大学章程在高职院校内部治理中的关系与作用研究

尚阳阳，潘婷婷

（江苏城乡建设职业学院 党政办公室，江苏 常州 213000）

高职院校作为我国高等教育的一种形式，是社会经济发展到一定阶段的产物。伴随着我国社会主义现代化的进程，发达的商业和繁杂的生产方式催生了社会对高等职业技术教育的需求。高职院校的实质在于，由政府或者社会进行出资设立，拥有专业知识的人进行经营管理，实现人才培养和公共服务的有机结合，从而达到推动社会技术进步的目的。与此同时，高职院校作为一种事业法人类型，以独立人格和有限责任作为基本原则和“奠基石”。教育法是以学校为规范对象的法律，可以说是属于行政法范畴，大学章程则是高等院校存在和活动的基本依据，是高等院校行为的根本准则。国家有宪法，高等院校有章程，章程对于高校的作用犹如宪法对于国家的作用。因此，大学章程是每个类别、层次的高校必不可少的条件。

十九大以来，国家对职业教育的重视程度前所未有，国务院近期又发布了《职业教育改革实施方案》及高职院校扩招100万的要求，在这种时代背景下，高职院校的规模不断扩大，很多高职院已经成为万人校。利益相关者参与高职院校的建设发展也更加多元，层次更高，甚至一些高职院校已经开始大力引进高水平的专家院士，高职院校的经营管理日趋复杂。在这种情况下，举办者和利益相关者直接参与高职院校的管理就日渐困难，高职院校治理问题便开始产生。高职院校治理问题是高校的核心问题之一，而高职院校章程作为高职院校组织和行为的准则，必然要体现高职院校治理制度。

一、大学章程和高职院校治理的关系

高职院校治理（Higher Vocational College Governance）是一个多角度多层次的概念，从高职院校治理这一问题的产生和发展来看，可以从狭义和广义两方面来理解：（1）狭义的高职院校治理是指举办者，主要是政府组织或社会组织对经营者（高职院校管理者）一种监督和制衡机制，即通过制度安排，来合理配置举办者和经营管理者之间的权利和责任关系。高职院校治理的目标是保证人才培养目标的实现，防止经营者（高职院校管理者乃至传“教”者）对举办者利益（办中国特色社会主义高校，培养合格的中国特色社会主义事业的建设者和接班人）的背离。其主要特色点是对党代会、教代会、职代会、党委会、院长办公会、学术委员会及管理层所构成的高职院校治理机构的内部治理。（2）广义的治理则不局限于举办者对经营者的制衡，而是涉及到广泛的利益相关者，包括举办者、教师、学生、企业、债权人（银行）、学会协会、政府和社区等与高职院校有利害关系的组织和个人。在这个层面上，高职院校治理是指通过一套包括正式或非正式的、内部的或外部的制度或机制来协调学校与所有利害相关者之间的利益关系，以保证高职院校决策的科学化，从而最终维护高职院校各方面利益的制衡机制。广义上，高职院校已不仅仅是举办者的组织，而是一个利益共同体，所以高职院校治理也不仅限于以治理结构为基础的内部治理，而是利益关系者通过一系列的内部、外部机制来实施共同治理，治理的目标不仅限于举办者利益的最大化，确切地说应是保证高职院校决策的科学性，从而保证高职院校各方面利益相关者的利益最大化，最终实现人才培养的目的。

从行政管理的角度来看，高职院校治理实质是如何平衡利益关系最大化的人才培养；从法律的角度而言，高职院校治理是指如何保障各种权利关系的有效分离，在举办者、党委成员（校董）和高层管理人员以及其他利益相关人之间分配权力和职责，规范和建立高职院校社会服务价值利益制衡的内外机制。

正出于上述高职院校治理的实质目的，法学界和实务界人士普遍关注的问题是：如何进行高职院校治理，高职院校治理的途径有哪些？于国家而言，国家引进、吸收先进的高职院校治理模式，进行大规模的高职院校改革，同时建立高职院校运行的配套机制，保证高职院校的有效健康运行；于高职院校而言，高职院校采取各种措施来制定自己的治理策略，提高人才培养的能力和质量。因为层面的差异，高职院校治理实现的途径也不相同，一般而言，国家通过制定法律（如《教育法》《职业教育法》）来改善管理，高职院校通过制定自己的章程和其他规章制度来规定内部治理的方案。这两种途径相辅相成，共同作用于高职院校的治理领域。

二、大学章程对高职院校治理的作用

大学章程是指高职院校必备的由举办者和经营者制定的，并对高职院校、经营者等利害关系人具有约束力的，调整高职院校内部组织关系和经营行为的自治规则。

高职院校（大学）章程是高职院校存在和活动的基本依据，是高职院校行为的根本准则。它既是高职院校成立的行为要件（人的条件——举办者或设立人；物的要件——办学资本；行为要件——高职院校章程），也是高职院校对外的信用证明，还是高职院校对内管理的依据。随着与国际习惯的逐步接轨，高职院校治理的概念已经成为高职院校内部治理的主要内容，高职院校章程作为高职院校组织和行为的基本准则，应当也必然规定高职院校治理的制度。而且，从高职院校章程的特点来看，高职院校章程对学校治理有很重要的作用。

（一）高职院校章程的法定性

高职院校章程的制定、内容和修改程序都是由法律（法规）明确规定的。根据《高等教育法》（2018年修订）规定，申请设立高等学校，必须要提交自己的章程，这是高职院校设立和成立的必要条件之一。各国教育法规对高职院校章程应当记载的事项均有明确规定，尤其是绝对必要记载事项的欠缺，可能导致章程的无效，进而妨碍高职院校的设立。虽然，我国《高等教育法》（2018年修订）没有明确区分高职院校章程中的绝对必要记载事项和相对必要记载事项，但是，我国高教法对章程内容有限制性的规定，可以说，高职院校章程内容的法定性是对意思自治原则的限制，章程中意思自治原则受到限制的深层背景是高职院校自治是实质的演变，体现为高职院校章程条款必然遵循高教法的强制性规范的规定，不得改变或违背。高职院校章程的修改必须依据相关的法律规定，由具有修改权限的机关组织根据法定程序修改，并经登记核准机关批准方能生效，对内对外发生效力。正是由于高职院校章程的法定性，一些高职院校治理的制度就会通过法律规定被强行地推行，这样教育法、高教法从总体框架上对高职院校治理进行引导，高职院校章程从实施细则上进行规定，具体落实高职院校治理策略。

（二）高职院校章程的自治性

高职院校章程是高职院校的自治性规则。高职院校章程作为一种行为规范，是由高职院校依法依规自行制定的。高职院校章程的自治性特征表现为高职院校不同则章程不同的个性化。高教法只能够在高职院校章程建设的普通问题上做出一般性的规定，并不能够兼顾到每个独立个体的特性。高职院校章程制定，可以在教育法规允许的范围内，针对本校的办学情况、学科设置、内部管理体制、举办者与学校之间的权利、义务等不同情况，确定本校具体的组织和活动规则。高职院校章程自治性体现了大学自由之精神。高职院校章程的自治性也是体现各个院校治理策略差异的基础，在不违背法律、行政法规的政策下，各个院校制定具体的高职院校治理政策，如党委会、院长办公会的权限、教职工参与的方式、利益相关者权益的保护等。这一点既有利于国家关于高教治理规则的推行，也有利于各院校根据自身特点制定相关政策。

（三）高职院校章程的公开性

高职院校章程的信息以一定的方式进行公示，是一种外部性价值的体现。当今世界各国现代化进程都格外重视教育现代化进程，都要求高职院校制定章程，或将其作为申请高职院校设立之必要条件。基于此基础，章程的内容向社会公众公示，以供查询，国家管理部门亦根据依法核准的章程，对高职院校进行监督管理。

章程进行公示，对高职院校内部治理也有着重要作用。一则，由于章程对外公开，是向第三人表明信用，相对人了解高职院校组织及基本情况的最重要的法律性文件。为与相对人、或者投资者、债权人和第三人与院校进行交往提供了条件和依据，便于院校对外展开活动，有利于维护各方安全，进而增强外部的监督作用，进而对有利于推行内部治理政策。另，政府可以通过章程了解院校的相关情况和信息，从而对其进行有效的监管，降低了盲目性干预所带来的监管成本，这也有利于治理策略的健康推行。

三、结论

通过对高职院校章程与其内部治理关系的分析以及前者对后者主要作用的阐述，可以发现，章程不仅在设立、成立的持续阶段，作为一种过程性的必要材料不可或缺。并且在内部治理中的作用也扮演着举足轻重的角色，因此，高职院校章程是内部治理实行的重要途径，章程并非一纸空文。各个院校要根据自身的特点，在遵守国家法律、行政法规的前提下，制定行之有效的高职院校章程，实行院校治理策略，使院校的运行建立在管办明晰、权责明确、利益协调的基础上，进而促进整个高职教育事业的快速发展。