失地农民社会保障问题研究

张 帆

一、失地农民社会保障问题的缘起

何为失地农民？有人从社会学角度出发，认为失地农民是指农民赖以生存的土地因工业化、城市(镇)化进程的需要被征收，得到一定的经济补偿，失去土地，由农村人转为城市(镇)人的人员。[1]4有人从法学角度出发，认为失地农民是指由于失去土地进而失去一系列与土地密切相关的法律权利(包括但不限于财产权、基本生活保障权等)的一类特殊法律主体。[2]10有学者从农民个人意愿出发，根据农民失地的意愿将失地农民分为被动型失地农民和主动型失地农民。主动型失地主要是指农民主动放弃土地以及与土地相关的一些权利，以获得变更农业户口、获得其他工作岗位、领取土地补偿金等其他方面回报的情况；被动型失地则是指国家或其他组织、个人根据相关法律的要求迫使农民让出土地以及相关的权利并予以补偿的情况。[3]笔者认为这一划分更具合理性,据此将失地农民界定为：在我国城镇化及工业化进程当中，由于土地被依法征收而丧失相关土地经营承包权以及其他衍生法律权利的农民群体。

我国对失地农民社会保障相关制度的建构始于20世纪80年代中期。改革开放后,伴随着城镇化和工业化的发展，城镇建设用地需求开始加大。1986年,《中华人民共和国土地管理法》强调土地是实现宏观调控的重要手段，赋予土地流通性，土地资源作为一种特殊商品进入市场。伴随着农村集体土地逐步转变为城镇建设用地，失地农民的社会保障问题开始出现。在当时，政府对失地农民主要是予以行政指令性的安置，例如要求相关征地单位按照一定的比例录用失地农民，以劳动就业安排作为失地补偿的主要形式，同时辅以货币、住房、划地等补偿形式。加之同期劳动关系以无固定期限劳动合同为主，稳定的劳动关系及附着于劳动关系之上的单位福利制度使得失地农民社会保障缺失等问题被掩盖。

从20世纪90年代中后期开始，城镇化、工业化进程加快，越来越多的农村集体土地被征收为城镇建设用地，失地农民的数量随之激增。这一时期，随着我国经济体制改革不断深化，之前以无固定期限劳动合同为主的用工制度也随之发生变化。我国以扩大企业的用工自主权为核心制定了一系列的法律法规，其中最具代表性的就是1994年的《中华人民共和国劳动法》。与之相对应，政府对于失地农民的安置政策也随之调整：农村集体土地被依法征收后，政府不再通过行政性指令方式安排失地农民就业，而是按市场经济的通行办法制定补偿标准，对失地农民给予一次性的货币补偿。失地农民的劳动就业问题则交由市场机制解决。这样一来，部分补偿标准不高且劳动就业竞争力低的失地农民在城市中的生活就面临着严峻挑战。国家层面上的社会保障制度更多的是针对原城镇人口设计实施的，尚未建立起能够覆盖失地农民的统一的社会保障体系，而传统的劳动就业制度也不足以满足城镇化、工业化过程中数量众多的农村转移劳动力的劳动就业需求。在此背景下，失地农民的社会保障问题逐渐凸显，直接影响到社会的稳定与和谐。

二、我国当前解决失地农民社会保障问题的三种思路

在过去的几十年里，我国各地区根据自身的社会发展情况和经济发展水平就失地农民的社会保障问题进行了积极的探索，形成了三种不同的解决模式。

(一)全覆盖模式

“全覆盖模式”又被称为“全封闭模式”，是在城市居民社会保障体系之外，单独针对失地农民另行设立一套社会保障制度，将失地农民的养老、医疗、失业和生育保险等多种社会保险合一，账户组成主要包括基本保险的统筹部分和补充保险的个人账户部分。“低门槛、广覆盖”是这一模式的主要特征。失地农民只要具备较为简单的法定条件，就能得到当地社会保障制度与之相对应的“托底”性质的保护。

上海是实施“全覆盖模式”的典型代表。2003年10月，上海颁布实施《上海市小城镇社会保险暂行办法》(2015年修订)。其第三条将上海市小城镇社会保险的适用范围规定为“本市郊区范围内用人单位及其具有本市户籍的从业人员，以及经市政府批准的其他人员”。这样，当地政府部门能够以一种较为灵活的方式将失地农民的社会保障问题纳入社会保险制度当中进行解决，在很大程度上改变了以往城乡社会保障二元分割的状况，使广大郊区居民，尤其是失地农民获得了基本社会保障权利。但是，该模式对于地方政府的财政实力要求较高，很难在全国范围内推广。在实践操作当中，由于小城镇社会保险的基本保险部分仅仅是在上海郊区范围内进行统筹，与一般城镇居民的社会保险相比统筹的层级相对较低，容易导致参保者将来的社保待遇明显低于城镇社会保险。基于此，有学者对“小城镇社保是否能够保证参保者的基本保障水平”问题进行了研究，提出了质疑。[4]

(二)可转移模式

“可转移模式”又被称为“半封闭模式”。该模式主要是通过将满足特定条件的失地农民直接转入城镇社会保障体系的方式，实现对失地农民的社会保障覆盖。与“全覆盖模式”相比，“可转移模式”统筹的层级更高，保障标准更高。当然，“可转移模式”对失地农民自身所应具备的条件规定了相对较高的“门槛”。

成都是实施“可转移模式”的典型代表。成都根据特定标准将失地农民分类，然后再根据其所属类别制定不同的社会保障方案。例如，2004年《成都市人民政府关于印发〈成都市征地农转非人员社会保险办法〉和〈成都市已征地农转非人员社会保险办法〉的通知》规定：“对专项归集的已征地农转非‘一类人员’个人缴费和政府补贴资金，实行专户管理，单独核算，专款专用，封闭运行。”在此基础上，成都市又进一步规定失地农民的社会保险的累计计算方案，明确了失地农民所缴纳的社保可以累计计算的情况：(1)该农民在被征地之前已经参加了城镇基本养老保险，其缴纳的养老保障费累计计算；(2)该农民在被征地的当年被用人单位招用或自谋职业的，其缴纳的养老保障费累计计算；(3)对原来参加成都市对非城镇户籍人员设立的综合保险的，按相关规定并入城镇职工基本养老和医疗保险累计计算。这样一来，两种社会保障制度可以在制度层面实现相互间的转移，具有较好的衔接性。但是，“可转移模式”实践操作所涉及的两种模式间的相互切换导致其运行程序相对比较复杂、管理成本相对较高。而且，与“全覆盖模式”相比较，“可转移模式”对于失地农民的保障覆盖范围相对有限。

(三)与城镇对接模式

“与城镇对接模式”的操作思路主要是通过把失地农民的社会保障问题直接纳入现有的城镇社会保障体系当中进行解决，逐步消除城乡社会保障制度的差别，实现社会保障制度由制度的全覆盖转向人员的全覆盖。与“全覆盖模式”“可转移模式”相比较，“与城镇对接模式”通过建立起一种城乡一体化的社保大统筹体系来实现对于失地农民的社会保障。对于失地农民来说，该模式从直接实现城乡统筹发展中社会保障制度的对接出发，在更高的统筹层级上保障了他们的权益，因此也更加契合他们对于权利保障的主张。

广州是“与城镇对接模式”的典型代表，其城乡一体化的社保大统筹主要体现在其养老保险制度上。2006年，广州市政府专门针对失地农民群体出台了《广州市农转居人员基本养老保险办法》，计划将全市城中村的失地农民全部纳入社会化养老体系中。在实践操作层面，广州市的失地农民养老保险基本上照搬了现行城镇养老保险模式。例如，在基本养老保险费用的承担上，由失地农民个人按一定比例缴纳基本养老保险，其余部分则由该失地农民所属集体经济组织以及当地财政予以补助。值得注意的是，“与城镇对接模式”对当地的经济社会发展水平要求较高。只有达到一定的经济发展水平，该模式才能顺利运行。“与城镇对接模式”在保障主体上实现了“广覆盖”，是一种高标准的“广覆盖”模式。

三、对我国当前失地农民社会保障突出问题的检视

虽然各地对于失地农民的社会保障制度进行了多方面、多层次的尝试，也取得了一些成绩，但是失地农民社会保障问题本身所具有的艰巨性和复杂性，决定了相关的社会保障制度构建势必会是一项涉及面极广的系统工程。当前，我国失地农民的社会保障制度建设面临以下四个突出的问题。

(一)土地农转非速度太快，土地征占规模过大，失地农民越来越多

我国失地农民问题由来已久，特别进入21世纪以来，我国迎来了第三次大规模的“圈地热”浪潮。2014年，我国城市建设用地达3 500万公顷。与此同时，2014年一年就有1 300万人口进城。截至2014年，我国已有1.12亿失地农民。[5]根据国土资源部网站的数据资料，2015年报国务院共批准100个城市建设用地34 121.1公顷，其中，新增建设用地27 793.04公顷，耕地1 9100.79公顷。[6]按照这一趋势，可以预见，在较长的一段时期以内，我国失地农民数量每年都会有较大幅度的增加，其社会保障问题也将变得更加严峻。

(二)失地农民补偿标准低，再就业困难

农民在土地被征收之后失去了对土地的使用权和其他一些与土地相关的衍生性权利。在我国，虽然在实践当中征收补偿方式种类较多，但是由于法律对于失地农民补偿范围和标准规定得较为模糊，加之各地标准高低不一，很容易导致那些原本经济就较为困难、补偿标准又不高的失地农民很难享受到比较充分的生活保障。

从普遍意义上来说，农民的文化程度较低，大多是靠土地来维持基本生计，没有条件去接受文化教育和技能培训，失去耕种为生的土地之后，在职业竞争上相较于城市居民来说也没有优势，很难找到合适的工作。这些都加剧了失地农民在就业和收入问题上的不稳定性。

(三)征地制度不完善，法律法规不健全

首先，相关的法律法规并没有就“公共利益需要”做出明确的界定。根据我国《宪法》，出于公共利益，国家可以依据法律规定通过予以补偿的方式来征收或征用土地。《物权法》也有相类似的规定，归集体所有的土地或者单位以及个人名义下的房屋和其他不动产也可以因出于公共利益的需要而被征收。但是何为公共利益，我国立法并未做明确规定。这就意味着，我国法律赋予国家以土地征收的权力，但是却未对该权力加以明确限制。这就导致一些地方政府将自己的财政收入放在首位，扩大对“公共利益”的解释范围来实现对土地的征收。其次，《土地管理法》在土地的征收程序上做出了比较详细的规定：在土地的征收之前，建设单位要向政府部门提出用地申请，政府部门再拟定征收方案，政府部门随后拟定征收公告和补偿安置公告，最后由征收土地的所有权人或使用权人办理补偿登记。但是，在实践操作中，由于征地程序烦冗复杂，运行时间、运行成本很高，一些政府部门出于对效率的考虑，并没有完全按照法定程序来征地。再次，由于缺乏相关的监督机制，征收土地产生的补偿费用不能合理分配的事件屡有发生，甚至出现过失地农民最后得到的补偿费用根本不足以弥补所失去的土地的实际价值的情况。失地农民利益受损的背后通常交织着政府相关部门的权益斗争，并且往往伴随着腐败问题。与此同时，保护失地农民权益的法律又没有在农民中做到全面的普及，导致相当一部分农民是在不清楚相关法律规定的情况下被动地失去赖以生存的土地，其合法权益不能得到很好的保障。

(四)农村社会保障支出占财政支出的比例偏低，社会保障体系不健全

由于我国目前的二元化城乡经济结构还未打破，农民想要真正实现向城市化的过渡还存在着一定的难度。与城镇居民当中已经建立起来的就业、医疗、社会养老、最低生活保障等一系列制度相比，农村社会保障表现出来的是与城市分割开来的教育体系、就业体系和医疗体系。其中一个很重要的原因在于农村社会保障支出占财政支出的比例偏低。社会保障资金是保证社会保障制度顺利运行的基本条件，和失地农民自身的利益息息相关，也在一定意义上体现了我国社会保障体系的发展程度。虽然我国在实践当中也探索形成了若干保障模式，但是尚未形成一种能够在全国范围内予以大面积推广的多元化保障体系。

四、解决失地农民社会保障问题的比较法考察

世界上发达国家和地区在失地农民社会保障上的经验，具有以下几个共同点：

(一)法律制度层面：完善土地征收相关立法，切实保障农民的合法权益

首先，在土地征收目的上，多数国家规定“公共目的”是土地征收合法性的唯一基础，一般认为“公共目的”包括公共使用(public use)的性质和公共利益(public interest)的运用两个方面。[7]上述两者的范围被通过法律或者判例予以严格限制。在强调公共目的的同时，很多国家在法律当中明确了合理补偿的确切落实。例如，根据美国财产法的规定，征地补偿应以“最高最优用途”(highest and best use)和“公平市场价值”(fair market value)为基本原则，土地所有者应享有公平的土地市场价值。[7]

其次，在征地制度方面制定出了可操作性较强的法律法规。例如，美国、法国、德国在其宪法、土地相关法律中都对征收土地的目的、范围、公告、申诉、补偿等作了详细的规定。美国联邦宪法第五条修正案规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”如果违反相关的程序，土地权利人可以通过司法程序来解决纠纷。这些正当程序往往包括：政府的申请程序；通知权利人及利害关系人的告知程序；法院的司法审查程序；纠纷的解决程序；等等。[8]

再次，在征地的过程中，土地所有者的权利也受到很高程度的保护，议会、媒体和民间组织都会参与到土地征收的监督中，使得土地征收在公开、透明的环境下有秩序开展。

(二)补偿标准层面：以市场价格为基础给予失地农民以合理补偿

失地农民靠土地来维持基本生活，在土地被征收后，如何保障未来生活的可持续成为需要切实解决的问题，因此，世界发达国家据此在补偿的范围、标准和方式上制定了配套的制度。(1)在赔偿范围上，不管是由于征地直接造成的损失还是间接引起的损失都可以被纳入赔偿的范围；(2)赔偿费用，通常由征收的费用和赔偿额两部分组成，征收的费用用来弥补被征收土地的自身价值，赔偿额用来弥补农民因为失去土地而产生的各种损失。(3)在赔偿的标准上，大部分国家都是根据自己的经济发展水平采用完全市场化的价格给予失地农民以补偿。在标准的确定上往往会考虑土地将来可能会产生的最高收益。(4)在赔偿方式上，大部分国家在补偿方式上统一采用货币补偿的方式，但也不乏多种补偿方式搭配进行补偿的。例如，在埃及，农民的土地被征收之后，农民有可能得到货币的补偿，也有可能获得新的土地。此外，还有一些国家特地为保障失地农民权利而成立了相关基金，在失地农民遇到生活风险和困难时提供适当的帮助，以保证社会秩序的正常运行。[9]

(三)社会保障层面：将失地农民纳入社会保险体系，完善失地农民的社会福利制度

由于工业化、城市化的起步较早且发展速度快，发达国家的社会保障制度早已将失地农民涵盖在内，为其提供了养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等较为完善的社会福利制度。例如，英国政府将转移农村剩余劳动力政策挂钩于社会福利政策，成功解决了大部分农村剩余劳动力的问题。

(四)配套制度层面：重视失地农民的教育与培训工作，通过增加社会就业量的方式为失地农民创造就业机会

失地农民的教育和再就业问题是发达国家政府非常关注的一个社会问题。在失去了土地之后，失地农民如果没有一技之长，很容易陷入就业困境。因此，多数国家在法律上明确了政府在失地农民的教育和再就业问题上的义务，在安排就业、就业机会创造、就业环境改善等方面对失地农民倾斜。例如，美国通过财政预算专项拨款的形式来对失地农民进行职业培训，增强其就业能力。为了适应劳动力市场弹性化的需求，法国、德国等国也都放松了对劳动力市场的干预和管制，尝试以较为灵活的劳动标准来换取更高的就业率。

五、解决我国失地农民社会保障问题的建议

虽然各个国家在失地农民社会保障问题上的复杂性以及在相关立法的制定中存在着诸多难以定量的因素，但是其制度设计大多着眼于宏观、中观以及微观三个层次。因此，我国解决失地农民的社会保障问题也应当从宏观、中观以及微观三个层次着手设计相关制度。

(一)宏观上，完善农村土地征收立法

目前我国失地农民社会保障所表现出来的问题十分严峻，虽然各地也提出很多相关的改革措施，但由于缺乏统一性，农村土地征收中所出现的问题并没有得到有效的解决。相反，在一定程度上加剧了矛盾，导致纠纷的发生。只有尽快出台完善的相关法律法规，才能规范、促进农村土地征收制度的改革，全面保障失地农民的权益，维护社会公平，推动社会高效、健康发展。一方面，要明确界定征收土地过程中的“公共利益”，禁止各级政府肆意扩大“公共利益”的范围，滥用征地权来满足自身利益，在征地前后要将相关信息明确告知权利人，充分保障他们的知情权与参与权。同时要加强对征地过程的监督，保障程序的阳光透明、公正公开。另一方面，在实践操作中严格实施“两方案两公告一登记”制度，严格按照法律规定的程序和时间节点来发布征收土地公告、征地补偿与安置方案。在征地前期要及时就土地征收的目的和补偿标准征求农民意见，赋予农民更多的知情权与参与权，通过完善的法律规定促使农地征收规范化。在确实需要以公共利益为由征收农村土地时，当地政府应以被征土地的市场价值为基础来确定对失地农民的补偿标准。在条件允许的情况下，要考虑失地农民的实际情况，采用政府财政补贴的手段适当提高土地补偿标准，维护农民的利益。

(二)中观上，完善失地农民社会保障、社会保险制度

徒法不足以自行。失地农民社会保障问题是牵动社会和谐的那根主弦，处理稍不慎便会激发深刻的社会矛盾。因此，需要政府在社会保险制度上及时跟进，为失地农民提供更多的社会保障。

比较我国实践当中失地农民社会保障制度的三种思路，笔者认为“全覆盖模式”以及“与城镇对接模式”可能更适合中国的国情。中国作为发展中国家，又是人口大国，在失地农民群体越来越多这一现实背景下，完善失地农民社会保障制度的首要任务是实现社会保险的“广覆盖”。当前我国迫切需要建立起一套以“弱者保护”为价值取向的社会保障制度，加快农村基本社会保障的步伐，通过实现社会养老保险、失业保险、医疗保险对于失地农民的全覆盖来保障失地农民群体的基本生活水平。财力有余力的地方在实现社会保障“广覆盖”的基础上可以提高失地农民的保障标准。在实践操作当中，建议弱化一次性货币补偿安置，代之以一种更合理、规范的多元化社会保障机制。

(三)微观上，各级政府组织以及社会团体要加快完善对于失地农民的教育和就业培训体系，落实被征地农民就业促进计划，为失地农民的就业、创业等活动提供技术支持

长期以来，我国农民受教育程度普遍较低。正是由于他们缺乏教育和培训，在失去赖以生存的土地之后，单靠他们的文化素质和劳动技能很难满足最低生活需求。在风险边缘下生活的农民也加大了政府补助的负担。因此，政府相关主管部门要加快完善针对失地农民的教育和就业培训体系建设。以市场的需求为导向，根据失地农民的年龄及文化层次给予针对性的就业、创业培训，使其在劳动力市场上具有更强的竞争力。与此同时，政府也要在就业培训和择业指导等多种就业的专业服务方面让失地农民享受与城镇失业人员同等的政策待遇，为这部分农民拓宽再就业的渠道。另外，政府也要努力打破城乡就业二元体制，消除以往城市居民对农民就业的歧视。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“按照兜底线、织网密、建机制的要求，全面建成覆盖全面、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”[10]失地农民社会保障体系正是社会保障体系的一个重要内容。我们应当完善农村土地征收相关法律制度；在实现社会保障“广覆盖”的基础上，根据各地区当前的经济发展和财力状况逐步提高失地农民的社会保障水平；完善对于失地农民的就业、创业培训服务体系，注重发挥劳动力市场机制的作用。通过上述措施的共同作用来保障失地农民基本生活，建立健全更加公平、可持续的失地农民社会保障制度，促进社会的和谐发展。