治理现代化视角下的新冠疫情防控

顾 严

(中国宏观经济研究院，北京 100038)

党的十八届三中全会以来，国家治理体系和治理能力现代化既是学术界讨论的热点，也在实践中不断探索创新。党的十九届四中全会将“中国之治”的论述推上了新的高度，也提出了新的部署和要求。突如其来的新冠肺炎疫情，给中国经济和社会发展造成重大冲击。习近平总书记深刻指出，抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考[1]。疫情防控既彰显了中国特色社会主义制度的诸多优势，也暴露出治理体系和治理能力存在的一些短板、漏洞和弱项，需要我们加以关注和积极应对。

一、疫情防控彰显的治理优势

党的十九届四中全会系统总结了我国国家制度和治理体系具有的十三个方面的显著优势[2]，这些优势在此次疫情防控中淋漓尽致地展现出来，其中有六个方面显得尤为突出。

(一)党的集中统一领导

中国特色社会主义制度的最大优势，就是中国共产党的领导。中国特色社会主义进入新时代以来，全党牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，党中央权威和集中统一领导体现在经济社会发展的方方面面，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局不断取得重大进展，在脱贫攻坚、污染防治、防范化解风险等多个领域的成绩举世瞩目。

新冠疫情发生以来，习近平总书记亲自领导、亲自部署、亲自出征、亲自督战，多次主持中央政治局常委会、中央政治局、中央全面深化改革委员会等会议专门研究新冠肺炎疫情防控，部署统筹做好疫情防控和经济社会发展工作。习总书记还亲赴湖北省等地考察指导，领导全党、全军、全国人民打响了疫情防控的人民战争、总体战以及阻击战。

党的领导通过体制机制的创新完善和有效传导，发挥出了显著的治理效能。党中央第一时间成立了应对新冠肺炎疫情工作领导小组，并在关键时刻向湖北省派出中央指导组。中央指导组由一位中央政治局委员(分管卫生健康工作的国务院副总理)担任组长，成员包括十多位部长级领导同志。指导组下设督查组、医疗救治组、物资保障组等工作小组以及医疗专家组、社区防控专家组，每个小组都由部长级领导牵头负责。指导组靠前指挥，在疫情防控的第一线进行指导工作长达三个月，推动联防联控，加强医疗救治，协调物资保障，严格督查问责。

在党中央坚强领导下，我国疫情防控向好态势持续巩固，生产生活秩序加快恢复。目前，武汉保卫战、湖北保卫战取得决定性成果，疫情防控阻击战取得重大战略成果，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作取得积极成效[3]。中国为全球抗击疫情提供了宝贵经验，做出了重大贡献。

(二)人民当家作主

人民是历史的创造者，也是决定党和国家前途命运的根本力量[4]。人民当家作主，是社会主义民主政治的本质特征。保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中，激发人民创造活力，是中国国家治理的必然要求。

从传染病防治的一般规律和内在要求看，除了医疗救治这个非常专业的领域必须由医护人员担当以外，不论是控制传染源，还是切断传播途径，亦或是保护易感人群等关键环节，都离不开群防群控，都必须紧紧依靠和充分发动人民群众。因此，疫情防控必然是一场人民战争。

在疫情防控的人民战争中，遍布城乡社区及基层自治组织发挥了“桥头堡”的功能作用。广大社区和村干部全天候投身于“战疫”事业，对小区和村实施封闭管理，做好体温监测和信息登记，督促落实居家隔离措施，“点对点”接送相关人员，为独居老人代买生活物资，参与日常消毒杀菌工作，配合支持流行病学调查，不畏艰险、不辞辛劳。街道、乡镇、部分区县乃至地市干部下沉到社区和村，与基层干部、物业人员、志愿者共同坚守在最前线。

群防群控成为遏制疫情扩散蔓延的关键一步，与此同时有力维护了社会稳定。这正是人民当家作主，群众主动性、能动性和创造性发挥的充分体现。

(三)全国一盘棋

新冠病毒来势凶猛、传播迅速、善于潜伏，给疫情重灾区湖北省特别是武汉市造成了重大冲击，医疗床位告急，医用物资告急，检测试剂盒告急，医护队伍告急，挑战远远超出一省一城的能力所及。试想，如果其他省份、其他城市隔岸观火，那么湖北省、武汉市在离鄂通道关闭后，将处在怎样的水深火热之中？恐怕会有更多的湖北特别是武汉居民感染病毒甚至是失去生命，最终其他地区也无法独善其身，反而会深受其害。

所幸的是，党中央一声号令，人民解放军、中央和国家有关部委、各省区市鼎力相助，340多支医疗队、超过4.2万名医务人员火线驰援，19个省区市对口帮扶湖北省除武汉市以外的16个市州[5]。火神山、雷神山医院仅用十几天就拔地而起，先后有十多家方舱医院星夜改建完成，从“人等床”向“床等人”的转变得以较快实现。多位院士投身一线救治，传染病学、重症医学、紧急医学救援等顶级专家团队齐聚武汉，救治能力大幅增强，诊疗方案不断优化，感染率、病亡率双双下降，收治率、治愈率双双提高。

全国一盘棋、集中力量办大事的优势在全国驰援中充分彰显，在最大程度上挽救了生命、维护了群众的健康。

(四)公有制为主体

公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义基本经济制度[6]。在新冠疫情应对中，公立医院、国有科研机构、国有企业等发挥了主力军的作用，民营医院、民营企业也担起了责任、发挥了积极作用。

以三级综合医院、传染病专科医院为代表的公立医院在患者救治中发挥了中流砥柱的作用，广大医务工作者白衣执甲、义无反顾，承担起检查检测、诊断治疗、监护抢救等十分繁重的工作，治愈了数以万计的患者，挽救了宝贵的生命。军队和国有科研机构快速推进科技攻关，在全球最早完成了新冠病毒基因测序，检测试剂、抗体药物及疫苗的研发不断取得新进展。国有企业率先复工复产，有效促进了经济社会秩序的恢复。部分企业紧急改造生产线，开足马力生产、调运医用物资和生活物资，有力保障防控需要和民生需求。不少地区的国有企业及其控股企业主动减免厂房、商铺、写字楼等所持物业的租金，帮助承租的中小微企业和个体工商户渡过难关。

非公有制经济在医疗救治、物资生产、物流配送、科技研发、复工复产中也发挥了重要作用。民营医院也参与了援鄂医疗队伍的组建；有的民营企业抓紧生产运送医疗物资、防疫物资和生活物资，科技型民营企业积极研发生产检测试剂盒和抗病毒药物，还有的企业在开展数字化转型方面进行了有益探索。

社会主义制度与市场经济有机结合，成功打出了统筹推进疫情防控和经济社会发展的“组合拳”。

(五)共同的信念理念观念

中华民族长期以来形成的伟大创造精神、伟大奋斗精神、伟大团结精神、伟大梦想精神与马克思主义中国化的成果相结合，形成了诸多可贵的、共同的信念、理念和观念。众志成城、全民“战疫”，离不开全国人民在思想上、精神上的团结。在共同的理想信念、价值理念和道德观念基础之上，全体人民坚决拥护党中央决策部署，发扬爱国主义、集体主义和伟大团结精神。绝大多数城乡居民都能自觉遵守疫情防控的相关措施，牺牲小我、顾全大局，最大限度减少人员聚集，最严格地落实居家观察和隔离要求，在进出小区、村、工作场所、商超时积极配合查验证件、测量体温、登记信息等工作。

中国居民展现出来的自觉性和自律性非常出色。广大群众还展现出较强的自我服务意识和自我防护能力，主动学习和分享防疫知识，关注疫情发展，关心疫区动态，调整行为习惯，做好家庭消杀和个人防护，以实际行动参与到疫情防控的人民战争之中。

(六)以人民为中心的发展思想

增进民生福祉是发展的根本目的，发展为了人民、发展成果由人民共享，是国家治理体系和治理能力现代化的出发点，也是落脚点。

疫情发生以来，党中央始终把人民生命安全和身体健康摆在第一位，将新冠肺炎纳入乙类传染病并按照甲类管理，果断要求湖北省对人员外流实施全面严格管控，提出“四早”防控要求和“四集中”救治要求，坚决遏制疫情扩散势头，千方百计救治病患，医保和医疗救助等措施及时跟进，疫情防控形势加速向好、成果持续巩固，守住了群众健康安全的防线。

以人民为中心的发展思想，着眼点是满足人民日益增长的美好生活需要，后者是多维度的，不仅有健康的需求，还有基本生活的需求、全面发展的需求等。在疫情防控中，生命第一、健康第一，同时也要统筹兼顾其他方面。在推动复工复产和疫情常态化防控中，党和政府特别注重加大以稳就业为首的“六稳”工作力度，各地区各部门全面落实以保居民就业、保基本民生为重要内容的“六保”任务，织密扎牢基本社会安全网，兜住了民生底线。党中央特别强调努力实现决战决胜脱贫攻坚和全面建成小康社会的战略目标，并没有因为疫情就放松要求，而是毫不动摇地要确保如期实现，体现了对人民庄严承诺的责任担当。

二、暴露于疫情中的治理问题

新冠疫情也暴露出治理体系和治理能力的短板和不足，需要深刻反思、吸取教训，决不能回避矛盾、淡化问题，更不能疮好忘痛、重蹈覆辙。

(一)部分党员干部驾驭风险的本领不强

世界正处于百年未有之大变局中，原本就已经面临民粹主义蔓延、地缘政治紧张、经济增长乏力、全球治理倒退等挑战。新冠疫情在世界范围内大流行，客观上冲击了全球产业链，加之被某些不负责任的政客误导，给本应加强的国际合作和本应持续的全球化蒙上了阴影。作为世界第二大经济体和最大的发展中国家，中国不可能置身事外、独善其身。

应对变局，需要强大的风险管理能力，包括风险的认识和准备、分析和研判、预警和沟通、应急和善后等方面。在2003年“非典”爆发以后，在应急管理“一案三制”的建立健全过程中，在近年来防范化解重大风险攻坚战的实践中，广大干部对风险管理的认识逐步加深，相关的能力建设得到了越来越高的重视。然而，新冠疫情具有难以预料的未知性、经济社会影响的广泛性、国际国内相互传导的复杂性，应对难度较大。疫情暴露出部分领导干部尚不具备必要的风险管理能力，习惯于风平浪静、按部就班。一个突出的问题是，平时缺乏演练，因此在战时也就缺乏必要的经验支撑。一些预案措施在需要用的时候才拿出来学习，应急反应难免慢半拍。医用防护物资的实物储备不足，1月底医用防护服储备只有1.5万件，还不到当时武汉一天用量的1/5[7]。思想准备、行动演练、物资储备不充分的问题凸显，折射出干部队伍驾驭风险的本领亟待磨炼和提升。

(二)立法执法和依法行政存在漏洞

依法治国是治理现代化的内在要求，我国应对疫情的法律体系初步构建，但在疫情中也暴露出了一些漏洞。

比如，传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等法规，对于新发现的或突发原因不明的传染病缺乏细致的规定。在此种疾病被宣布为法定传染病之前，对其的应急处置几乎处于无法可依的状态。又如，对于疾控、医疗、采供血机构以外的实验室发现疫情及相关风险的，并没有规定强制报告的义务。近年来，随着健康产业的发展，社会上越来越多的生物医药、基因科技等企业具备了病原微生物监测能力，但他们在发现风险隐患后，不报告并不违法。再如，对于防疫所需的药品、医疗器械等物资储备，相关的法规只是笼统地规定县级以上人民政府“负责”或“保证”，但对储备的品类、规模、结构等尚无具体要求，法规条款缺乏可操作性。

2009年曾有媒体报道，中部地区某县通过病历造假来隐瞒手足口病实际发病人数，最后的处理结果仅仅是分管副县长作出深刻检查、县卫生局和人民医院负责人警告处分、疾控中心负责人免职，唯一因此丢掉工作的是一名救护车司机[8]。执法不严、处罚不利，给瞒报漏报传染病疫情的类似行为提供了不恰当的信号。另外，在此次新冠疫情应对中，个别地方甚至还出现了滥用应急法规“抢物资”的事件[9]，已经涉嫌违法行政。

(三)传统慈善组织适应新要求的能力堪忧

从传统的统治到现代的治理，最主要的区别之一就是主体从单一到多元[10]。慈善组织等社会组织具有贴近需求、灵活多样等特点和优势，作为重要的主体参与国家和社会的治理，有利于解决社会问题、化解社会矛盾、增进社会福祉、促进社会公平[11]。在推进国家治理现代化的进程中，我国不断改革完善社会组织的监管法规和政策，民办非企业单位、社会团体、基金会等呈现出快速增加的态势。

然而，在大量民间社会组织涌现的同时，一些由政府直接管理的社会组织转型缓慢，难以适应新形势新要求。2011年，“郭美美事件”对有着上百年历史的中国红十字会造成了巨大的负面影响。此次应对新冠疫情早期，湖北红十字会又暴露出捐赠物资管理混乱等问题。在突发事件应对中，应急物资有必要统一调配，迫切需要红十字会这样的组织发挥枢纽作用，协调众多民间社会组织，共同搭建起慈善捐助供方与需方高效连接的桥梁。然而，官僚化倾向、透明度不高、行动偏迟缓、公信力较低的传统慈善组织，与新兴的民间社会组织形成了一定程度的反差，与抗疫的紧迫要求相比也存在差距。

(四)保障人民健康的制度有弱项

预防为主一直是我国卫生健康服务工作的方针，预防医学、公共卫生、疾病预防控制等事业在不断发展。但也应看到，在实践中存在健康服务重诊疗、轻预防的问题，与建设速度更快的医疗体系相比，公共卫生体系的建设是滞后的。“非典”过后，北京小汤山医院关闭运行，全国仅有上海保留了因“非典”而建的临床公共卫生中心。在一些传统传染性疾病的控制还未完全到位的同时，新发传染病突如其来，包括武汉在内的很多城市普遍存在识别和应对重大突发传染病能力不足的问题[12]。近年来，全国疾控人员数量出现了净减少的不利趋势。由于薪酬待遇偏低、职业上升通道狭窄，专业技术人才在持续流失。

分级诊疗制度在此次疫情应对中也没有发挥出更加积极的作用。大部分社区卫生服务中心和乡镇卫生院并不具备CT影像设备和核酸检测能力，很多地方的家庭医生无法及时对签约服务对象的病情作出判断或提供建议。本应担当第一道防线的基层医疗卫生机构部分“失守”，大量病患不得不集中涌入高等级医院，造成资源挤兑的同时也加剧了交叉感染的风险。即便是一些三级医院和地区级医疗中心，也存在病房不符合传染病隔离要求的问题，因而在收治床位紧张的同时还出现了一些病床闲置、不能用于新冠患者救治的不利局面。此外，专业护理人员的紧缺，也不利于危重症患者的救治。

(五)基层社会治理的效能难以持续

如前所述，在新冠疫情防控中，社区工作者、志愿者、下沉干部们超常规、超负荷地工作，克服困难、舍己为人、不计回报，构筑了群防群治的坚实防线。在“非常时期”，来自上级和社会上的资源下沉到社区，防疫和生活物资有统一的调配保障。就算一时不到位，社区和村干部通过自掏腰包、动员居民也能解决不少问题。抗疫期间，绝大多数居民都能自觉配合社区的工作，有条件的地方还向一线社区工作者发放了工作补助。

然而在平时，“非常时期”的模式难以持续、无法复制，不能自动地转化为治理效能。社区工作人员数量有限，服务意识和专业能力有待进一步提升，凡是需要地毯式、与群众面对面开展的工作，完成起来都十分艰巨。社区工作者待遇较低，要充分调动他们的积极性、主动性和创造性并不容易，社区和村干部不可能长期保持抗击疫情这样高的工作强度，更不可能长期自掏腰包购买工作所需的物资。随着疫情趋于稳定，来自上级的资金支持力度有可能减弱，居民的配合和动员不会像抗疫期间那样自觉和高效，基层的官僚主义和形式主义也有重新抬头的风险。

三、补短板强弱项的治理方向

针对新冠疫情中暴露出的治理问题，应抓紧对标党的十九届四中全会提出的目标任务，按照放眼长远、平战结合的要求，加快补短板、堵漏洞、强弱项，扎实推进我国国家治理体系和治理能力现代化。

(一)提高重大未知风险防范化解能力

广大干部群众身处于百年未有之大变局中，必须要充分认识潜在的和已经开始显现的百年未有之重大风险。从国家体制的层面，要建立健全风险防范化解机制。从队伍建设的层面，要多措并举磨炼领导干部风险管理能力，特别是应对具有重大影响、非常规的、未知风险的能力。建议将风险管理作为干部培训的必修课程，采取现场教学、案例教学、情景教学等方式，设身处地、身临其境地进行研学，增强风险意识，提升风险研判、识别、处置等能力。应当把驾驭风险能力作为考核、提拔干部的重要依据，探索对地方党政主要领导干部开展风险应对的压力测试，模拟新发传染病疫情风险、地缘政治军事风险、重大决策引发风险等情景，全面考察和锻炼风险防范化解能力。

全民族的风险意识和风险应对能力也需要采取切实的举措来增强。建议在国民教育序列的各阶段都加入和加强风险教育的内容，制定全民参与的灾害应急演练计划，明确时间表，尽早实现人人具备风险意识和灾害应急反应能力。

疫情中暴露出医用防护物资实物储备不足的问题，也应引起足够的重视。建议进一步健全统一的物资储备制度，实物储备和产能储备相结合，做好粮食、医药、能源、救灾及战略物资的国家储备，优化储备的空间布局。

(二)增强法律法规可执行性

坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力，是国家治理体系和治理能力现代化的重要要求。从疫情暴露出的法治漏洞看，关键是从立法、执法、司法等方面多管齐下，增强法律法规的可执行性。立法不能尚空谈，执法不能宽松软，司法不能当儿戏。

在立法领域，应按照精细化的要求来制定和修订法律法规。要注重增加具有较强针对性和可操作性的“干货”条款，减少不明确、没有罚则、无法执行的“水货”条款。结合疫情，堵法规漏洞的重点，一方面是加快推动公共卫生和生物安全立法修法，另一方面是完善突发公共卫生事件应急、传染病防治、禁止野生动物交易和食用等法律法规。通过科学立法、民主立法，筑牢防范化解重大公共卫生风险、保障人民生命安全和身体健康的法规防线。

在执法领域，要坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，事关群众切身利益的一定要加大执法力度。对此次疫情中出现的行政违法行为要严格纠错和问责，该道歉的道歉，该停职的停职，该辞职的辞职，该罢免的罢免，切实起到警示作用。

在司法领域，对于行政违法行为要依托督促起诉制度的建立、检察建议工作机制的完善等途径予以纠正。情节严重的，由检察机关提起公益诉讼；涉嫌犯罪的，要坚决提起刑事诉讼。

(三)发展慈善公益等社会组织

2019年我国人均国内生产总值已突破1万美元，接近世界银行高收入国家的门槛水平。发达的社会组织网络是高收入国家的标志性特征之一，我国每万人拥有社会组织的数量刚刚超过6个[13]，与世界平均水平有明显差距，与高收入国家相比更加滞后。社会组织植根城乡基层、贴近百姓需求，为满足美好生活需要提供了更加丰富的选择，也为政策性的服务管理提供了重要的补充[14]。

针对传统社会组织在疫情中暴露出的问题，应加快推进治理结构和治理机制变革，坚持去行政化、去官僚化的方向，推动其向枢纽型社会组织转型，切实担当好政府与民众之间的桥梁与纽带。

对于民间社会组织，建议在政府引领下依法依规地鼓励发展，完善转移职能、购买服务、财政补助、税收优惠、人才保障等方面的扶持政策。应重点支持公益慈善、城乡社区服务、行业协会商会、教育科技文化等类型的社会组织发展，“十四五”时期可以跨越式发展专业社会工作服务机构。此外，还应积极培育具有国际知名度和影响力的本土社会组织，塑造中国慈善、中国社工、中国志愿服务的世界级品牌，在全球治理中发挥民间机构的独特优势和作用。

(四)加强公共卫生和医疗体系建设

预防为主的方针要扎实落地，必须进一步加强公共卫生体系建设。建议兴建一批区域性公共卫生中心，可以采取新建或在现有传染病专科医院基础上改扩建等方式，综合集成疾病诊疗、教育培训、科普宣传、高等级生物安全实验室、药物研发和临床试验、国际交流合作等功能。布局上应当重点考虑人口因素，建议覆盖19个国家级城市群，向区域内城乡居民提供同标准、普惠化服务。

疾控体制机制需要进一步理顺。建议探索符合国情的疾病预防控制机构垂直管理体制，省级疾控中心可以加挂中国疾控中心省级分中心牌子，公共卫生中心、传染病专科医院可以划归疾控部门直接管理，综合医院传染病科、感染科等相关科室日常诊疗信息可以与疾控机构实时共享。

针对疫情中暴露出的专业人员缺口，应重点扩大公共卫生和护理专业人员队伍，加强培养培训，提升薪酬待遇，拓宽职业上升通道。探索医保和公共卫生经费用于人员队伍建设、与服务挂钩等机制，鼓励多劳多得，形成吸引人才、留住人才的正向激励。

在医疗方面，高等级医院和基层卫生机构也都有提升的空间。一方面，可以依托三级甲等医院、国家紧急医疗队等载体，建设重大疾病救治平台，组建跨学科的专业队伍，常态化地开展应急演练，显著增强重大突发公共卫生事件医疗应对能力；另一方面，应当赋予更多的乡镇卫生院和社区卫生服务中心CT影像检测、核酸检测等功能，做实家庭医生签约服务，筑牢基层诊疗的第一道防线。

(五)强化对社区的全方位支持

社区是基层社会治理的基本单元，战时是应急的堡垒，平时是服务的平台，在国家治理中具有重要的基础性地位。对社区的支持应当逐步从战时转向平时，从以防疫支持为主转向全方位支持。

在大方向上，应加强基层自治、法治、德治的制度建设，探索常态化的资源投入和机制安排，推动重心下移和资源下沉，推进城乡社区治理体系和治理能力现代化，提升精准化、精细化服务水平。在人员队伍建设上，应支持社区和村“两委”成员、专职工作者、社会工作专业人才、志愿者协同参与社区治理，打造专兼结合、质量并重的新型社区工作队伍。从营造社区共同体的角度看，一方面可以鼓励村民、居民共同参与制定和遵守村规民约，挖掘和传承社区文化要素，增强社区共同体意识和凝聚力；另一方面要引导驻社区企事业单位和社区社会组织有序参与社区发展，开创共建、共治、共享的社区治理新局面。

社区服务是社区发展的一个重要抓手。建议加快推进城乡社区服务体系建设，显著提高社区服务中心、社区服务站的覆盖率和利用率，制定社区设施、服务项目、人员配备的国家标准和地方标准，建立健全经费保障、购买服务等促进社区可持续发展的长效机制。可以引入社会组织参与社区服务，建议建设社区社会组织孵化基地，提供专业技能培训、管理经验输出、活动场地和经费、人才队伍建设等方面的支持。为了吸引更广泛的社会力量进入社区、扎根社区提供服务，还可以面向城乡基层设立社会工作服务站点和志愿服务站点，扶持社会工作者和志愿者。有条件的地区可以探索推进“互联网+社区”“智慧社区”“智能社区”等建设，丰富社区服务的业态，不断提高社区治理的效能。