公共物品的供给方式及其选择

段 绪 柱

(黑龙江大学 政府管理学院，哈尔滨 150080)

基础设施、公共服务等公共物品是社会发展的基础，也是公众生活的需要，政府要保证基本公共物品的供给。随着社会的飞速发展，基础设施、公共服务需求量剧增，单纯依靠政府财政投入已难以满足人们日益增长的公共需求，通过一定的制度设计动员、吸引包括私人部门在内的社会资源共同参与公共物品供给已成为重要选择。2013 年 9 月，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，“与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务”[1]。2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”[2]。2019年3月7日，财政部制定的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》明确规范了 PPP 项目应当符合的条件、新上政府付费项目原则、应符合的审慎要求、项目规范管理的基本要求等，并指出“采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方”[3]。2019年11月19日，财政部审议通过了《政府购买服务管理办法》(以下简称《办法》)，并于2020年3月1日起施行，《办法》明确了购买主体和承接主体、购买内容和目录、购买活动的实施、购买服务合同及履行、监督管理和双方的法律责任，进一步规范了政府购买服务的全过程。公私合作是公共物品供给的重要方式，“形式上，公私合作是公共部门与私人部门通过契约实现相互协作，但公私合作的服务对象是社会公众，因此公私合作实质上重构了政府与市场的关系，改变了公共部门与私人部门的关系样态，政府与社会公众间的直接委托代理关系转变为政府、私人部门、公共服务消费者间的三重契约关系——政府与私人部门、政府与公众、公众与私人部门间的契约”[4]。选择合理、高效的公共物品供给方式，健全公共物品供给制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。公共物品的供给有政府直接供给、市场供给、非营利组织供给、多主体合作供给等四种方式，每一种公共物品供给方式都有其各自的优势，也面临着不同的挑战。要坚守公共物品供给原则，根据其性质、社会基本价值、公共物品需求的弹性和差异性等，确定合适的公共物品供给方式。

一、公共物品及其供给方式

一般来说，公共物品是指消费具有非排他性、非竞争性的物品。根据非排他性、非竞争性程度，公共物品分为纯公共物品与准公共物品两大类，其中，绝大部分物品是准公共物品。具有一定排他性的准公共物品市场能够供给，但由于信息不对称，公共物品的购买者与消费者不一，完全由市场供给将导致供给方获取超额利润，而需求方无力支付，也无法获取相应的公共物品。此外，非营利组织是公共物品重要的辅助性供给者。

1.政府直接供给

政府是公共物品最重要的供给者。首先，公共物品的本质特征决定了政府提供的必要性。公共物品是公众的基本诉求，是经济持续发展、提高社会整体福利的基础。为保证社会公平，提高人民生活水平，政府必须保证社会基本公共物品的供给。其次，公共物品的非竞争性和非排他性使价格机制不能有效发挥作用，市场不能实现公共物品的有效配置。非竞争性使“搭便车”成为很多人的选择，从而导致市场上无购买者。事实上，非排他性使公共物品的供给者无法通过市场来弥补成本、获取收益，这也导致一些公共物品既无供给市场，也无需求市场。最后，公共物品的外部性要求作为人民利益维护者、代表者的政府保证公共物品的有效提供。政府干预公共物品的生产，甚至直接提供是十分必要的，但政府干预并不等于政府完全直接供给，更不等于政府包揽一切，把政府提供简单地理解为完全由政府投资、经营生产是片面的。

政府直接供给能够保证全体公民获取均等的基本公共服务，维护社会的公平正义，使社会拥有较为平等的生存和发展环境。但政府无法实现公共物品的完全直接供给，在一定时期内，政府的财政资源、支付能力有限，其无法彻底满足社会的基本需求。另外，专业技术能力是传染病防治等公共物品供给的前提，政府相关部门具有一定的专业技术能力，但专业设备缺乏、专业技术不足、人力资源不够等使政府供给不足，甚至无法直接供给。

2.市场供给

当政府供给能力不足或非社会基本需求时，具有一定排他性的准公共物品可由营利组织通过市场机制供给。一定排他性使营利组织可以通过收费来弥补成本并获取一定利润，即可供给市场；需求方经供给者许可后才可使用，亦有需求市场。因此，在市场上，供给方可以获得利润，需求方也满足了自己的需要。

市场供给效率较高、市场竞争等能不断提高公共物品质量，降低公共物品供给成本，但市场机制能够高效供给的也只是具有排他性的公共物品，无排他性的公共物品基本没有营利组织提供。政府必须严格监管营利组织供给公共物品过程，保证公共物品的安全性与质量。在供给方垄断公共物品市场时，其基本控制了公共物品供给数量及价格，政府要通过监管来保证营利组织供给的公共物品能够满足公众需求，并且价格合理，以达到维护市场秩序的目的。同时，政府还要采取多种方式来保障社会基本公共物品的供给。

3.非营利组织供给

公共物品的特征决定了公共物品供给存在着市场失灵，以税收等为财政来源的政府只能满足多数人的普遍需求，部分人的过度需求和特殊需求无法满足。当政府供给能力不足，市场供给无效或供给价格过高时，非营利组织则成为公共物品的重要供给者。

非营利组织不分配盈余决定了其始终以自己的使命为根本目的，不以营利为目标，能够更好地回应社会诉求，满足公众需要。首先，能够保障消费者与购买者的权益，降低公共物品供给成本。幼儿服务等特殊公共物品的购买者与消费者不同一，消费者不具有完全民事行为能力或表达能力，而购买者也无法知晓公共服务的质量，从而不能有效地监督营利组织。而非营利组织则不会利用信息优势来获取利润，从而降低了公共服务的成本，保障了消费者与供给者的权益。其次，能够高效供给特定领域的公共物品。特定领域、特殊群体急需大量相关公共物品时，政府、营利组织无法在短时间内拥有专业设施，提高专业能力，立即供给其所需的公共物品，而非营利组织则拥有专业领域的设施、专业技术人员和供给能力，能够高效地供给。

非营利组织供给公共物品也存在一定局限。首先，非营利组织虽然是特殊领域紧急需求公共物品的重要供给者，但其供给能力有限且仅限于组织专注的领域，故只是政府公共物品供给的补充。其次，非营利组织收入不稳定使其公共物品供给存在一定风险。非营利组织的收入主要来源于政府购买公共服务和社会捐助。如果非营利组织以自己的使命为目的，依法履行与政府的合约，提供社会所需的公共物品，其收入会很稳定，公共物品供给能力也会越来越强。但有些非营利组织则希望通过提供公共物品来获取社会声誉，以此得到更多的机会，进而获得更多自我利润，说到底，经济利益才是其根本目的；有些非营利组织的社会捐赠很少且不稳定；有些非营利组织社会捐赠是其收入主要来源，但捐赠使用不规范，透明度低，公信力下降，导致公众捐赠越来越少。因此，收入不稳定会使非营利组织公共物品供给不稳定。最后，三重契约内在风险及契合不足导致公共物品供给失败。政府购买非营利组织公共服务将政府与社会公众间的委托代理关系转变为政府、非营利组织、公共服务消费者间的三重契约关系——政府与非营利组织、政府与公共服务消费者、非营利组织与公共服务消费者，任何一重契约出现问题或契约契合程度低都会导致非营利组织公共物品供给失败。

4.合作供给

单一主体无法完全回应社会需求供给所有公共物品，以政府为主的多主体分工协作是公共物品供给的重要方式。政府是公共物品最重要的供给者，非营利组织是一些公共物品的重要供给者，营利组织是具有排他性公共物品的重要供给者。多主体合作方式主要有政府与营利组织合作、政府与非营利组织合作，非营利组织与营利组织合作，政府、非营利组织与私人营利组织合作。虽然职责不同，供给能力、供给内容各异，但每一类主体都有自己的供给特点和优势，同时也面临各自的挑战，多主体协作能够彼此弥补，既发挥每一主体的优势，又弥补单一主体的弱点，共同保障公共物品的供给。

政府虽承担着供给所有公共物品的最终责任，但其财政能力、专业技术能力有限，事实上无法供给所有公共物品、满足多样化的社会需求。非营利组织能够降低政府公共物品供给的信息成本、监督成本，弥补政府特殊公共物品供给的不足，满足社会的多样化需求。由于收入不稳定、运行不规范等原因，非营利组织供给公共物品存在失灵现象，政府通过监管保证其围绕目标规范使用资源。当非营利组织无法继续提供社会急需公共物品时，则保证其供给，以满足社会的合理要求。营利组织能够高效供给具有排他性的公共物品，减少政府不必要的财政支出，但营利是其根本目标，其基本不提供无法排他的公共物品，而且有些营利组织利用信息优势获取利润，侵犯消费者的权益。政府是营利组织的监管者、市场失灵的治理者、公共物品的最终供给者。非营利组织不会利用信息优势谋利。有鉴于此，政府、营利组织、非营利组织应采取协作方式，共同保证公共物品的供给。

二、公共物品供给方式选择

公共物品供给方式由供给主体拥有资源、专业能力、公共物品的性质、需求紧急程度等来决定。政府必须遵守法治原则、公开公平原则、可持续原则、协同性原则，从技术标准、需求标准、伦理标准、交易费用标准等角度全面分析供给方的供给能力，以综合判断，确定合适的公共物品供给方式。

1.公共物品供给方式选择的原则

一是法治原则。政府必须依法行政，按照法律赋予的权限，法律规定的规则、程序，公开、公平、公正地确定公共物品供给方式。首先，要健全法律法规，明确公共物品供需双方的权利与责任、公共物品供给方式及其选择的基本原则与程序。相关各部门、地方政府根据本部门、本地方具体情况制定公共物品供给规章和地方法规，并健全公共物品供给规则体系。法律和规章制度明确规定公共物品供给的基本标准、方法和程序，保证公共物品供给的制度化、规范化。具体的政府部门可将其职责范围内的公共物品供给及供给方式选择规定进一步细化，以增强法律法规的操作性和可执行性。其次，根据现实条件与公共物品性质及需求紧急程度，依法确定供给方式，并全过程监管公共物品供给。公共利益是公共物品供给方式选择的最高标准，政府要切实履行自己的职责，严格自我规范与约束、不违法越权、利益部门化、监督供给方，保证公共物品能够保质保量地满足社会公众需求。最后，依法解决公共物品供给过程中的矛盾。公共物品供给方式多元，供给的矛盾也类型多样，如政府供给与公众需求不一致，营利组织与社会公众冲突，非营利组织供给无法满足社会需求，政府与营利组织、非营利组织合作供给的矛盾，等等。政府在解决矛盾时需依法处理，以维护各方的合法权益。营利组织、非营利组织、社会公众通过行政复议、司法诉讼等方式维护自己的权益。行政复议机关依照法定程序审查具体行政行为，以维护营利组织、非营利组织、社会公众的合法权益。人民法院依法裁判，以保障各方合法权益。在合作供给公共物品产生矛盾引入司法程序时，合作合同是司法裁判的重要依据。

二是公开公平原则。不涉及国家秘密或商业机密时，公共物品供给方式的选择标准、过程、结果全部公开。一方面，选择过程的公开透明推动了政府自我约束，给社会监督提供了足够的机会与信息，促进了公共物品的高效供给。另一方面具有资质和供给能力的营利组织、非营利组织都能够参与公共物品供给，充分的竞争能够提高公共物品的质量，降低供给成本。市场供给、非营利组织供给、合作供给公共物品时，应公开公平地选择供给主体、确定合作对象。公开准入条件，符合条件的供应者都可公平地参与竞争，实现公共物品供给主体或合作对象的选择程序公平与结果公平。此外，还应建立公平合理的公共物品供给主体或合作对象选择规则、方式，并遵守相应的规则。

三是可持续原则。公共物品是公众生活的基本保障，必须保证稳定供给。首先，确定公共物品供给方式能够保证公共物品的可持续供给。市场供给、非营利组织供给与合作供给公共物品时，供给主体的选择与合作对象的确定，需将其技术能力及发展潜力、持续供给能力作为重要的评价指标，以保证公共物品的持续供给。其次，政府、营利组织、非营利组织都要严守法律、切实履约、协同合作，保证公共物品供给的可持续性。

四是协同性原则。政府是公共物品供给的最终责任承担者、规则制定与执行者、民意汇聚与表达者、争议的仲裁者、公共物品供给的监管者；营利组织是公共物品的供给者、所有者，利润最大化的实现者；非营利组织是一些公共物品的重要供给者。归根结底，各方只有相互协作才能保证公共物品的长期高效供给。首先，以公共利益为最终目标，实现自我多重角色的协同一致。政府多重角色蕴涵着潜在的内在冲突，即合作契约签订者与民意汇聚和表达者的冲突、营利组织的合作者与公私合作规则制定者的冲突、合作契约签订者监管者与最终责任承担者的冲突等。建构科学、协同的制度体系，通过有关各方的相互制约来保证政府角色的实现，避免使潜在冲突实质化，以保证公共物品的有序供给。营利组织遵守法律与合作契约，供给合格足量的公共物品，获得一定利润，并不以利润最大化为目标，履行自己的合同约定。其次，政府、营利组织、非营利组织与社会公众协作一致，保证公共物品供需平衡。建立健全准入—退出制度完整的公共物品供给体系；建立政府、营利组织与消费者间利益共享和风险分担机制，引入第三部门，从而降低政府、社会公众评估营利组织的信息成本与监管成本。

2.公共物品供给方式选择的标准

一是技术标准。首先，根据专业技术能力确定公共物品的供给主体与供给方式。专业技术能力决定着一些公共物品能否供给，供给的主体、供给时间与供给成本。传染病防治等所需的公共物品只能由拥有专业技术能力的非营利组织或营利组织供给。高度专业化不但能确保供给公共物品的适用性，而且能缩短供给时间，减少社会恐慌，最大程度降低社会损失。 其次，技术上能否排他，排他的成本与收益是公共物品供给方式选择的重要指标。技术上能够排他意味着公共物品提供者可以通过收费来弥补成本并获取一定利润，营利组织也有动力提供此类公共物品。随着科技的进步，一些原来技术上无法排他的公共物品可以排他了，营利组织也成为该类公共物品的供给者。事实上，由于金融技术的发展和现代金融工具的出现，私人部门可以通过资本运作来获取更多的资源，以供给原来因成本过高而无法提供的公共物品。

二是需求标准。公共物品是社会发展的基础，但政府财政状况、社会支付能力、科技水平等决定着一定时期公共物品的可能供给量，这就需要根据社会需求的紧要程度和需求量来确定公共物品的供给次序、供给量及供给方式。

首先，确保社会急需公共物品的供给。传染病、自然灾害等突发事件不仅使受侵害者陷入困境、无力应对，而且传染病等也会带来巨大的社会风险，此时所急需的公共物品既可能是专业物品，如检测剂等，也可能是每个人都需要的日常用品，如口罩等。对此，一方面，政府要通过各种方式储备物资、设备，保证短期内急需设备与物资的供应；另一方面也要与企业签订协议，甚至支付一定的准备金让企业储备生产能力，当社会急需时便能在很短的时间内予以供给，维护社会的安全与秩序。

其次，保证特殊人群必需公共物品的供给。残疾人等特殊人群必需公共物品的需求量有限，完全依靠市场很难满足他们的需求，各级政府须保证特殊人群必需公共物品的供给。政府及其职能部门能够直接提供的即直接提供，无法直接供给的，可联系相关领域的非营利组织予以供给，或者通过公私合作向营利组织购买该类公共物品。

最后，保障人们普遍需要公共物品的供给。一般情况下，人们生活普遍需求的公共物品要供给有序、供给量充足，但一些需求弹性低的公共物品完全由市场供给会导致供给价格过高，公众无法承受。政府严格控制供给价格导致市场主体无太多利润，则可能会产生供给不足。对于此类公共物品，政府能够直接供给的可直接供给，直接供给无法满足社会需要时，非营利组织是重要的补充；此外，还可通过税收优惠、公私合作等方式提高营利组织的供给动力，以保障人们普遍需要公共物品的供给。

三是伦理标准。公共物品供给必须遵循社会伦理与价值。自由、平等、公正等是公共物品供给的重要标准。政府提供基本公共物品是实现社会公平的重要手段，首先，公共部门提供公共物品可以使低收入者享受到福利，有利于福利分配的公平。其次，公共部门提供公共物品，公众免费均等消费，保障了社会公平，使每个公民都能享受到基本的公共服务。

在实践中，平等有绝对平等和相对平等两种基本原则。绝对平等原则保证人们在权利、法律和机会方面完全平等，适用于根本平等、形式平等和机会平等。相对平等原则是非基本权利分配的基本原则，适用于结果平等，而非基本权利则根据对社会的贡献度进行分配，即“多劳多得，少劳少得”。涉及根本平等、形式平等、机会平等的公共物品应采取绝对平等原则供给，保证所有公民能够平等地获得基本公共服务。在维护公民基本权益的基础上，非公民基本权利领域可采取“多劳多得，少劳少得”，这样社会才会人人奋进，更有活力。

公共物品供给的伦理标准不是某个单一价值，更不是以单一价值作为一切的最终标准。每一种价值都有其合理性，但价值之间存在着一定的冲突，如过度强调结果平等，社会则不够公正，也在一定意义上侵犯了个人自由。公共物品供给的伦理标准是在尊重每一种价值基础上的价值体系，因此要保证每一种价值基本实现，同时彼此矛盾又不激化，社会才能够接受。

四是交易费用标准。不同公共物品供给方式的交易费用不同，需理性分析各种供给方式的交易费用，以确定公共物品的供给方式。首先，权衡公共部门与私人部门供给公共物品的技术和能力。当政府没有能力提供公共物品或直接生产公共物品成本过高时，交由非营利组织、私人部门提供或公私合作提供。其次，分析各种供给方式的总成本(包括公共部门的决策成本、执行成本、监督成本、信息成本，社会公众付出成本)与社会整体收益，选择整体收益更大、成本更合理的供给方式。

每一种标准都只是公共物品供给需考虑的一个方面，要在全面分析公共物品的性质、需求紧急程度、社会基本价值规范、社会需求的弹性与差异性、交易费用的基础上，综合判断，以确定合理、高效的公共物品供给方式。

3.公共物品供给方式的选择

在坚守原则的基础上，根据各标准综合分析公共需求的性质与数量、政府财政状况、现有供给主体供给能力及可持续性，以更好地选择公共物品的供给方式。

政府直接供给。市场无法提供的公共物品、为市场有效率运转提供条件的公共物品，可以以政府直接供给为主，且由非营利组织辅助提供。政府负责保障社会和平有序、维护社会公平公正、保护产权者合法权益、市场公平竞争、依法解决社会矛盾，并惩处违法犯罪分子。

市场供给。有足够多的营利组织供给公共物品，且供给能力充足，产品质量有保证，可以选择市场供给。首先，选择具体供给主体信息公开，选择标准、程序要公正透明，这样既扩大了政府的选择范围，提高了公共物品供给的社会效益，也促使了营利组织提高产品质量，降低供给价格。同时，要科学评估竞标者的资质，明确甄选的具体标准。建立公开、公正、公平的竞争平台，将招投标全过程及结果公开。其次，选择过程规范化、制度化。规范政府公共物品供给主体选择过程与行为，按照预定的选择标准和程序进行选择，可以充分运用市场竞争机制，以促进营利组织之间的公平合理竞争。

非营利组织供给。非营利组织的公益性与非营利性决定了其是公共物品的重要供给者。非营利组织是特定领域、特殊群体急需公共物品的重要供给者，对此，政府没有更大的选择空间和余地，但要监督公共物品的质量、特殊群体需求满足状况，并采取各种方式保证急需公共物品的供应。社会公共物品的需求多样，政府无法满足所有人的诉求，具有一定排他性的公共物品市场能够供给，但部分公众却无支付能力，所以非营利组织就是这部分公众公共物品的供给者。

合作供给。合作供给公共物品的方式有多种，政府与非营利组织基本目标一致，选择合作对象时主要关注非营利组织的供给能力。政府与营利组织合作供给公共物品最为普遍。公私合作市场可分为完全竞争市场，供方垄断、需方竞争市场，需方垄断、供方竞争市场，供需双方垄断市场和“无市场”状态。不同类型的市场有不同的特征，需根据五类市场的不同特征，建立相应的公私合作对象选择模式。在完全竞争公私合作市场中，政府与营利组织都有巨大的选择空间，应通过充分竞争，双向选择，以确定最终的合作对象。在供方垄断、需方竞争公私合作市场中，虽然政府选择受限，但要严格把握准入标准，保证供方资质，加强对营利组织的服务价格、运营状况的监管，以防止少数营利组织控制公共物品市场。在需方垄断、供方竞争公私合作市场中，政府拥有充分的选择自由，要规范合作对象选择的规则和程序，通过招投标等方式实现供方之间的充分竞争。另外，还要健全监督机制，避免权力寻租。在供需双方垄断公私合作市场中，双方选择空间有限，政府可以根据社会需求和营利组织基本状况，确定基本选择标准，通过谈判、协商等方式确定合作对象。在“无市场”状态下，政府没有选择机会，应通过科研奖励、资金投入、税收优惠等方式培育供给者。实际上，政府、营利组织、科研机构的群策群力、相互协作可以推动营利组织与科研机构的专业能力成长，也可以进一步提高公共物品的供给能力。