新冠肺炎疫情防控资金绩效评价的思考

乔春华

（南京审计大学，江苏 南京210029；安徽省高校管理大数据研究中心，安徽 淮北235000）

一、防控资金绩效评价的必要性

（一）防控突然暴发的危害极大的新冠肺炎疫情需要投入大量资金

灾害系指由于某种不可控制或未能预料的破坏性因素的作用，使人类赖以生存的环境产生突发性或累积性的破坏或恶化，并超越当地社会经济系统容忍限度而引起人员伤亡和物质财富与资源损失的现象和过程。灾害对国家财富造成巨大的威胁，对经济增长产生巨大的制约和影响，灾害经济就成为无法回避的话题。最近，澳大利亚森林火灾任意肆虐，非洲、亚洲蝗灾疯狂泛滥。2020年1月20日，国家卫健委发布2020年1号公告，将新冠肺炎纳入乙类传染病、采取甲类管理。《中华人民共和国传染病防治法》第三条规定：“甲类传染病是指：鼠疫、霍乱。乙类传染病是指：传染性非典型肺炎等。”鼠疫又被称为“黑死病”或“黑色瘟疫”，黑死病被称为“空前绝后的传染病灾难”。1910 年，中国东北地区暴发的鼠疫第一批感染的人死亡率是100%，李化成指出：“黑死病在整个欧洲的死亡率约为1/3。”[1]世界卫生组织在推特微博上发布消息称，“从2017年4月27日起已记录超过12.4万起可能感染霍乱的病例，其中包括923起死亡病例。”[2]新冠肺炎疫情凶猛蔓延，已成为全球关注的热点。

灾害除自然灾害外还有人为灾害，如非正义战争、人为火灾、人为水灾、人为污染环境、交通事故等。灾害具有突发性强且难以避免，发生概率小而造成危害大的特点。人为灾害比自然灾害可控性强些，如北平和平解放是遏制战争损失的成功范例；自然灾害不是不能控，从“大禹治水”起，变“堵”为“疏”的治水经验是有效的，新中国成立后历史上泛滥成灾的大江大河基本上根治了。因此，有效防控是可以避免灾害的，防控灾害投入资金是事半功倍的。这次为了防控突然暴发的危害极大的新冠肺炎疫情就需要投入大量的资金。为此，党中央作出了“加大资金投入，保障好各地疫情防控资金需要”的指示[3]，各级财政已累计下达1000多亿元[4]；国家发改委已安排中央预算内投资7.3 亿元①2020年1月27日，国家发改委紧急下达中央预算内投资3亿元；2020年2月7日，国家发改委紧急下达第二批中央预算内投资2亿元；2020年2月16日，国家发改委安排预算内投资2.3亿元。；还有组织部门党费和工会慰问金，此外，还有大量捐赠的钱和物。

（二）“新冠肺炎疫情”防控资金绩效评价是必要的

2003 年10 月14 日，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21 条提出了“建立预算绩效评价体系”，后来发展到“全面实施预算绩效管理”。2017 年10 月18 日，习近平在党的十九大报告中明确提出：“全面实施绩效管理。”2018年9月1日，中共中央、国务院颁发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出了“全方位、全过程、全覆盖”；2018 年11 月16 日，财政部发布了《关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（财预[2018]167号）要求“到2020 年底中央部门和省级层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”

2019 年7 月26 日，财政部、国家卫生健康委、国家医疗保障局、国家中医药管理局发布了《关于印发基本公共卫生服务等5 项补助资金管理办法的通知》（财社[2019]113 号），它有五个附件，其中附件5《重大传染病防控补助资金管理办法》第四条第三款规定：“讲求绩效，量效挂钩。转移支付资金实施全过程预算绩效管理，建立绩效评价结果与资金分配挂钩机制，提高转移支付资金使用效益。”第八条规定：“各级财政、卫生健康部门应按照全面实施预算绩效管理的要求，强化绩效目标管理，做好绩效监控和绩效评价，并加强结果应用，确保提高转移支付资金配置效率和使用效益。中央财政补助资金分配与相关项目执行进度、绩效评价、预算监管和监督检查结果适当挂钩。”由此可见，这些财政资金和捐赠钱物是需要“绩效监控和绩效评价”的。

2020 年是预算资金绩效评价年。新冠肺炎疫情估计2020 年上半年能控制，因此，今年将要进行防控资金的绩效评价。

二、防控资金绩效评价的理论依据

（一）灾害经济学理论

灾害问题首先是一个经济问题。1985年9月25日，我国著名经济学家于光远在第一次“灾害经济学座谈会”上提出要“把灾害作为一门科学来研究”，“建立灾害经济学”；1986年又提出，灾害经济学属于“消极经济学”或“负经济学”的范畴，从辩证观点看，消极与积极、负与正两者间的界限，两者之间的对立不是绝对的，其研究对象是灾害对经济产生的负面影响（负面的“财富效应”）。与一般经济学不同的是, 一般经济学研究的是如何使经济效益最大化, 而灾害经济学的目标是使灾害损失最小化, 其目标和对社会所起的实际作用是积极的。于光远指出：“一般的经济学，都是从社会经济效益的获得与提高着眼的，它们的研究的基本出发点和归宿都是积极的、‘正’的经济效益，而灾害经济学研究的是已经获得的社会经济效益的破坏和损害，它研究的基本出发点和归宿都是如何减少不可抵抗的灾害给社会经济效益带来的破坏和损害，如何在灾害发生的损害已经造成之后，努力去谋取有所补偿。”[5]由此可见，灾害经济学是一门守业经济学，它不是研究价值形成和价值增值，而是研究已有资源和已创价值的保护；“守业投入”即是灾害经济学中研究防控资金的经济效益问题。

有一种观点认为灾害也能对经济发展产生积极影响。典型的是法国19世纪著名经济学家巴斯夏提出“破窗理论”，他认为，打破了窗户玻璃→零售商和批发商多卖出一块玻璃→玻璃工厂多生产一块玻璃→玻璃原料商多生产石英粉→多生产玻璃和石英粉需要电→电厂需要煤，玻璃、石英粉、煤等需要运输，玻璃打碎需要买保险，……这就是“破坏创造需求”的所谓“刺激经济发展”的积极影响。笔者不同意这个观点，难道非得破坏创造需求，而人民对美好生活的追求不更能拉动需求吗？“灾害”就是“害”！当然，一定条件下坏事可以变好事。但“灾害”带来“正效益”还是“负效益”就需要评价。

（二）绩效理论

何爱平认为：“从减灾效益的经济意义出发，可以对减灾效益下如下定义，即减灾效益是减灾投入与减灾成果的比较，它主要体现为损失减少额减去减灾投入额后的数额。因为减灾投入的是付出，可视为‘负’效益，灾害造成的损失部分也是负效益，但由于减灾投入发挥作用，使得灾害损失减少的部分是正效益，因此减灾投入的经济效益可以用‘以负换正’或‘负负得正’来概括。任何减灾活动都需要有投入，任何减灾活动都会有相应的成果，减灾成果的大小乃至减灾成果的性质取决于减灾工程本身的科学性、先进性和规模。尽管许多减灾活动一般会带来社会效益、环境效益和经济效益等综合效益，但作为一门经济学，灾害经济学关注的仍然是它的经济效益。”[6]

任何资金管理必须符合合法性和绩效性两个原则，而合法性是第一原则，不合法使用资金无绩效而言，因此，合法性是防控资金绩效评价的前提。但合法性不是绩效评价的内容，审计与绩效评价的区别，审计既有合规性审计（对非法占有或随意浪费防控款物的要检查和审计）又有绩效审计，而绩效评价的内容是对这些资金使用的经济性、效率性和效益性进行评价。《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出：“花钱必问效、无效必问责”。

1976 年，弗里德曼在《自由选择》一书中用一个矩阵说明四种花钱和消费的模式：（1）花自己的钱，为自己消费，最为经济；（2）花自己的钱，为别人消费，最有效率；（3）花别人的钱，为自己消费，最为浪费；（4）花别人的钱，为别人消费，最不负责任。用防控资金救灾属于上述第四种，是否“最不负责任”要经过审计和绩效评价。

（三）财政事权与支出责任相适应理论

“一方有难，八方支援”是中华民族的优良传统。打赢新冠肺炎疫情阻击战是对各项工作的一次大考，也是对财政、财务工作的一次大考，绩效评价必须要将收支记清楚，“亲兄弟要明算账”。

从1993 年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]）85号）提出的“事权与财权相结合”，到2006年中共中央十六届五中全会提出的“财力与事权相匹配”，到2013 年中共中央十八届三中全会提出的“事权与支出责任相适应”，再到2016 年国务院提出的“财政事权和支出责任划分”，经历了四次重要变革。

2016年8月16日，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号）明确指出：“做到支出责任与财政事权相适应。按照‘谁的财政事权谁承担支出责任’的原则，确定各级政府支出责任。对属于中央并由中央组织实施的财政事权，原则上由中央承担支出责任；对属于地方并由地方组织实施的财政事权，原则上由地方承担支出责任；对属于中央与地方共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定中央和地方的支出责任以及承担方式。对中央和地方有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、高等教育等，中央和地方各自承担相应支出责任。”

绩效评价中财政事权与支出责任相适应必须重视隐形的投入和有形的产出。防控新冠肺炎疫情是一场战役，目前几百支医疗队和支援湖北的数万名医疗队员以及留守本地的医疗队员防控疫情的工资未在“防控资金”中列支，此外还有志愿者；建成“火神山”和“雷神山”医院以及添置设备在防控目标达到后仍能使用。这是在绩效评价的投入产出比较时要注意的。

三、防控资金绩效评价需要明确的六个问题

（一）防控资金绩效评价的特殊性

“防控”实际上是“防控（治）”，“控”含有“治”。防控活动与企业的区别，一是企业产品有实物形态，而防控资金主要用来防控新冠肺炎疫情防的蔓延，控新冠肺炎疫情的增量、减新冠肺炎疫情的存量，除了建医院购设备和药品（这些不是目的而是手段）外其防控“产出”无实物形态；二是企业产品销售后才有“绩效”即收到钱，而防控资金未“防控”（未产出即无“绩效”）前必须资金到位；三是企业加工对象是“死”的，加工过程是单向活动，无论是生产飞机、航母还是衣服、食品，加工者可以按预定设计目标加工，而防控对象是“活”的，防控过程是双向活动，被防控对象具有多样性和不确定性。这就增加了防控活动的复杂性和难度。

（二）防控资金绩效评价的目标

所谓绩效目标是基于“结果”导向而不是“过程”。防控资金的绩效目标不是“让床等人”，“让床等人”是“过程”，是阶段性措施，目标是“让床等不到人”；防控资金的绩效目标也不是“收治率”和“治愈率”或控制“感染率”和“死亡率”，也不是防控新冠肺炎疫情的蔓延，因为这些都是“过程”中控制的阶段性措施。绩效目标首先是对新冠肺炎疫情的彻底根治（或清零，摘口罩），其次是要为完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系提供基础。

（三）防控资金绩效评价的对象

因为绩效评价的目标是“根治”疫情和建立健全制度与体系，因此，防控资金绩效评价的对象应是以地区为单位（以医院为单位与“根治”的目标不符），建议1000例以下的以省、自治区、直辖市为单位作为绩效评价的对象，湖北省以各市、州为单位，其他如广东、河南、浙江、湖南等地视情况确定。

（四）防控资金绩效评价的依据

绩效评价的依据除了法规外，还有预算，“绩效评价”的全称是“预算绩效评价”。但由于新冠肺炎疫情暴发的突然性和不可控性，虽然在2019年7 月26 日四部委制定了《重大传染病防控补助资金管理办法》，预留了资金，但无法编制预算，这是无奈之举，可以理解的。

（五）防控资金绩效评价的计量

许闲认为灾害可以计量，他指出：“灾害问题的实质是经济问题，灾害是可以计量的经济损失。”“而这门关系到国计民生的灾害经济学虽然是负经济学，但也可以用效率来衡量。从投入产出的角度看，国家防灾减灾的投入如果能减少灾害的发生，降低灾害造成的损失，这就是效率。”[7]但计量很难。雅安地震损失就引起争议。[8]新冠肺炎疫情引起的工厂、商店、交通等（特别是春节黄金周旅游）的损失（第一个“负效益”）和减灾投入即支出（第二个“负效益”），第一个“负效益”是难以避免的且难以计量的，第二个“负效益”是必不可少的、可计量的。

（六）防控绩效的问责和防控绩效的信息公开

绩效评价如果没有问责、信息公开和评价结果的应用，绩效评价毫无用处，评价的目的在于使以后的工作做得更好。

1.防控绩效的问责

绩效评价不淮弄虚作假。财政部发布的《关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》指出，对“对绩效监控、绩效评估评价结果弄虚作假，或预算执行与绩效目标严重背离的部门和单位及其责任人要提请有关部门进行追责问责。”

2.防控绩效评价的信息公开

2018 年9 月1 日，党中央中央、国务院颁发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》第十七条指出：“各级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开，搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督。”《重大传染病防控补助资金管理办法》第八条规定：“绩效评价和重点绩效评价结果作为完善相关转移支付政策和以后年度预算申请、安排和对下分配的重要参考依据。各级卫生健康部门和财政部门要做好绩效管理信息公开工作。”

3.预算绩效评价结果的应用

财政部发布的《关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》指出：“强化绩效评价结果刚性约束。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，形成反馈、整改、提升绩效的良性循环。”

四、新冠肺炎疫情防控资金绩效评价的思考

（一）落实“四早”是减少负经济效益的前提

2003 年防“非典”时就总结出了“四早”（早发现、早报告、早隔离、早治疗）的基本经验。这一次又强调了“四早”。2003年5月9日，国务院发布的《突发公共卫生事件应急条例》（国务院令第376号）第十九条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告。”第二十条规定：“县级人民政府应当在接到报告后2 小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告;设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。”

杜一、李周早就指出：“灾害是一个过程，从时间演化角度看，灾害过程可划分成孕育期、潜伏期、爆发期、持续期、衰减期和平息期六个阶段，从空间演化角度看，可分成灾源区、中介区、灾泛区和抑灾区四个区域。无论是时间方面的不同阶段还是空间方面的不向区域，实际上都存在着相应的最优防治决策，它们合在一起构成一个完善的防治灾害的决策体系。”[9]初见端倪时“将事故消灭在萌芽状态”，要“未雨绸缪”，武汉1 月23 日封城已经到了上述第三个阶段的“暴发期”，封城后，还有人离开。1 月31 日晚的央视新闻频道《新闻1+1》节目，武汉原市委书记马国强承认：“我一直在想，如果我早一点决定，采取像现在严厉的管控措施，结果会比现在要好的，对全国各地的影响会小。”杨杰等报道：“钟南山表示，‘如果在十二月份就开始加以控制，现在的病人将不会有这么多’。”[10]

如果认真落实“四早”，不至于波及那么广，损失那么大。

（二）预算绩效评价结果应用于制定“十四五”规划

今年是“十三五”的收官之年，又需制定“十四五”规划。新冠肺炎疫情的启示是加强公共卫生防疫体系建设。（1）完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。习近平要求：从强化公共卫生法治保障、改革完善疾病预防控制体系、改革完善重大疫情防控救治体系、健全重大疾病医疗保险和救助制度、健全统一的应急物资保障体系等方面建设。（2）各地级市至少建两所按传染病医院标准的宾馆，平时作宾馆，疫时作医院。（3）加大对医科人才的培养。扩大中西医人才的培养，提高医护人员的工资待遇。（4）加强对公共卫生与防疫的科研工作，特别在预防、确诊、治疗传染病方面的研究。

（三）防控新冠肺炎疫情专项资金的绩效评价需试点，并建立数据库

对“新冠肺炎疫情”专项资金的绩效评价不仅中央财政要做，地方财政也要做；它既是个新问题,还是个复杂问题。可以先在西藏、湖北省的神农架林区等率先清零“新冠肺炎”的地方试点，取得经验，逐步推广。希望这一次认真做，积累资料、积蓄经验，建立数据库，以利于以后工作。