行政诉讼中的 “一行为一诉” 探析

康益华

(甘肃政法大学 法学院，兰州 730070)

登记立案是诉讼的起点，而 “一行为一诉” 是立案审理的重要原则，我们应最大限度地挖掘其潜能，使其更好地服务于司法实践。立案审查向立案登记这一转向的最终目的，是为了解决实践中有案不立、有诉不理、控制立案等行为，但这并不意味着法院丧失了审查权，更非改变法院可审理的案件范围，而是通过约束法院立案阶段的行为来使诉权适度扩张。人民法院在进行审查时，应当在登记立案的同时进行有限的审查，而这一审查需要立足于“一行为一诉” 原则。

一、“一行为一诉” 的内涵分析

“一行为一诉” 的行政诉讼立案受理原则，通常表现为尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。[1]

(一)“一行为” 的界定

行政相对人提起行政诉讼时，其具体诉讼请求针对的对象须是行政行为，且通常情况下只能针对一个明确的基础行政行为提起诉讼，这更有利于节省司法资源，保护自身权益，因此，对具体的诉讼请求的判断离不开对行政行为的理解与分析。我国通说的行政行为概念是指行政主体行使行政职权对外产生法律效果的行为，即由行政主体作出，目的是为了实现行政职权，且该职权的行使对外部产生了法律效果。

“一行为” 不仅包括行政法律行为，还包括部分行政事实行为。行政事实行为系德国法学家耶利内克提出，目前我国行政法或者学界并未给行政事实行为下一个明确的定义。有学者将其定义为 “不直接产生法律效果，而是仅直接产生事实效果”，即行政事实行为不需要像法律行为那样必须以事实行为为中介才能引起现实变化，能够直接改变现实。但实践中存在实际上会造成影响当事人权利义务的后果的行政事实行为，如部分行政指导行为，按照行政指导处理问题，却反而使自身权利受到侵害的行政相对人，如何维权？《行政诉讼法》将行政机关行政指导行为等排除在外的理由是缺乏强制力，对此，王锴教授认为：将其看做是缺乏 “当事人可以接受，也可以不接受” 法律效力，这就等于把法律效力局限于命令性行政行为。他又将其与授予行政许可做了类比，当事人接受或不接受授予行政许可，不能简单地认为行政许可对当事人没有法律效力。[2]所以，指导或许可本身存在即是为了用其灵活的运用手段来弥补法律行为的僵硬。因此，不能简单地认为行政指导只是当事人自由意志选择的结果(即是否按照行政指导处理问题)，从而丧失强制力，从实际来看，行政机关发布的行政指导意见是具有一定的权威性与可信度的，更是可能对行政相对人在与行政机关交往过程中起指导意义，而这种权威性与可信度虽然不能与强制力相等同，但在一定意义上也是具有公信力的。若当事人接受了一项行政指导行为，因此为或者不为一定行为，若该指导行为因违背行政法比例原则等而侵害到相对人权利，此时，行政诉讼不失为一个好的救济途径。

因此，将可能引起当事人权利义务变化的行政事实行为作为行政诉讼的受案范围是可行的，由此，明确能够对当事人权利义务产生影响的行政事实行为属于 “一行为” 的范畴。

(二)“一行为一诉” 与相关概念的辨析

“一案一诉” 原则与 “一行为一诉” 原则常常被等同，但二者是有区别的，应当树立以 “一行为一诉” 原则为标准的立案审查制度。首先二者在语义上存在歧义，在一个行政执法活动过程中可能会存在多个行为，而针对此执法过程中多个行为，最终哪个行为能够成为提起行政诉讼的行为是需要进一步审查与厘清的，如马生忠诉固原市政府行政批复、固原市住建局房屋拆迁行政裁决一案中，上诉人马生忠针对固原市政府与固原市住建局的行政行为共提出了七项诉讼请求，前六项诉讼请求中，经过最高院核查，第一项诉讼请求和第三项诉讼请求提出的批复和通知，是固原市政府对相关单位作出的内部批复，即内部行政行为，属于不可诉的行政行为。由此，在一个案件中，行政主体可能会作出不同的行政行为，如果将‘一案’作为‘一诉’的前提，大概率会导致行政相对人和立案审查人员的混淆。

其次，有文章指出 “一案一诉” 原则要求一个行政案件要有一个明确的诉讼标的，[3]但诉讼标的多用于民事诉讼中，张卫平教授认为，诉讼标的是在民事诉讼中予以审理和判断的对象，它主要针对的是当事人的权利主张，它不同于当事人诉于法院裁判的诉讼请求，诉讼请求只是针对法院的请求，是要求法院裁判的请求。[4]在张教授的观点中，先将诉讼标的界定为了民事诉讼中的概念，后又明确诉讼标的不同于诉讼请求。民事诉讼是平等主体间的权义之争，但对行政诉讼而言，是不平等主体间的对抗，是对行政主体行政行为的合法性审查，二者从本质上是不相同的。

最后，《行政诉讼法》第四十九条第三项规定提起诉讼需要有具体的诉讼请求，一般认为，具体的诉讼请求主要指的是具体的被诉行政行为，在此基础上，将诉讼标的与具体的被诉行政行为相等同也是不符合学理的。因此，相对于 “一案一诉” 这一名词，将 “一行为一诉” 确定为行政诉讼立案登记的基本原则更有利于制度建设，也不容易造成语义与适用中的混淆。

二、“一行为一诉” 在登记立案中的适用

登记立案是 “有案必立、有诉必理”，但不是所有诉讼都要立、所有诉讼都要受理，而是从实质性审查转变为形式审查，当事人仍然需要证明其符合法定起诉条件。[5]对此，最高人民法院在姬长友、姬玉琴诉沁阳市政府拆迁许可、拆迁裁决等行政行为及行政赔偿案与马生忠诉固原市政府行政批复、固原市住建局房屋拆迁行政裁决一案中提出：“一行为一诉”应当作为行政诉讼立案受理的基本原则。接下来，本文将探讨一些 “一行为一诉” 原则的适用出现的问题。

(一) 经过复议的行政案件

根据《行政复议法》第十四条、第二十六条第二款及《行诉解释》第一百三十四条第一款的规定，若国务院部门、省政府维持自身作出的行政行为时，不存在‘共同被告’的情况下，国务院部门、省政府作出的原行政行为与复议行为，在这种 “一被告两行为” 的情况下，人民法院是否能以违反 “一行为一诉” 原则不予立案？

在这种情况下，省政府既作出原行政行为，又做出了复议行为，虽然不是典型的行政机关和复议机关做被告的模式，但我们可以将其看作是 “一行为一诉” 的特殊情形。从法律关系看，国务院部门或者省政府复议行为是与原行政行为具有密切联系的行政行为，向同一中级人民法院提起诉讼也不会违背管辖，通过行政诉讼程序对行政行为合法性审查，也有助于较少诉累，帮助当事人维权。因此，可将其看做是对一主体多行为的合并审理。其次，从法院受理的角度看，假设行政相对人对省政府原行政行为与复议行为都提出要求撤销，有学者认为，省政府作出行政行为时，其复议机关依然为省政府，但因一个被告不存在 “共同被告” 的情形，故本案在列省政府为被告的情形下，相对人只有两种请求路径，一是能请求撤销原行政行为，但不能同时请求撤销行政复议决定；二是列省政府为被告，但可以同时要求撤销原行政行为和行政复议决定两个行为。[6]在这两种路径中，笔者认为，即使省政府既是原行政行为作出机关又是行政复议决议的作出机关，但并不意味着作出决定的机构是同一机构，因此，我们可以将其看作是一种主体重合的 “特殊情形”，使作出行政行为和复议决议的行为机构负责人同时出庭不失为一种问题解决方法。综上所述，这种 “一行为两被告” 的案件本质上并未违背 “一行为一诉” 原则。

(二) 多个行政行为复合的行政案件

有学者认为行政协议履行争议，应当通过行政协议履行诉讼等类型一并解决，而不应当把相应的争议逐一还原成行政行为争议，进而针对每个单独的行政行为，单独起诉、单独受理、单独审理，否则会重蹈一行为一诉给行政审判带来的 “官了民不了，案结事不了” 的覆辙。[7]笔者认为，从语义上来看，此处的一行为一诉并不能简单等于作为立案受理原则的 “一行为一诉” 原则，“一行为一诉” 原则中的 “一行为” 是基础的被诉行政行为，而上文观点中的 “一行为” 仅仅指的是多个复合行政行为中的各个行政行为而已，在多个行政行为复合纠缠的行政案件中，当事人往往难以找出侵害其利益的行政行为，若法院机械地适用 “一行为一诉”，当事人仅仅针对每个行政行为单独起诉，不仅会造成案件大量增加，还会难以厘清事实权利义务关系。这就要求法院在适用 “一行为一诉” 原则的同时应当把握好对 “一行为” 的立案审查标准，因为如果把握不好这个标准，过于机械会导致‘滥诉’的现象出现，过于灵活则违背了 “有案必立、有诉必理” 的修改理念。立案标准的问题，应当立足法律规定，因为，即使登记立案系形式审查，也是要符合法定起诉条件，法院才能予以受理。

三、“一行为一诉” 对我国行政诉讼立案制度的推进

“一行为一诉” 原则的运用，终究是要解决登记立案的审查标准问题，同域外诸如英国、美国、德国的 “立案登记制” 相比，我国登记 “立案” 具有较大的不同。目前域外部分国家实行的是 “诉状登记制”，即只要当事人递交的起诉状符合要求，向法院提起诉讼，法院就必须登记立案，这意味着当事人的诉状只要符合法定格式这一形式要件即可。[8]这与我国 “登记立案” 是存在差异的，根据《行政诉讼法》第五十一条规定，人民法院在立案登记前，需要根据《行政诉讼法》第四十九条与二十五条的规定对被告是否明确、诉讼请求是否具体、管辖等问题进行审查后，才能决定是否登记立案。

(一) 诉讼请求 “明确性” 之判断

原告提起的具体诉讼请求应当是明确的。[9]对此，人民法院在审理诉讼请求时，应当满足以下条件：首先，事实清楚，语义表达无歧义，语言表达清晰；其次，符合《行政诉讼法》第十二条规定的受理范围，针对的对象是行政机关的行政行为，且是与自身利益相关联的行政行为；最后，符合 “一行为一诉” 原则。诉讼请求的明确性不仅仅局限于自身的明确性，更是要求行政机关在作出行政行为时即具有明确性，否则，不仅不利于相对人诉权的保障，有时也会造成自身权责不清的状况。

被诉行政行为应当具有明确性且对当事人合法权益产生实际影响，有学者认为行政机关作出的行政行为的内容应当明确的核心要素有两个：一是授予或者侵害权益的类型；二是授予或者侵害权益的程度。如行政机关作出责令改正的行政行为，行政相对人难以捕捉改正方式具体为何，在改正过程中造成的权益侵害是否应当由行政机关承担责任？对此，“一行为一诉” 不仅仅要求诉诸法院的诉讼请求是明确的，更重要的是行政机关在行政立法与行政执法过程中，贯彻明确性原则要求。同时，该学者提出减少语言的不准确与不完整性，由立法者尽可能地在行政规范中将行政行为内容包含的要素进行详细的规定，将行政相对人所拥有的权利义务转化的更加具体，会使得行政行为内容明确的多。[10]但这一做法无疑会增加立法者的工作，我国行政体制复杂，行政规范种类繁多，若将其一一列举，难以穷尽不说，也会过多消耗司法资源，且过于明确的权利义务关系会使得执法丧失灵活性，使司法丧失‘自由裁量’的空间，因此，这一观点显然是难以实现的。对此，笔者认为应当加强行政指导的作用，对部分典型的行政行为，行政机构可以通过行政指导行为指导实施，或者行政机关做好释明工作，这一做法不仅能保障行政行为的明确性原则，还能体现执法为民的执法理念。

(二) 法院释明制度

行政诉讼立案程序释明是人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

法院释明首先是对制度本身的释明，社会公众对登记立案会有一些错误解读，比如认为所有行政主体实施的行政行为皆可以提起行政诉讼，对此，法院应当首先对这一制度的目的、内容、程序、价值进行宣传，让当事人正确合法地行使诉权；其次，依照法律规定，严格遵守释明的时间、内容、方式，结合《行政诉讼法》第五十一条规定进行释明；最后，诉讼请求的释明应当是法院主动进行，如果只是依申请进行释明，明显不符合登记立案制度设计目标。诉讼请求不明确时，当事人表达不当的，应当引导或者解释，诉讼请求模糊的，可以向当事人发问，通过分析促使当事人作出选择，在诉讼请求明显不符合法律规定时，法院应当在一定限度内结合案件情况，引导当事人纠正诉讼请求。[11]

法院释明时也应当遵循 “一行为一诉” 原则，作为人民法院受理案件的基础，只有在自身对该原则正确把握的前提下才能够维护当事人的合法利益，因此对 “一行为一诉” 原则的理解不宜宽泛，应限制在有适格的行政主体、实施了行政行为、该行为与当事人有利害关系，且在此基础上可能存在与其紧密相连的其他行政关系这一范围内。若法院在释明时出现错误导致当事人权益受到损害，法院也应当对此承担责任，否则其随意解释使当事人诉权受损，不仅会对自身权威性造成损害，也会丧失公众的信赖。

(三) 完善起诉程序

人民法院在接收当事人诉状时，对符合条件的应立即立案，对不符合条件的也应进行释明，当场难以判断的，在告知当事人之后并对之作出处理与释明。有学者认为，应当完善庭前程序设计，通过预审程序排除明显不符合审理条件的起诉，形成案件的分流与过滤，避免不具备审理必要的起诉进入下一阶段。[12]但现如今，随着立案制度的改革，大量行政案件涌入法院，法官自身事务繁忙，倘若在立案登记时即可排除明显不符合审理条件的起诉，又何必再次进入预审阶段，对此，只要完善起诉程序，梳理登记立案的规则与内涵，做到其应有之意即可满足排除不符合条件的起诉。

但需要注意的是立案阶段的审查限度与释明限度如何把握，如果超过了审查限度，会将登记立案转变为原先的立案审查制，超过释明限度会在一定意义上违反 “不告不理” 原则，对此，应当严格把握 “一行为一诉” 限度，使得审查限度与释明限度协调一致，这样才能真正实现诉权保障的目的。而明确审查限度应当明确起诉要件的审理规则与判断标准，[13]我国幅员辽阔，民情也有所差异，不同地区的法院对起诉要件的审查标准并不一致，我国登记立案仍难以脱离立案受理审查，随着立案审查制向登记立案的过渡，这一问题并未得到明显改善，因此，完善起诉程序，保障诉权的重点，是需要有明确的与操作性强的审查规则与标准，不仅利于法院的执行，也利于法院的释明，而审查的限度应当立足于 “一行为一诉” 原则，并在此基础上提出有明确的与操作性强的审查规则与标准。

除确立明确的标准外，也应当保障当事人对立案程序的参与，这不仅是诉权保障，也是对法院职权行使进行监督。在立案过程中，法院在释明时不仅应当告知当事人，也应当询问当事人意见，并发挥引导的作用。其次，注重律师、专家等相关人士的作用，在一些复杂案件立案过程中，可以参考律师与专家的意见，这样不仅为立案登记注入新的活力，也有利于对立案审查的全面把控，多方主体间相互制约、互相监督，更好地帮助法院处理立案中遇到的困难。

四、结语

行政诉讼的受案不仅涉及到对行政相对人合法权益的保护，同时涉及到行政机关的行政活动及人民法院的审判活动，它既是诉讼的起点，也是诉讼当事人寻求司法救济的开始环节，因此完善人民法院 “登记立案”，是促进司法制度完善的一条进路，而 “一行为一诉” 作为人民法院把握立案登记与受理的潜在原则，为 “登记立案” 的发展与完善提供了新的视野。