构建服务型政府学术话语的新路径：评《走向服务型政府的行政精神》

谢新水

(首都师范大学 管理学院, 北京 100089)

在行政学发展史上，服务型政府这个概念是中国学者结合我国行政改革实践首先提出来的，是中国学者对世界行政学理论发展的贡献，是中国学术话语对世界行政学话语建构的贡献。张康之先生指出：“服务型政府是一种全新的构想，……所以，我们的理论研究必须充分证明服务型政府建设是人类治理文明的方向。”[1]基于这一学术理想，自20世纪末开始，我国学者开始服务型政府学术话语的建构，主要形成了三种理论研究定位：定位于政府改革；定位于公共服务型政府建设；定位于人民本位价值的推进。王锋教授的新著《走向服务型政府的行政精神》(以下简称《行政精神》)则与众不同，独辟蹊径，以行政精神为视角，通过历史与逻辑的方法，开辟了探索服务型政府学术话语的新路径。

《行政精神》一书致力于探究与服务型政府相适应的行政精神，为行政文化建设找到了新的路径。大体而言，这一著作的创新之处至少体现在以下三个方面。

一是发现了公共行政的双螺旋结构，形成了公共行政理论发展有价值的解释框架。基于DNA双螺旋结构在生命科学中的价值，《行政精神》一书借用这一生命基因的双螺旋结构，来解释公共行政技术性和价值性两者之间的关系及其作用机理。这一发现为审视公共行政的理论流变找到了有价值的解释框架。在西方行政学理论发展的过程中，古典公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务等是标志性的理论成果。通过运用公共行政的双螺旋结构来审察，《行政精神》一书揭示了西方公共行政理论技术化的一面和价值化的一面，指出了公共行政理论演进的两条线索：技术化路线和价值化理解，并指出西方行政理论的两条路线在已有的理论中是相互分离的。新公共行政和新公共服务理论代表的是对行政价值的理解，古典公共行政、行为主义、新公共管理理论所代表的是对公共行政技术化的理解。然而，从公共行政的实践来看，技术性和价值性构成公共行政的相互影响、相互促进的两极。《行政精神》一书基于双螺旋结构的解释框架，进一步揭示了公共行政的两个方面在行政管理实践中如何发挥作用的机理，这对促进与完善公共行政理论和实践的发展具有一定启示的作用。

二是对行政精神进行了类型学考察，创新性地界定了三种治理模式中的行政精神。以公共行政的双螺旋结构为分析框架，《行政精神》一书准确地把握了行政精神的内涵。以此为基础，根据社会治理的三种模式，即统治行政、管理行政和服务行政模式，界定了三种行政精神形态：经验性的行政精神、理性化的行政精神和超理性的行政精神。

经验化的行政精神是在农业社会的统治行政模式下形成的。在农业社会的统治行政中，由于强权政治的需要，统治者占有统治权力，臣民被排除在统治主体之外，行政管理只是统治者的统治工具。统治行政模式通过对宗法等级制度的控制，形成了君主和臣民之间的主奴道德，通过权治和权力意志，全面扼杀了臣民的个性和精神，并通过统治文化使臣民对君主形成人格依附甚至精神依附。农业社会的统治是基于经验的统治，它建立在严格的等级关系上，统治者根据经验和传统进行统治，在此基础上所形成的行政精神是经验化的。统治行政主要靠传统与习惯来维持，还通过权治与德政、天道与神道来强化统治者权力的神圣化和合法化，以此促进经验性行政精神的稳定和发展。经验性行政精神的不稳定性，为工业社会理性化的行政精神的形成和发展提供了可能。

理性化的行政精神是在工业社会管理行政模式下形成的。工业社会是低度复杂性和低度不确定性的社会，是管理取向的社会，是追求效率的社会。《行政精神》一书指出，在工业社会发展起来的管理行政及其管理行政理论，其内核是工具理性。它通过政府“看得见的手”，通过科学原则、理性计算所形成的公共政策，使社会呈现出可控制、可预见的秩序。在管理行政模式中所形成的理性化的行政精神，是在公共行政专业化、技术主义和管理主义的作用下，在科学管理原则的指导下，以官僚制组织为平台，以效率为政府行动合法性的判断标准，逐步发展形成的。在管理行政模式中，非人格化的管理、法律和规章是实现理性行政精神的基础，从而理性化的行政精神最终体现在法的精神中，并通过法的精神和法律制度来保障和完善，以此来提高管理效率，推进社会制度的规范化。由于法的抽象性、刚性，管理行政中的理性精神也是抽象和刚性的，这就使管理行政缺乏回应性，影响了管理行政的效率，使管理行政中的公共服务失去了服务性。

超理性精神是后工业社会服务行政中的行政精神。《行政精神》一书指出，服务行政是随着全球化和后工业化而发展起来的，服务行政成为一种新的行政模式。从服务行政出发，政府必须要建设相应的行政精神，而且，要通过新的行政精神来推动服务型政府的建设和发展，更好地提供人民满意的公共服务。后工业社会服务型政府中的行政精神是一种超理性的精神，这种超理性精神是科学精神和价值精神的统一。它与农业社会经验化的行政精神，与工业社会理性化的行政精神有着根本性的区别。在服务型政府的行政精神中，价值性的一面超过了技术性的一面，在公共行政的运转过程中，价值性的一面处于优先地位。这种超理性精神超越了法律对理性精神的规定性，具有伦理精神。

三是探索了服务行政精神的四个要素，指出了建设服务型政府行政文化的方向。《行政精神》一书揭示了服务行政精神的四方面要素。第一要素是公共精神。这种公共精神是实现公共利益的基础，它不同于管理行政中形式性的公共精神及其对公共利益维持的形式性，它体现出公共管理者形式和内容的高度统一，它需要服务型政府中的公共管理者成为服务型社会治理过程中的行动者时才得以实现。第二要素是合作精神。合作精神是在后工业社会高度复杂性和高度不确定性中形成的，是在后工业社会的合作关系和服务关系中形成的，它通过多元合作主体的合作关系开展合作行动。为了张扬合作精神，服务性社会的制度安排都要以合作精神为基础，并通过合作型的制度来维护和实现合作精神。第三要素是服务精神。服务精神来源于后工业社会服务性关系的增长及其体系化发展。服务性关系的体系化是社会从生产型社会转向服务型社会的过程中形成的，是建立在人与人之间服务性关系的基础上的。在这个意义上，服务型政府中参与合作治理的公共管理者，包括政府，都需要通过良好的服务和合作来实现服务价值。《行政精神》一书还提出，想象也是服务行政精神的重要因素，因为合作治理中的公共管理者通过想象来实施领导角色，从而想象就成为行政精神非常重要的构成要素。这是该书提出的独特见解。

在人类的未来，作为一种全新行政模式的服务行政将葆有不竭的生命力，这是建构服务型政府学术话语的重要动力。《行政精神》一书指出：在某种程度上，服务行政及服务型政府是面向后工业社会勾画出来的关于未来的治理图景。后工业社会、服务型政府、服务精神等都是新事物，正处于成长过程中，还没有形塑出典型的形式，其未来发展也就有多种可能性。也就是说，《行政精神》所探讨的超理性行政精神，是正在发展中的一种新的行政精神，是一种学术的建构。这种行政精神的最终形成，取决于参与合作治理的政府、非政府组织和公民等主体的行动，取决于这些主体通过服务来实现合作价值、服务价值，维护公共利益，取决于把整个社会塑造成为服务型社会。只有整个社会来培育服务精神，服务精神才能实现。

人需要精神才能使生活更有意义，一个没有精神、仅仅作为物质躯壳的人，更容易作恶。崇高

的精神能给人光明，使人作为独立的主体为社会创造财富，作出贡献，获得幸福。政府需要有精神，公共行政同样需要有精神，行政人员也需要有精神。行政文化是治理现代化的重要构成性因素，而行政精神又是行政文化的核心。在行政改革过程中，如果没有形塑行政精神的行政改革，纯技术化的行政改革不一定能取得巨大成效。《行政精神》一书总结和梳理了不同历史阶段、不同政府治理模式下的行政精神形态，探究了服务型政府形成的基础，有效解决了我国服务型政府建设过程中比较重要的理论和实践问题，对于推进国家治理的现代化，对于服务型政府行政文化的建设，对于深入推进国家治理能力和治理体系的现代化，对于建设新时代人民满意的服务型政府，都有一定的指导和借鉴作用。在我国服务型政府建设的过程中，除了学术话语外，政党话语和政府话语是重要的指导力量，党的领导也是推动服务型政府建设重要的创新动力，我们希望《行政精神》一书能够为政党话语和政府话语推进服务型政府建设提供理论支持。