《监察法》留置权运作的法治化路径研究

（云南大学 法学院，云南 昆明 650000）

《监察法》中的留置权运作是我国司法改革的重要内容之一。留置权是以法律的形式将“两规”和“两指”进行结合并固定下来的权力，是一种具有创新性的、对被调查人的人身自由采取强制性剥夺的措施，是治理职务犯罪的重要手段，与传统的警察留置有着根本性的区别。目前，国内针对《监察法》中的留置权运作法治化路径的研究相对较少，在留置权的适用范围、条件设置以及运作程序等方面也存在着不同的认识，因此需要针对这些问题进行探索，以发现促进留置权运作法治化的真正路径。

1 《监察法》中留置权制度的内涵

《人民警察法》中也有“留置”这一概念，在人身自由方面也涉及一部分强制性内容，即警察将其所发现的违法犯罪嫌疑人留在公安机关进行盘问，本质上是一种行政性的调查手段和方式[1]。《监察法》中所规定的留置权可以理解为：国家监察机关可以按照法律的规定对特定对象采取强制性手段限制其人身自由。同时《刑事诉讼法》也针对留置权作了补充规定，包含保障被留置人权利的内容[1]。

2 从“两规”到留置权不完全的法治化途径

2.1 并未进行适用条件上的区分

我国在法律上的设置和规定的总趋向是将“犯罪”与“违法”进行划分[2]。但是在《监察法》的设置上，并没有明确职务犯罪行为和职务违法行为之间的界限，这是因为留置权中的规则实现了统一化，因此也导致一些难以避免的问题。留置权在限制人身自由方面所呈现出来的强制性与刑事拘留程度相接近甚至有所超越，刑事拘留的范围只是针对犯罪行为，但留置权的适用范围不仅包括“职务犯罪行为”，还包括“严重职务违法行为”，这样一来容易出现隐蔽性较强的法治冲突[3]。《监察法》中还规定可将留置时间和刑期进行抵消，但如果留置一段时间后查出公职人员只存在普通职务违法行为，那么此类公职人员的权益就受到了侵害，而抵消刑期规定的出发点只是为了保障职务犯罪公职人员的相关权益，《监察法》并没有处理好这样的矛盾。

2.2 适用对象范围存在矛盾

《监察法》中留置权的实施范围包含涉嫌职务犯罪人员和严重职务违法，同时规定对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员也可以采取留置措施。但是，这其中的规定存在着矛盾，会出现“严重职务违法”的涉案人员并没有被在留置权适用范围之内的情况[4]。

若所有职务犯罪人员以及涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员都能够适用留置权，那么严重职务违法的涉案人员也应当纳入留置权的适用范围。

2.3 留置权的行使期限有不合理之处

留置权设置的目的本身就是要取代“两规”“两指”，也是顺应法治化进程的一项措施，同时在期限设定上也对“两规”的内容进行了借鉴[5]。《监察法》规定留置时间不得超过三个月，在特殊情况下可以延长一次，但延长时间不得超过三个月。虽然长时间的留置能够对监察人员办案有所帮助，但是最长达六个月的留置已经超出了多数人的预期。留置权并不仅仅适用于职务犯罪人员，也适用于严重的职务违法及相关涉案人员，对这些人来说，如果要留置六个月就不尽合理。

2.4 被留置对象的权益保障力度不够

2.4.1 留置阶段申辩权缺失

虽然留置阶段并不属于司法阶段，但是通过探究留置权所适用的条件以及对被留置人进行人身自由限制的情况，被留置人应当获得与辩护权相类似的申辩权[6]。《监察法》颁布前，检察机关可针对被调查对象行使刑事侦查权，被调查对象可以行使申辩权；当监察机关享有留置权以后，被监察对象也应该享有申辩权。此外，在非职务犯罪中，即使部分犯罪嫌疑人的犯罪性质极为恶劣，但是在侦查过程中，这些人依然享有相应的辩护权，相比较而言，仅涉嫌违法的公职人员却没有相应的申辩权，所以，《监察法》对被监察对象的权利保护还存在着漏洞。按照《监察法》的相关规定，辩护律师不能在留置阶段进行辩护，但因留置期限可能较长且留置权适用门槛较低，就需要有类似于辩护律师的人员参与其中，对留置进行动态式的监督，这样才能够更有效地保障被留置对象的合法权益。

2.4.2 被留置对象的其他权益保护不明确

《监察法》中对被留置对象的其他权益保护也不明确。例如，虽然《监察法》中对被留置对象的饮食起居等方面的权利进行了规定，但并不详细、明确[7]。《监察法》中对留置时间采用了“合理”这个词语进行限定，但是这一词语表达的意义比较宽泛，在裁量权方面有着较高的自由度。而且，被留置对象在遭受不法侵害后，缺少相应的救济途径和法律规范保障其合法权益，更难以获得国家相应的赔偿。

3 《监察法》留置权运作法治化的路径

3.1 遵循留置权的基本原则

3.1.1 比例原则

行政权力的运行必须要遵循比例原则，通过该原则能够有效地对公权力的行使产生制约作用。留置权与其他公权力相比，其裁量空间相对来说更大，因此在适用过程中必须要遵守比例原则中的适当性、法益相称性以及必要性等原则。这是由于留置权可同等适用于职务犯罪和职务违法，而职务犯罪比职务违法行为的程度更严重、性质更恶劣，所以在针对职务违法行使自由裁量权时，必须要考虑到使用该权利的必要性和期限的适当性。对于被留置人员的范围以及留置期限不能随意扩大，同时也要依据实际情况进行调整。

3.1.2 正当程序原则

正当程序原则在构建法治社会的过程中起到了非常重要的作用，同时也能够对留置权中所包含的各个方面进行规范。一是留置权的审批需要遵循正当程序原则。在《监察法》中对于该项审批程序的规定比较笼统，部分内容并不详细和明确。二是留置权的执行措施和相关程序应该主动让被留置人参与完成，对其中的告知与回避、救济以及申诉等多重程序必须要进行细化和完善。三是在实施留置权后，被留置人的救济权和家属的知情权也应当得到保障，若出现由于留置导致被留置人的正当权益受到侵害的情况，还应当有复议、申诉以及申请赔偿等救济途径。

3.2 构建留置权法治化机制

3.2.1 制定留置权使用细则

在《监察法》中对职务违法行为和职务犯罪行为进行统一规范会导致出现规则适用的矛盾。基于此，破解该矛盾需要在“比例上”和“基础上”将二者的性质和程度进行划分，并根据实际的情况将留置权使用的差异性表现出来。简而言之，就是在《监察法》的基础上，制定留置权使用的细则，设置留置权使用的门槛，明确不能采用留置权的情形和条件，对公职人员职务违法行为如没有限制人身自由的必要则不予留置，当公职人员的职务犯罪行为事实清楚、证据确凿时，则可以对其采取留置措施。在保证监察机关的自由裁量权的同时，也要尽可能地避免公权力滥用。

3.2.2 设置多样化、多层次的留置期限和方式

监察机关行使留置权所需要达到的条件和门槛相对较低，行使权力的范围较广，因此有必要对这一公权力进行限制，而对留置期限及留置方式进行细化也是一种可以采用的手段，可根据留置对象违法犯罪行为的性质、轻重差异来设置多样化、多层次的留置方式和期限，以尽可能减少滥用留置权的现象，保障被留置人的人身自由。

3.2.3 批准程序合理化

《监察法》中明确要求，监察机关应当严格按照程序开展工作，如对审查对象采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定，这体现出了较强的法治性和审慎性。但在《监察法》中并没有针对领导人员出席的人数、表决比例、表决方式等内容进行明确的规定。因此，在对被留置人进行监察、行使留置权时注重简化程序、提升效率的同时，也要遵守民主集中制的原则，征求相关案件办案人员的意见，并在集体研究时采用少数服从多数的原则和不记名表决的方式来促进留置权行使更加合理。

3.2.4 强化检察机关的法律监督作用

在监督机制建设中，可以让检察机关发挥作用。在《刑事诉讼法》中，规定了检察机关可以将已被采取留置措施的嫌疑人先行拘留，若辩护律师无法介入其中进行监督，则检察机关可以指派工作人员针对监察机关在留置过程中所出现的问题提出具体的建议和意见，尽可能减少由于缺乏事中监督而导致侵害被调查人权益的现象。

4 结语

《监察法》留置权的规定在一定程度上体现了党和国家对反腐败的重视，通过该制度也能达到提高反腐效率的目的。但是对留置权的相关规定目前还存在着一定的矛盾和冲突，在现实中行使该权利时可能会出现违背法治精神的现象，此时就需要遵循比例和正当程序原则，通过构建留置法治化机制的方式来有效地弥补留置权存在的空白和不足，对公权力的行使进行约束，最终来保障相关人员的正当权益。