行政事业单位内部控制存在的问题及处理对策研究

一、前言

由财政部印发的《行政事业单位内部控制规范》于2014年起正式施行，要求行政事业单位切实加强内控建设。然而当前基层行政事业单位内部在内控意识、制度基础、内控环境以及规范化程度方面仍存在一系列问题，因此还需结合具体问题采取针对性处理对策，更好地实现内控规范化建设、发挥风险防范价值。

二、基于单位与业务层面的内部控制问题分析

（一）内部控制认识薄弱

内部控制在行政事业单位中的顺利实施建立在领导干部及单位人员的内控认识基础上，当前多数行政事业单位均能够有意识地依托集体决议等制度规避“一言堂”状况的发生，虽然财政部门已举办过单位会计人员内控业务培训，但仍有完全不了解《行政事业单位内部控制规范》的人员，并且受主管业务范围差异性的影响，有些单位的领导对内控的重要性认识不到位，重发展，轻控制，不愿投入精力加强内控建设，，财务部门人员因业务素养差别导致对内控理解存有差异，其他业务部门人员对于内部控制持消极被动、应付检查的态度，影响到内部控制在单位中的推行效果[1]。

（二）内控制度建设不健全

当前多数行政事业单位均围绕预算管理、决算管理、收入管理、费用管理、审批管理、内部审计等非经济业务层面建立起相应的制度规范，实现“行有所依”的目标，但在制度建设与执行层面仍存在下列问题：其一是制度缺乏长效更新，部分制度建设往往以法律规范为基础，其汇编年份较远，未能随法律规范调整进行动态更新，导致制度建设与实际管理需求脱节；其二是缺乏规范化建设，在各执行环节均未提供对应的流程说明与指示，难以为具体执行提供规范的指导；其三是制度体系冗杂、内部逻辑关联模糊，缺少统一的制度管理机制，且信息系统建设与实际利用率仍未达标，尚且处于摸索阶段。

（三）风险防控力度不足

一方面，虽然当前行政事业单位能够依照上级部门要求建立内控信息系统，但受资金支持、人员素质、专业知识等因素的影响，导致内部控制信息化建设的实际应用效率仍保持较低水平，多数单位聚焦预算与财务收支管理两大模块进行内控信息化管理，但在资产、合同、建设项目与政府采购等模块上仍存在信息化建设不足的问题。另一方面，部分单位在外部监督层面呈现出力度不足的问题，监督主客体权责不清的问题严重削弱监督活动的权威性与实效性，加之单位缺乏内部控制的内生动力，难以确保及时向利益相关者披露信息，进一步增加内部控制风险。

（四）缺乏良好内控环境

由于领导干部与业务部门人员在意识形态领域缺乏对内部控制的正确认识，导致在单位内控实际建设上缺少推动力，部分单位内部尚未建立针对性职能部门与领导小组，尚未形成岗位责任制与职责分工标准，未能将内控知识纳入员工在职教育与业务培训机制中，仍存在人员安排与岗位需求不匹配的问题，由此影响到业务执行与单位内部的信息沟通效率，无法为单位财务与经济活动的决策、执行与监督等环节提供指导。

三、行政事业单位内部控制体系的优化建构对策

（一）推动内控体系框架重构，实现内控体系下沉

1.内控组织框架。考虑到部分行政事业单位的组织结构较为复杂，涉及到政府、事业单位与企业等多方主体，因此在内控框架设计上应以《行政事业单位内部控制规范》为基准、以行政单位实际业务为平台、以具体经济活动规范为内容，聚焦预算、收支、政府采购、资产与合同控制等业务活动层面进行业务合并处理与针对性设计，确保内部控制体系实现对单位经济活动的全面覆盖。在内控组织框架设计上，首先以内控机构建设为起点，组织成立专门的内控部门或领导小组，负责统筹内控体系建设，由单位主要负责人担任内控领导小组的负责人，由财务分管领导或总会计师担任领导者、负责审批及布置任务等工作，并且下设由人事、财务、审计各科及其他职能部门组成的内控工作小组，在组内实行岗位责任制、协调处理具体分工，共同开展各项工作任务。其次在议事决策机制的建设上，应当围绕重大事项集体讨论决策制度与民主集中原则进行职责范围的详细划分，将经济活动的决策、执行与监督等环节进行有机分离，以此杜绝腐败发生、削弱决策风险。最后还应面向关键岗位进行职责划分与确定，达到总揽全局、兼顾细节的效果。

2.业务体制框架。以业务层面为核心进行内控体系的建设，应面向行政事业单位的预算、收支、政府采购、资产控制与合同控制五大业务环节进行流程梳理，针对各业务环节涉及到的具体部门、各环节的审批权限与风险点作出详细区分。例如在预算业务的内部控制层面，应围绕预算编制管理、内部财务管理两个核心进行相关制度的建设，为预算业务提供内控执行力，依托规范化执行达成内控目标。

3.评价监督框架。基于评价监督具体规范进行内控监督评价框架的设计：在内控监督框架设计上，应推动内部审计与外部监督的一体化建设，依托监督合力防止出现利用公权谋私利的问题，提升行政单位内部控制的有效性。在内控评价框架设计上，可基于AHP建立内部控制有效性评价指标的递阶层次结构，以内部控制有效性作为总目标，以合法合规、资产安全、报告真实性、防范舞弊、效率与效果等作为子目标，由内控环境、工作机制、人员素质、会计机构、信息系统、预算收支采购业务、建设项目及合同业务等模块组建准则层，并且下设具体的措施层，利用专家调查表对各级指标的相对重要性进行判断赋值，提升评价结果的可靠性与说服力[2]。例如在预算业务控制之下设有预算编制、预算批复、预算执行、决算管理和绩效考评五项具体措施，引入基于AHP的两两比较判断矩阵确定各指标的权重，并构建FCE模糊评判模型，基于“好、较好、一般、较差、差”五级评语与90～100、80～90、70～80、60～70、0～60五项分数段进行具体评分，依托量化评价实现对内部控制水平的综合评定。

（二）建立健全财务内控机制，落实奖惩责任制度

制度建设是内部控制执行的先行条件，行政事业单位应积极推动内部控制制度体系的完善建设，针对不相容岗位进行分离处理，保障实现职能部门、岗位权责的清晰化、精简化建设，严格依据规章制度执行具体业务活动，配合考核机制、责任制度与奖惩措施的设计，更好地发挥对内部控制执行的约束与激励作用。与此同时，行政事业单位应当重点加强对“三公经费”的预算管理，明确“三公经费”的具体使用标准、完善财务管理工作制度建设，引导工作人员加强对国家各项政策内容的解读，保障预算管控范围涵盖所有业务收支信息、实行签字与监督审核双管责任制，杜绝出现发票不符、手续不全、违规报账等问题，确保资产收支明确、使用合理，实现对“三公经费”的科学管理，以达到全面的预算控制管理[3]。

（三）构建统一内控信息系统，提升内控绩效水平

一方面，应着力推进内部控制信息化系统的建设，依靠财政拨款解决资金不足、技术力量薄弱等问题，聚焦单位与业务两个层面明确控制点、目标要求、风险点与相关制度等内容建设，确立统一的数据标准，构建集全业务流程于一体的闭环管理系统，以此解决不同地区、不同单位间信息不对等的问题，并将控制规则内嵌在业务流程中，将内控信息化系统的应用情况纳入部门考核与员工绩效评价中，更好地发挥内控信息化建设的实际效用。另一方面，还应构建自上而下、纵横联动的培训机制，围绕内控知识、财务业务技能、信息化系统操作技巧等层面细化培训内容，配合推进会、座谈会等多种模式的施行，更好地提升内控工作水平。

（四）深化内外监督力量整合，健全分工协作机制

在内部审计监督层面，应加强内部审计机构的独立性与权威性建设，建立定期性、常态化内审机制，针对内控制度设计与执行效果进行及时评价、提出修正建议，保障形成健全的财务制度、实现会计核算的合规建设，在此基础上进一步加强对审议决定与意见的跟踪管理，用于系统提升各业务环节的管理水平。在外部监督机制建设上，首先从立法监督层面入手，在现有《预算法》、《政府采购法》等法律的基础上，由司法机关面向行政事业单位建立具有针对性的廉政、财产公开等法律规范，针对关键岗位、部门建立廉政监督机制，针对违法案件确立具体惩处标准，完善行政法治化体系的建设；其次从政府监督职能角度入手，应理清政府审计、纪检监察等部门的权责，基于党的路线、方针、政策与党管干部原则进行贪腐干部、违纪党员的查处与监管，真正“把权力关进制度的笼子里”；最后从社会公众监督范畴出发，应建立共享型监督信息资源网络，将权力运行过程置于公开化、透明化环境中，提升信息沟通传达实效性，更好地实现降本增效的目标。

四、结语

行政事业单位内部控制建设水平将直接影响到社会经济、政治与文化效益，《行政事业单位内部控制规范》的实施为内控建设提供了先行指引，但在具体落实层面，还应强化内部控制与行政单位、业务环节的关联性，通过组织重构、制度完善、信息化管理与监督合力提升内部控制执行效果，促使单位更好地履行管理与公共服务职能。