税务稽查新体制下基层稽查的问题与对策*

郭 焰

(湖南税务高等专科学校， 湖南 长沙 410116)

一、税务稽查新体制下基层稽查工作出现的新问题

(一)市局稽查局行政级别降格存在负面影响

税务稽查新体制下市局稽查局行政级别由原来的副处级降格为正科级，短时间内带来了一定的负面影响。首先，内部稽查人员思想不稳定，觉得呆在稽查局工作压力大，上升通道受限制，心里存在负面情绪，影响稽查队伍的稳定。其次，稽查局内设机构为“组”，其级别、待遇尚不明确，影响稽查人员工作积极性。再次，市局稽查局对跨区稽查局的业务管理与工作考评略显尴尬，成效不明显。改革后的基层稽查部门工作格局基本上是“1+N”模式，即一个市局稽查局加N个跨区稽查局，级别平行，管理独立。在这种组织架构缺乏层次的工作机制下，总局明文规定市局稽查局对同级跨区稽查局进行业务管理和工作考评的职责，最明显的后果是权责不对等。在实际操作层面上，由于级别平行、职责相同，市局稽查局有“裁判员、运动员一身兼”的嫌疑，管理起来难免不硬气；由于党务、行政等管理相互独立，市局稽查局管理缺少底气、存在漏洞，更多时候市局稽查局的管理流于形式或仅是上传下达而已。最后，市局稽查局对外联络工作时(如税警协作、联合惩戒等)级别不对等，也将引起一些不必要的麻烦。

(二)党建工作基础不牢

现行基层税务稽查系列党组织机构设置在市税务局党委下，在市局稽查局与跨区稽查局并列设置党总支，各总支下再设若干支部，这样的组织架构缺乏层级感，没有结合稽查工作特点设置基层党组织，缺乏整体性。作为税务局的派出机构，不管是市局稽查局还是跨区稽查局，基层稽查系列是一个工作整体，在党组织机构设置上也应该将稽查系列作为一个工作整体考虑。同时，基层党组织机构设置与稽查局内设行政机构对应关系不顺畅，往往是一个基层党组织对应几个内设行政机构，党员人数多，涉及好几个部门，党建专职力量薄弱，在有些稽查局内部，党建工作只能安排兼职，很难满足党建日常工作的正常开展。稽查人员由于外出办案人数多、时间长，导致党建日常工作出现人员难以集中、时间难以保证的问题，应对这样的常态，应积极采取灵活有效的措施确保党建工作顺利开展。此外，由于缺乏基层党组织对稽查工作指导的制度保障，从而影响了基层党组织对稽查办案过程中涉及的重大问题的话语权。

(三)跨区稽查局主体职责有待优化，内设机构有待调整

改革后跨区稽查局的主要职责应该集中为案件查处与执行，但现实情况是其内设机构仍然是全职能型，很难突出稽查主业，案件审理人少任务重，影响审理质量和稽查质效。(1)行政管理事务多，人与事不配比。跨区稽查局业务性较强，大多数人员都安排到办案业务一线，安排在综合行政岗位的人员较少。稽查局内部通常设置一个综合行政组，职数有限，而其职责却需要对应市局机关十余个行政科室的工作，这样的结果往往是工作人员辛苦，工作质量难保障。(2)案源管理部门自选案源比较被动。虽然总局明文规定由市局稽查局负责统筹稽查案源管理，向跨区稽查局统筹推送各类案源，跨局稽查局原则上不开展选案工作(税总发〔2019〕1号)。但在实际工作中，跨区稽查局有一定比例的自选案源(主要是“双随机”转立案)，自选案源需报到市局稽查局统筹，最终由市局稽查局审核，往往审核通过的结果与上报的结果有所出入。

(四)市局稽查局案源推送缺乏明确依据

根据总局明文规定，市局稽查局负责统筹案源管理，积极运用税收大数据分析选取涉嫌偷逃骗抗税和虚开发票等严重涉税违法行为的稽查案源，开展“双随机”选案，受理风险推送、涉税检举、上级交督办、外部单位转办、受托协查等案源，市局稽查局向跨区稽查局统筹推送各类案源，但如何推送没有明确规范。由于市局稽查局掌握选案权，其推送结果难免遭诟病。甚至有跨区稽查局反映，市局稽查局在案源推送中将好查的案源留给自己，不好查的案源推送下来的情况，有跟跨区稽查局抢案源的嫌疑。

(五)跨区稽查局协查事项繁杂

跨区稽查局工作任务重、人手少，尤其是发票协查事项繁杂。在调研中有跨区稽查局反映，市局稽查局将协查案件全部推送下来，一年查办的案件中，有一半多属于协查案件，投入的精力多，受人员、精力限制，有些协查事项证据链难以固定，难以得到最终结果。其次，发票协查事项没有真正实现查管衔接。由于发票协查事项立案标准较低、征管部门与稽查部门就发票协查事项的衔接不到位等原因，跨区稽查局每年要应对太多立案检查的发票协查事项，对不需要立案检查的发票协查事项推送给县市区税务局又不顺利，导致稽查局面对协查事项压力太大。此外，由于协查系统不能自动判断协查线索的具体流向，很可能导致市局稽查局与各跨区稽查局都接受了同一协查线索，出现重复检查的可能。市局稽查局推送协查线索后，容易出现稽查与风控、评估等重复进户的问题。

二、对策建议

改革中出现新问题是正常的，税务系统上下都应该理性对待，积极探索破解之策，在保护既有改革成果的基础上，最大程度整合稽查资源，提高稽查质效，努力达到改革的预期效果。

(一)确定市局稽查局与跨区稽查局的层级管理关系，突出市局稽查局管理地位

总局明文规定，市局稽查局是本地区税务稽查工作的归口管理部门，对同级跨区稽查局进行业务管理与工作考评，跨区稽查局应按要求落实同级税务稽查局部署的各项任务。为更有效整合稽查资源，提高稽查质效，突出市局稽查局管理地位，强化管理手段，建议恢复市局稽查局副处级行政级别，使市局稽查局与跨区稽查局之间形成上下级关系，保障市局稽查局的管理。

(二)加强党组织基层建设，创新稽查系列党建工作

基层税务稽查局属于市税务局派出机构，其工作性质与职责决定了既不同于市局机关，又不同于县市区税务局的工作特点。为突出党对税务稽查工作的绝对领导，稽查系列党务工作应该结合稽查工作的性质特点，将稽查系列的党务工作作为一个内部体现层级的整体，在市税务局党委的领导下统一展开。首先，党的组织建设既要体现稽查工作特点，又要促进市局稽查局的管理职能发挥。建议在市局党委的领导下，市局稽查系列成立基层党委，书记由市局稽查局局长担任，委员由跨区稽查局局长组成；市及跨区稽查局各设立总支，稽查局内部结合工作性质设立若干支部。其次，通过制度的形式保障各级党组织对稽查工作的话语权。对异地办案和较长时间抽调集中办案及实施稽查案件项目组工作机制的，成立临时党组织，灵活开展党务工作。

(三)完善稽查管理体制，调整工作重心

改革后实施的市一级稽查管理模式，其最大优势是整合稽查资源，集中优势力量重点查处重大税收违法案件，但跨区稽查局全能型职能的定位将影响这种优势的最大发挥。建议将跨区稽查局全能型职能转向检查型职能，突出市局稽查局的系统管理职责，包括行政管理与党务工作管理；规范市局稽查局案源统筹管理职责，明确所有稽查案源统一由市局稽查局安排确定；扩大案件审理职责范围，对本市区重大案件由市局稽查局集中审理；恢复市局稽查局副处级行政级别，提升对外沟通协调对等资格；在检查职能方面，突出重点税源案件、上级交督办案件的查处；集中突出跨区稽查局检查与执行职能，取消选案职责，减少案件审理工作量。

(四)建立查管互动机制，理顺稽查局与税务局业务对接关系

根据总局文件精神，省局层面应该制定专门办法，建立查管互动机制，理顺稽查局与所属局、县市区税务局业务对接关系。(1)市局稽查局在案源统筹管理方面，做好与所属局税收风险管理部门的沟通衔接。对税收风险管理部门推送来的案源，经分析符合立案条件的，予以立案，并通过金税三期风险管理系统进行管理；不符合立案条件的，予以退回并说明理由。除此之外的其他案源，已经立案的，及时报所属局税收风险管理部门备案。稽查部门应加强和税收风险管理部门的工作配合与数据互通，避免重复检查(湘税发〔2019〕15号)。(2)明确县市区局税收风险(下转P58)(上接P47)管理部门(或征收管理部门)为稽查工作对接部门。县市区局安排专人负责在涉税检举、企业联系、数据提取、资料取证、案件协查、实地调查、税警协作等方面协助配合市局稽查局及跨区稽查局工作。(3)明确稽查局与县市区税务局对协查事项处理要求，规范协查案源的管理。受托协查中，对来函类型为“确定虚开”的由稽查局应对，对来函类型为“调查取证”的由县市区局税收风险管理部门统筹组织实施。县市区局税收风险管理部门在规定的时间内，按照要素协查的要求，将协查结果反馈给稽查部门，由稽查部门通过对应的协查节点进行回复。

(五)完善稽查案件分类审理机制

市局稽查局上收部分跨区稽查局案件审理权，跨区稽查局职能定位为检查型。总局、省局下发案源，省局可视具体情况指定审理管辖权；偷逃骗抗税、虚开等税收违法案件应由市局稽查局组织集中审理；其他案件按照“谁检查谁审理”原则进行审理。