见、不显功名,有很多人就轻视这项工作。有些人喜欢图一时痛快、轰动效应,办大案、杀大官、满足群众好奇心和仇腐的情绪,这都是不正确的。古今众多案例都说明,只靠重惩和抓大案要案是不行的。清人沈家本曾道：“不究其习之所由成而徒用其威,必终于威竭而不振也。[7]”海瑞也曾感叹,凭一己之力“日与群小较量是非”倍感“窝蜂难犯”[8]。只有解决潜在的问题,解决根本的问题,从问题发生的可能性上解决,才是治本之道。

过高估计预防工作的作用也是错误的。预防没有强制力的作用,基本是通过教育提高人的觉悟和自制力。只靠人的觉悟和自制力作用是有限的。瘾君子也知道毒品的危害,但毒瘾来了是管不住自己的。法国路易十五曾说“任我生前荣华富贵,哪管死后洪水滔天”,有些腐败分子比路易十五更进一步“任我今天荣华富贵、哪管明天蹲大牢”;孔子的名言是“朝闻道夕死可矣[9]”,有些腐败分子则是更上一层“朝腐败夕死可矣”。这都说明依靠人的自觉性是靠不住的,离开了强制力的惩治支持预防就是一句空话,救治也失去力量。

第三部分 现有工作中存在的问题和建议

一、没有根据工作对象的不同性质进行科学分类。

1、没有将腐败问题科学划分为“潜腐败”、“亚腐败”、腐败三类不同性质的问题。

没有认识到廉洁人群的本质是“潜腐败”人群,没有认识到“亚腐败”人群是廉洁向腐败过度的关键人群,没有认识到“潜腐败”、“亚腐败”、腐败是三种不同性质的问题,只是将工作对象模糊的区分为廉洁和腐败两类人群,导致工作不科学、不全面、缺乏针对性。

2、对“亚腐败”问题重视程度不够,没有准确认识“亚腐败”问题与“潜腐败”、腐败问题性质的差别。

亚腐败与潜腐败有本质的不同,不能把亚腐败纳入到潜腐败里。因为潜腐败是腐败的开始和萌芽,和潜腐败有质的差别,已经需要治疗。如果不及时治疗,当条件成熟,这类人群就很容易转化为腐败分子。

亚腐败与腐败有质的不同,不能把亚腐败纳入到腐败里。因为即使“亚腐败”问题很严重,甚至已经接近腐败了,但仍然不是腐败。二者不仅仅是程度的不同,实际有质的差别。“亚腐败”属于违纪问题,问题性质还是人民内部矛盾,还可以称为同志,能够通过治病救人的办法挽救;腐败构成违反刑律,矛盾性质已经发生质变,成为敌我矛盾,政治生命已经完结,不能再称为同志,应对的措施是严惩,通过提高腐败成本来警醒其他人。

3、预防、救治、惩治没有明确成为三项根本的纪检监察工作原则。

现有工作没有针对三种不同性质的反腐败工作对象,明确预防、救治、惩治三项工作原则。在《党章》(2012年)中对党的建设曾经明确“党坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立健全惩治和预防腐败体系,坚持不懈地反对腐败,加强党风建设和廉政建设。”由于救治工作没有纳入预防和惩治工作体系中,导致工作不全面。虽然这种工作体系被《党章》2017年年删除,但这种建立工作体系来系统反腐败的思想是有利于反腐败工作的。建议建立完整、系统的工作体系,更好的推进反腐败工作。

二、没有根据“潜腐败”、“亚腐败”、腐败的内在联系建立预防、救治、惩治相结合的完整的反腐败工作体系。

1、没有把握“潜腐败”、“亚腐败”、腐败三种问题的内在联系。

经常有这种情况,某个人一被逮起来我们就感到很惊讶,这个人很敬业、很廉洁,没想到会是个腐败分子,事情好像是突然间发生的。但揭开其真实面目,就会发现其思想和行为从廉洁到腐败经历了一个从无到有、从小到大、从量变到质变的循序渐进的发展变化过程,只不过是这个过程很隐蔽,没有被我们发觉。这就反映出“潜腐败”、“亚腐败”、腐败三者之间的内在联系。

2、没有建立预防、救治、惩治相结合的工作体系。

以往三种原则在工作中都是零碎、片面的使用,没有结合起来,不但影响了单项原则作用的发挥,还影响了反腐败工作的整体效果。应当针对反腐败工作对象的性质和工作对象之间的内在关系,不但发挥好三项原则的作用,还应当按照三项原则之间内在的逻辑关系,把三项原则结合起来,形成相辅相成、有机统一、系统的反腐败工作体系。

三、建立预防、救治、惩治相结合的反腐败工作体系。

1、明确“潜腐败”、“亚腐败”、腐败三类工作对象和预防、救治、惩治三项根本工作原则。

明确三类工作对象的内容,就可以把平时遇到的各种问题根据各自特点进行归类,比如八项规定、四风问题大多可以归类于“亚腐败”问题栏目。工作对象明确以后,工作就容易聚焦。

针对三种不同性质的工作对象,明确三项工作基本原则,即针对“潜腐败”采取预防原则、针对“亚腐败”采取救治原则、针对腐败采取惩治原则,不留任何工作死角,并使工作更有针对性。

2、建立预防、救治、惩治相结合的工作体系来全天候、全方位、系统的打击腐败。

根据系统论的观点,系统所产生的力量不仅仅是各零件简单的相加,也不仅仅是产生比原来所有构件力量总和大的力量,而是产生一种创新性的、前所未有力量。比如把所有大炮零件堆放在一起仍然不是大炮,只有将所有零件按一定的规则组合起来才能把炮弹打出去。反腐败工作的“零件”再多再齐全,如果不按照一定的规则系统的组合起来,只是一堆零件,不能产生预想的反腐败效果。反腐败工作“零件”齐全以后,还要将所有的“零件”按照一定的规则组合起来,成为系统的反腐败工作体系。预防、救治、惩治三项工作原则有机的结合起来,形成科学、完整的反腐败工作系统,不但能产生比原来所有反腐败“零件”力量之和大的力量,还能产生一种新的、更强大的力量,起到原来的工作体系起不到的力量,使工作有突破性进展。

这样的工作体系三项基本原则目标清晰、分工明确、相互之间的逻辑关系合理,共同构成有机统一、相辅相成的完整工作体系。这样的组合拳打出来,才能恶化腐败的生存环境,对腐败形成综合、立体、全方位的打击。

第四部分 设立纪委 监委统一领导下的

预防局、救治局、惩治局相结合的反腐败工作体系

实践证明,靠杀几个老虎、搞几个运动不能很好的解决问题。科学的工作体制机制是工作成功的关键。体制机制是思想、愿望的物质工具,没有科学的体制机制,再好的思想和再强烈的愿望也是空的,反腐败就成了叫花子发穷恨,不解决实际问题。以往反腐败工作中的诸多问题,就出在体制机制这个“最后一公里”的问题没有解决好。从腐败与反腐败矛盾的发展规律出发,根据科学的反腐败理论,建立科学的反腐败体制机制,彻底解决体制机制建设“最后一公里”的问题,才能把我们反腐败的愿望和反腐败的实际结合起来,才能“物质的”解决腐败问题。科学的体制机制才能使反腐败工作从粗放化到精细化、从运动化到制度化、从意愿化到科学化、从零碎化到系统化,全面上一个台阶。比如五人分粥案例中,如果负责分粥的人先选粥则很容易导致腐败,如果负责分粥的人最后选粥则必然不出现腐败。从我们工作的实际和经验出发,把学习、借鉴别人的先进经验和创新相结合,克服以往工作的不足,建立科学、完整、系统的反腐败工作体制和机制。

一、香港和其他国家监察机构设置存在不合理之处。

香港和其他国家的监察体系都不同程度的存在工作对象不明确、理论体系不系统、工作体系不完整的问题。比如没有说明腐败与反腐败矛盾运动、发展、变化的规律,没有根据工作对象的不同性质进行科学分类,没有针对不同性质的对象采取有针对性的措施,没有形成完整、科学的反腐败理论体系,没有形成系统、综合的反腐败工作体系等。我们在学习过程中没有结合我们的实际和经验消化吸收他们的经验,没有注意克服他们工作中存在的问题。比如我们的《惩防体系》就是借鉴了香港的反腐败模式,即借鉴了香港的预防和惩治,但没有与我们的治病救人的宝贵经验相结合。对他们的先进经验我们在学习借鉴的同时,对他们的不足我们应当加以研究克服,形成科学、完整的工作体系。下面,以香港的廉政公署为例说明其工作体系中存在的不完善之处。

廉政公署的工作机构主要分为3个部分,即执行处、防止贪污处和社区关系处。执行处是廉政公署的调查部门,负责接受、审阅和调查有关贪污的指控。防止贪污处的主要工作是就各政府部门及公共机构的制度和工作程序进行研究,涉及的范围包括大小金额的采购程序、员工管理、执法工作、合约管理、发牌及监管制度等进行审查研究。社区关系处则主要是教导市民认识贪污的祸害,设立很多办事处与市民面对面接触做宣传教育工作,争取市民积极支持反贪污的工作。

这一工作体系主要存在如下问题：1、防止贪污处和社区关系处实际都是负责预防腐败范畴,职能上重复,应当归类于预防腐败机构下的不同处室。2、执行处职能又过于集中,没有把没构成犯罪的“亚腐败”问题和构成犯罪的腐败问题区别对待。这两种问题的严重程度、性质、处理的手段、处理权限、处理目的都不一样,把可救药的和不可救药的归于一类处理显然不科学,如果把这一处室的工作分成两个不同的机构分别处理则更为合理。

二、我国纪检 监察机构设置上存在工作对象不清晰、分工不明确、机构设置不全面、机构之间逻辑性不强的问题。

1、目前工作体系存在工作对象不明确、机构设置不科学、工作目的不清晰的问题。

“潜腐败”、“亚腐败”和腐败三类类问题没有区分开,由不同的部门处理,特别是是把“亚腐败”和腐败两类不同性质问题混在一起的一锅煮,执法执纪措施混淆,没有体现出《党章》等对这两类不同性质问题不同的处理政策;没有明确预防、救治、惩治三种不同性质的措施,导致工作不精准。相比之下,公安局内部机构的设置就比较科学、合理,他们是把问题轻微的治安问题让派出所直接调查、处理、结案,问题严重的由刑警队、重案组侦查结束后移交检察机关。这种分类既利于及时快速的大量解决违纪和一般违法问题,又能组织专门力量处理涉嫌犯罪问题,在面的基础上突出重点,在抓住重点的基础上兼顾面。因为公安机构设立时间长、经验充足、工作经验丰富,纪委监委可以借鉴公安机关的工作经验。二者的区别是公安局针对一般人设立,监察机构是针对公职人员设立,借鉴的时候注意一下这个差别即可。

2、各个机构之间没有很好的有机结合起来形成系统的反腐败力量。

负责预防、救治、惩治的各个机构之间基本处于单打独斗状态,相互关联度不够强,没有做到相辅相成、有机统一。

三、设立纪委、监委统一领导下的由预防局、救治局、惩治局相结合的工作体系。

针对“潜腐败”、“亚腐败”、腐败三种问题,设立纪委、监委领导下的预防局、救治局、惩治局,分别执行预防原则、救治原则、惩治原则,工作就覆盖了由“潜腐败”人群、“亚腐败”人群、腐败人群构成的全部工作对象,覆盖了从“潜腐败”阶段到“亚腐败”阶段到腐败阶段的整个发展过程,覆盖了从基因到思想、从思想到行为、从轻行为到重行为的所有不同发展阶段。根据三个不同性质工作对象之间的关系,三个局有机的结合起来,形成目的明确、对象精准、科学分工、职责清晰、相辅相成、有序协作、工作聚焦、系统完整的工作体系。为了更好的开展反腐败工作,纪委监委是专业案件调查机构。上下级监委之间实行垂直管理体制,上级监委负责下级监委干部任用、人员管理、工作管理、经费拨付等工作;纪委及所有党员隶属当地党委领导,包括纪委监委干部的预防、党建工作都属于当地党委领导,地方党委根据上级监委对干部的任用情况作出相应的职务安排;纪委的调查工作依纪进行,党委不得干预。本理论就理顺了党委和纪委监委、上下级纪委监委之间的关系。

1、成立内务局。将办公室、组织部、案管室、信访室、干部监督室(本单位干部监督本单位的人员是很难发挥监督作用的,实行干部监督下管一级的异位监督体制,提高监督效果。)统一纳入内务局。内务局主要职责是工作的总体把握和全面推进,比如干部任用、外部协调、内部管理、向上级请示汇报工作和管理下级纪委监委、后勤保障、信访举报、案件管理等。

2、成立预防局。预防局的主要职责是预防,功能上类似预防疾病的防疫站。将宣传部、研究腐败问题和负责预防工作的部门统一纳入预防局。预防工作主要包括如下内容：

党委对所属党组织和党员(包括驻在地纪委监委)的预防工作负有主要责任,包括日常的党建工作,对尚未构成违纪违法的极端轻微的言行及时采取提醒、教育、批评的措施,把问题解决在萌芽中;

上级预防局对党委的预防工作是业务指导关系,包括对预防工作进行调研、检查,提出工作建议和意见等。

同级预防局协助党委搞好预防工作,包括协助党委对重点岗位、重点人、重点工作进行重点预防,督促单位对预防工作中发现的涉嫌违法违纪的问题及时转交救治局;

预防局负责研究、发现、解决理论、制度、机制存在的问题,包括做好档案编纂工作,给研究工作规律、发现工作问题打下坚实的基础;用好放大镜,对每一个案例都进行书面反思,对每一个案例都形成书面报告,分类对比、总结经验教训,研究案件出现的法律法规、机制、制度、机构设置及其他工作漏洞,做到既善于防患于未然、又善于亡羊补牢、补苴罅漏,避免同类问题反复发生;用好望远镜,发现腐败与反腐败矛盾运动、发展、变化的规律,提前发现潜在的问题,提前做出预案,防止突发问题和遏制腐败发展趋势,防止被动、争取主动;不断创新、不断研究更科学、更有价值的反腐败的工作方法,总结推广国内外的先进经验、先进做法、先进制度;

预防局负责做好群众的宣传发动工作,使每个人都了解腐败的危害,使人人都是纪委、监委,使每个人都明白腐败关系到自己的切身利益,每个人都参与到反腐败工作中,形成全社会对腐败人人喊打的文化氛围,实现社会反腐和专业反腐的良性互动、相辅相成,最大限度的恶化腐败的生态环境。

3、成立救治局。主要职责是对尚未构成犯罪的“亚腐败”问题执纪执法,来达到挽救治疗的目的。职能上类似公安局的派出所处理治安案件,迅速调查大量的违纪和一般违法案件,将调查结果转交责任人进行处理。目的是争取把问题在这一道拦阻索拦下,阻止问题的进一步发展。将党风室、审理室以及办案室负责查处违纪和一般违法的职能统一纳入救治局,主要负责如下工作：

地方党委(单位)对所属党组织、党员(公职人员)的救治负有主体责任。由于党委(单位)不是案件调查的专业机关,不具有案件调查职能,案件的受理、立案、调查工作由救治局负责(党委和救治局关系的内在涵义是有点类似于单位委托有资质的第三方机构完成某项工作)。对调查结果的处理有两种方法：一种是由于党员(公职人员)隶属于党组织(单位),挽救治疗就是党组织(单位)的责任。救治局将案件调查结果及时向党委(单位)递交并提出处理问题的建议,党委(单位)对事实不清、证据不足、适用纪律法律不准确的调查结果可以提出意见,由救治局再次进行调查;对证据确凿、事实清楚、适用纪律法律准确的案件,由党委(单位)按照纪委监委提出的处理意见处理并负责后续挽救治疗工作。另一种是依照赋予的权限纪委监委直接给予处分,后续工作由各党组织(单位)负责;

对在调查过程中发现涉嫌犯罪的,及时转交惩治局;

对没有问题的及时作出结论,并向党委(单位)递交报告,并进入预防局视野。

4、成立惩治局。惩治局的主要职责是调查涉嫌犯罪的案件,对涉嫌犯罪的移送检察机关。职能上类似公安局的刑警队、香港警察局的重案组,能够集中力量调查涉嫌犯罪案件。主要将办案室负责查处涉嫌犯罪的职能统一纳入惩治局,分别成立反贪、反渎的具体部门,主要负责如下工作：

由于嫌疑人已经涉嫌犯罪,由惩治局代表国家对其进行立案调查;

对涉案问题查实后移送检察机关,待检察机关提起公诉后由纪委监委通知嫌疑人所隶属党委(单位);

对经查属一般违法和违纪但不构成犯罪的移交救治局,无问题的作出结论,进入预防局视野。