构建主体多元化的治理与保护体系，助力黄河流域绿色发展

中伦律师事务所 周兰萍

中国长江三峡集团 尚鑫

党的十八大以来，党中央对于黄河流域治理作出了新的战略安排，黄河流域生态治理工作迎来了新的历史契机。尽管如此，黄河流域生态保护依然面临着一些困境与难题。为此，在推进黄河流域生态治理过程中，需要各参与方有针对性地作出部署，以问题导向为切入点，构建参与主体多元化的黄河流域生态保护与治理体系，为黄河流域生态治理保护与高质量发展提供强有力的制度支撑。

前言

“黄河宁，天下平”，浩浩荡荡的黄河水，从青藏高原奔腾而下，东流入海，浇灌出华夏五千年文明，滋养着一代又一代中华儿女。然而，历史上，黄河水患频发，曾给流域内的百姓带来了深重苦难，但“大禹治水”等故事，也为我们展开了中华儿女不畏艰险、不屈不挠，与黄河水患奋力斗争的壮丽画卷。党的十八大以来，党中央对于黄河流域治理作出了新的战略安排，黄河流域生态治理工作迎来了新的历史契机。尽管如此，在长久的河道、流域治理过程中，黄河流域生态保护依然面临着一些困境与难题，需要得到妥善安排与解决。为此，在推进黄河流域生态治理过程中，需要各参与方有针对性地作出部署，以问题导向为切入点，构建参与主体多元化的黄河流域生态保护与治理体系，为黄河流域生态治理保护与高质量发展提供强有力的制度支撑。

一、当前黄河流域生态保护与治理的难点与困境

（一）缺乏专项规划指导和专门法律政策规制

流域治理，规划先行。但是，在规划层面，相较于国家已针对长江流域生态保护与治理出台的专项规划和指导文件，例如为调整长江经济带发展和长江流域大保护而颁行的《长江经济带发展规划纲要》、国务院发布的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》、国务院办公厅发布的《关于加强长江水生生物保护工作的意见》、自然资源部牵头编制的《长江经济带国土空间规划（2018-2035 年）》等文件，目前黄河流域的保护与治理尚缺失专门、系统性的规划文件作为上位指导。

同时，在法律法规层面，规制长江流域管理的法律制定工作已受到立法机关的重视，《长江法》的专家建议稿已经推出，但涉及黄河流域保护与治理的法律法规，目前主要还是涉水四法（即《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》）以及《河道管理条例》等具有普遍适用性的法律法规为主；而在政策制度层面，专门规制和调整黄河流域生态保护与治理的政策文件也较少，仅见于《国务院关于黄河流域防洪规划的批复》、《农业部办公厅关于做好2018 年黄河禁渔工作的通知》等。对于黄河流域生态保护和治理明显缺乏专门法律政策规制和扶持。

（二）黄河流域的资源、生态和环境耦合影响问题复杂

黄河流域生态环境状况复杂，流域内资源、生态与环境各系统之间也是相互作用，相互影响，密切交织在一起。长久以来的生产生活与资源开发，使得黄河水土流失严重，且河流泥沙量大和输沙用水量少产生的水沙时空关系不协调，是造成黄河泥沙易淤积、易频发洪涝灾害的主要原因。[1]而黄河水沙不协调，河流径流量减少、水动力减弱，多沙河流功能维系所需要的基本输沙用水越来越难以保证，又反而使得流域内生活、生产、生态用水供需失衡加剧。因黄河流域生态环境更为脆弱，在“与河争地”“与河争水”等违背自然规律的现象日趋严重的情形下，黄河的资源、生态和环境耦合影响问题进一步复杂化，使得持续超载、难以为继的黄河面临新的安全风险和挑战，黄河健康与经济社会可持续发展的刚性约束凸显。

（三）黄河流域经济发展水平和财政能力相对较弱

长江经济带人口和经济总量均超过全国的40%，进出口总额约占全国40%，成为我国经济重心所在、活力所在。根据统计部门公布的2019 上半年各省份GDP 数据长江流域的江苏、浙江、四川、湖北、湖南等省份经济水平整体上要高于黄河流域[2]；根据2018 年的数据长江流域的上海、重庆、苏州、成都、武汉、杭州、南京、无锡、长沙等城市GDP 排名位列全国前20 名，而黄河流域仅有青岛、郑州、西安位列前20 名[3]。流域环境保护和综合治理当然离不开当地财政的投入和由实力的企业参与，相较于长江流域，黄河流域各省市能够提供的财政支持和参与环境保护工作的企业相对偏弱。

（四）未形成全面统筹的全流域治理机制

由于黄河流域生态保护与治理目前尚缺乏统一的规划和指导，社会公众参与不足，各治理要素、治理主体无法形成合力。传统由地方各级政府依靠行政命令、行政执法手段所进行的生态环境治理方式，以及依赖政府平台公司作为主要治理主体的方式并不能够应对如此大规模、广面积的生态环境问题，更不能解决因流域内环境要素流动所造成的环境问题扩大化的发展趋势。黄河流域内区域生态环境协同治理机制、跨界治污机制的缺失，也使得黄河流域内各地区之间的生态环境治理工作是割裂的、孤立的，面对整体性的黄河流域生态治理形势，自然束手无策。

（五）流域治理中的投融资机制创新不足

目前，环境治理主要是依靠中央及地方政府财政性资金和地方投资平台筹集的资金来实施，单一的生态环境治理资金来源已成为影响黄河流域生态治理工作的重大掣肘。由于政策扶持力度有限、黄河流域缺乏统一生态治理规划，管理部门交叉、财政性资金有限且又被人为分散，加之流域治理项目多以公益性为主，缺少经营性收益来源等因素，导致社会资本投入意愿不强，而河流治理所需资金庞大、治理时间周期长、PPP 模式适用范围受限等问题，也使得投资人对于参与投资黄河流域生态治理项目更为谨慎。因此，单纯依赖财政投入或以传统方式引入社会资本合作，已难以为黄河流域治理提供有效的投融资机制支持。

（六）环境公益诉讼未发挥预期效果

面对日益严重的生态破坏和环境污染问题，以及由此给公民利益造成的损害，我国建立了环境公益诉讼制度，为黄河流域生态治理实现“损害担责”提供了司法路径支持。但是，目前司法实务中，环境公益诉讼制度所发挥的作用仍然有限，针对跨区域环境损害案件检察机关之间的联合办案机制不到位；审判机关对于环境公益组织的诉讼主体资格审查较为严苛，导致以环境公益组织作为社会监督代表提起环境公益诉讼的方式对区域环境污染和生态破坏行为并不能及时起到有效监督作用，环境公益诉讼制度并未发挥预期效果。

二、构建参与主体多元化的黄河流域生态保护与治理体系

针对当前黄河流域生态保护与治理的重点难点问题，应当以问题导向为切入点，在开展黄河流域生态保护与治理的顶层设计时，坚持政府主导、企业主体、社会共治、全民参与，构建参与主体多元化的黄河流域生态保护与治理体系。

（一）制定和完善黄河流域保护与治理的规划和扶持政策

由于国家已将黄河流域生态治理工作提升到国家战略层次，可借鉴长江流域大保护的有益经验与探索，吸收《长江经济带发展规划纲要》、《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》、《关于加强长江水生生物保护工作的意见》、《长江经济带国土空间规划（2018-2035 年）》、《长江保护修复攻坚战行动计划》等治理成果，结合黄河流域的自然资源、地质水文、经济社会状况，由中央部委牵头、流域内地方政府联合制定符合黄河流域特点的综合规划、实施方案、行动计划、专项政策，并联合签署合作协议以深化合作共识，逐步建立健全黄河流域上下游环境保护的共建共享平台与治理机制，真正使得黄河流域生态环境治理工作的开展有规可循、有政策可依、有协议可执行、有治理机制可运行。

（二）因地制宜建立产业发展正负面清单，引导黄河流域内产业项目规范有序发展，同时提高流域沿岸居民环保意识及其生活保障

制定流域内沿岸产业正负面清单时，应以习主席讲话提出的“从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”为原则，重点向环境保护型、生态友好型的绿色产业倾斜，鼓励低碳产业与循环经济发展，对于技术落后、对黄河流域生态环境污染破坏严重的资源加工产业坚决予以拒绝， 在不同流域因地制宜发展不同产业，突出生态产业化、产业生态化特征，实现产业发展与生态环境保护的有机结合。

同时，在黄河流域保护与治理过程中，应当通过政策宣讲、生态科普等各种宣传活动，开展公众环保教育，以村规民约等形式引导公众转变生产、生活方式，进一步提高公众环保意识，切实减少黄河流域的面源污染。此外，应当把黄河流域生态产业化和产业生态化建设与民生工程有机结合起来，加强流域沿岸居民的生活保障，转变居民对于黄河流域水资源及周边林木矿产等自然资源作为排他性生计资源的依赖，拓宽居民生计来源，全力保障和改善民生。

（三）加强黄河流域上中下游政府间财政合作，推广并继续落实黄河流域横向生态保护补偿机制

为建立健全黄河流域各地方政府间的财政合作机制，首先，建议设立地方各级政府就黄河流域区域环境协同治理的专项资金，协同流域内政府间财政合作预算，以财政预算形式保障地方政府能够提供充足的环境治理专项资金；其次，注重流域内跨区域人均环境保护支出协同，根据区域人口总量与财政支出挂钩，以有效、合理安排不同区域政府财政支出责任，强化区域环境支出结构协同；最后，地方政府间应明确财政支出的事权和责任，保证地方政府都能各司其职，共同形成合力为黄河流域生态环境保护提供有力的财政支持。

另外，黄河流域生态保护与治理，应当根据《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31 号）等文件精神，在黄河流域地区之间、上中下游之间扩大试点经验推广，继续推进并落实横向生态保护补偿机制，开展流域生态环境治理工作的地区和受益地区，在明确补偿基准的前提下，通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系，合理确定补偿标准，并由受益地区通过财政转移支付、按效付费的资金奖励等措施向开展流域生态治理工作地区转移支付财政资金[4]，为巩固治理效果与后续开展持续性流域生态环境治理工作筹集费用，真正体现生态补偿机制“谁受益谁补偿”的原则。从地方实践来看，宁夏回族自治区已在推行突出“成本共担、效益共享、合作共治”的流域上下游横向生态补偿机制，并积极与甘肃、内蒙、陕西共同探索开展跨省流域生态保护补偿试点，其经验可为其它地区提供良好的借鉴意义。

（四）创新生态保护投融资机制，保障多元化主体参与黄河流域治理

1、通过PPP、股权合作等创新投融资模式积极引入社会资本参与黄河治理

在政府主导开展黄河流域生态保护与治理过程中，应集成各方力量、整合各类资源、创新体制机制，通过与各相关方、协作方的共商、共建、共治、共享，打造经济共同体、利益共同体、责任共同体和生态共同体，形成政府主导、各界参与、市场化运作的共抓黄河流域环境保护的格局。探索通过形成可复制、可推广、可持续的治水治污新模式、新机制、新政策、新技术、新标准、新规范，真正实现水环境治理的市场化、公司化运作，探索从绿水青山到金山银山、把生态价值转换为经济价值的实现路径。具体实施模式上，可以通过PPP、股权合作、政府购买服务等投融资机制，吸引社会资本有序参与；除此之外，还可逐步探索环境治理项目与其他资源开发项目的“生态环保+”组合模式，创新社会资本参与黄河流域保护与治理的投资收益模式。例如，华夏城矿山生态修复项目，是山东省威海市针对龙山历史开采的44 个矿坑，采取“政府引导、企业参与、多资本融合”的治理模式引入华夏集团投资开展矿山地质环境治理，并将整治后的土地使用权依法出让给该集团。华夏集团先后投资44.3亿元，经过10 余年整治，践行“修复、规划、设计、营造及管理”五个层次，完成了矿山生态修复并成功打造了国家5A 级景区，2017 年，华夏城接待游客200.2 万人次，收入达1.9 亿元。[5]

2、鼓励策划及实施基于EOD 理念的生态环保产业项目，实现自我造血和资金平衡，提高项目的经济可行性及对社会资本的吸引力

在引入社会资本参与黄河流域生态保护与治理过程中，可以借鉴蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD 项目的落地实操项目经验，以及成都市以环境为导向的一体化区域经济发展模式（EOD）的立法经验，结合黄河流域生态治理现状，以及流域内片区开发、城市更新等城市建设发展的需要，鼓励策划及实施基于EOD 理念的生态环保产业项目，以生态环保产业项目作为积极导向，通过区域内不同类型的项目组合或拆分，引领黄河流域产业结构调整与转型，并充分挖掘生态环保项目未来发展所体现的价值，促进生态环境外溢效益内部化，实现项目总体资金平衡、现金流稳定持续。

3、倡导绿色金融，团结金融机构成为黄河流域保护与治理的同盟力量

随着《中国人民银行、财政部、发展改革委等关于构建绿色金融体系的指导意见》等文件的发布，绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具已成为绿色项目投融资、项目运营、风险管理等环节所需金融服务的有力支撑，也将成为黄河流域生态保护与治理过程中解决资金来源、丰富融资渠道、降低融资成本、强化环境风险管理等问题的有力抓手。例如，可考虑由政府牵头设立黄河绿色发展投资基金，致力于服务黄河流域环境保护，引入社会资本，解决黄河环保资金瓶颈；除此之外，还可考虑设立黄河生态环保专项资金，用于水环境综合治理规划、示范工程以及前沿科研等项目。

目前金融机构已在黄河流域生态保护与治理领域发挥了非常积极的作用，以农发行为例，截至2019 年9 月底，农发行全行已支持黄河流域生态保护项目74 个，累计投放贷款103.78 亿元，重点支持了黄河干流综合治理兰州段工程、引洮二期骨干工程等项目，并充分利用PSL 资金、绿色金融债券、黄河流域生态保护主题债券等多渠道资金，优先保障黄河流域生态保护相关贷款资金需求，黄河流域生态保护相关贷款期限也较其他贷款期限普遍延长5 年。[6]因此，黄河流域生态保护与治理的相关参与主体应当充分利用相关优惠政策，将金融机构发展、团结成为黄河流域生态保护与治理的同盟力量，并借机动员和激励更多社会资本投入到流域治理所涉的绿色产业。

（五）加强公益诉讼保障，让损害担责落到实处

为实现借助司法手段达到对生态破坏和环境污染行为的有效制约，在黄河流域生态环境治理公益诉讼保障方面，应逐步建立健全黄河流域内不同地区检察机关的协作保护长效机制，对此，可充分借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区的已有经验，在流域内各检察机关的日常工作联络、信息资源共享、案件办理、生态修复、业务交流等方面全面建立协作机制。

在发挥公益诉讼对黄河流域保护与治理的保障作用上，还应当重点关注司法审判的强制保障作用。首先，应当通过立案、管辖标准统一化做到依法立案、依法管辖，不能区别立案、选择性管辖；其次，应当做到裁判标准统一化，在法律理解与适用上做到不随意解释或选择性适用，最大限度消除破坏环境公益诉讼裁判稳定性的因素；最后，应当加强法院间的司法互助，在立案、调查取证、查封扣押、执行等方面，黄河流域各地方法院应当积极协作，提高环境公益诉讼的裁判效率，将区域环境问题对生态环境与经济社会的影响，通过司法方式降到最低。总之，通过建立从立案、管辖，到案件审理，再到案件执行的全过程式的环境公益诉讼保障机制，给予环保公益组织和检察机关对黄河流域生态环境问题提起环境公益诉讼的现实保障，以环境公益诉讼方式、以司法强制力手段，让黄河流域生态环境损害担责落到实处。

（六）构建有效的公众参与机制，发挥社会监督对流域治理的正向促进作用

在开展黄河流域生态保护与治理工作中，应充分尊重和维护流域沿岸公众参与，并将其制度化、常态化。可通过政府门户网站信息平台、微信公众平台等渠道，将流域治理所涉信息公开，发布治理工作动态，保障社会公众的知情权；可尝试通过开展黄河流域生态保护征求意见活动，邀请社会各界积极建言献策，参与到环境保护的决策中来，丰富社会公众参与黄河流域治理的渠道及方式。同时，针对黄河流域河湖管理范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等问题，鼓励社会公众揭发检举，以发挥社会监督对流域治理的正向促进作用。

总结

现阶段在黄河流域的保护与治理过程中，虽然仍面临着诸如规划缺位、政策保障和扶持不足、资源环境耦合因素复杂、项目投融资创新机制不足等现实性问题。但，由于黄河流域生态保护和高质量发展已被列入重大国家战略，上述问题将随着国家重新构建的黄河流域保护与治理的顶层制度设计而逐渐消弭。在进行顶层制度设计时，应当严格把握黄河流域生态保护与治理的目标和重点，以问题导向为切入点，构建参与主体多元化的黄河流域生态保护与治理体系，实现黄河流域生态保护的共建共享。