我国慈善信托现状及政策建议

□文/傅昌銮 王梦珂

（杭州师范大学经济与管理学院 浙江·杭州）

［提要］ 2016年9月我国《慈善法》公布并实施以来，慈善信托改变了之前公益信托在我国的发展停滞状态，极大地提升了金融信托产品对慈善的促进作用，逐步形成“金融+慈善”发展模式。本文描述我国慈善信托规模以及发展模式，提出目前运行中存在的监管与信息披露、税收激励制度及法律完善等方面存在的问题，从完善我国慈善信托的监管机制与慈善信托的税收优惠政策等方面提出相关政策建议。

一、引言

近年来，我国慈善事业快速发展，各种慈善组织、基金会纷纷成立，公众参与捐赠的热情激增，公众权利意识增强要求加大慈善财产公信力。2001年10月《信托法》公布并实施，《信托法》包括了信托的设立、信托财产、信托当事人、信托的变更与终止、公益信托以及附则的内容，其中公益信托是我国首次将公益事业与金融产品在法律上联系在一起。在《慈善法》出台之前，公益信托已经发展了15年，但到2015年底，有中国信托业协会统计，全国共有11家信托公司发行了15只公益信托产品，公益信托资产总共达到1.25亿元，从数据来讲，公益信托的发展可以说十分缓慢，一直处于停滞的状态。2016年9月《慈善法》出台，我国开始正式有了慈善信托的概念，为慈善信托在中国的发展提供了法律支撑。该法定义慈善信托是指委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。慈善信托的设立采取的是“备案制”，这也是对公益信托进行完善的体现之一。本文首先对目前慈善信托的发展现状与模式进行了论述，其次对慈善信托目前存在的问题进行了分析，最后提出了完善我国慈善信托的相关政策建议。

二、慈善信托发展现状与模式

《信托法》中对公益信托的设立实施“审核制”。在“审核制”的情况下，公益信托的设立需要通过有关公益事业的管理机构批准，才能从事公益信托的有关活动。这些过程需要付出较大的交易成本，可能会阻碍公益信托的发展。而慈善信托“备案制”降低了慈善信托设立门槛，简化了设立程序，这促进了慈善信托在我国的发展。

（一）我国慈善信托发展规模。慈善法的实施促进了慈善信托事业的发展，也取得了优异的成绩。由慈善中国网公布的数据显示，截至2019年11月初，全国共成功备案了231只慈善信托，总资产规模超过了23.4亿元人民币。由于权威机构公布的每一年成功备案的慈善信托数据不易直接获得，下面将采用中诚信托在2019年9月2日发布的《2019年度慈善信托研究报告》中的数据，该《报告》显示，从2018年8月1日至2019年8月31日之间，全年全国成功备案设立了108单慈善信托，相比于2018年（与2019年相同的划分方式，以此类推）成功备案的59单，同比增长了83%，相比于2017年成功备案的42单，2018年的慈善信托数量同比增长了40%。从慈善信托同比增长率的不断增大，我们可以看出，慈善信托在我国的发展正处于快速成长期，在我国仍然有很大的发展空间。

（二）我国慈善信托发展模式。根据目前我国《慈善法》和《信托法》以及其他法律法规对慈善受托人的有关规定，我们可以发现非营利组织和信托公司分别作为慈善信托的受托人时，在促使慈善信托发展的方面，双方具有各自不同的优势和劣势。目前，我国慈善信托模式主要有以下四种：第一，信托公司作为慈善信托的受托人，单独设立慈善信托。在该模式下，众多的慈善财产捐赠者共同作为委托人，将慈善财产委托给信托公司，信托公司根据委托人的意愿设立慈善信托，并且独立地寻找慈善项目和受益人。此种模式的优势在于信托公司可以运用自己专业的金融知识，为慈善财产进行融资和投资。但其不足之处在于信托公司从分散的受托人手中筹集慈善财产时，需要付出较高的成本；并且信托公司对慈善事业并不熟悉的情况下，寻找合适的慈善项目和受益人，也需要付出较大的成本；最后信托公司不具备开具捐赠票据的资格，所以对慈善财产的筹集不能起到促进作用。第二，慈善组织作为委托人，信托公司作为受托人。慈善财产捐赠者现将资金捐赠给慈善组织，然后由慈善组织委托信托公司设立慈善信托。在该模式下，相比于第一种模式，既降低了信托公司筹集资金的成本，又解决了信托公司不能向捐赠者开具捐赠票据的问题，可以说更加符合现代慈善信托的设立习惯。但是在该种模式下，捐赠者放弃了作为慈善委托人的权利，所以捐赠者一旦将慈善财产捐赠，对这部分财产在慈善信托中的使用和处理就不再享有任何的权力。第三，双层信托的模式。慈善组织和信托公司同时与委托人签订委托合同，形成第一层信托合同委托人是与信托公司签订，信托公司主要负责慈善财产的筹集和投资，第二层信托合同是委托人与慈善组织签订，慈善组织负责慈善项目和受益人的确定，在签订信托合同时，应该约定好慈善组织和信托公司各自的职责和应负的责任。但在现实操作过程中，这种模式可能会暴露出双方互相推诿责任的缺陷。第四，家族信托+慈善信托的模式。目前，有很多家族企业积极运用自己的家族财产，设立家族信托。比如他们可以以家族企业的股权作为信托财产，以其盈利的部分或全部用于设立慈善信托，这样就解决了直接以股权捐赠设立慈善信托时需要支付的高额税负的问题。如果直接以将股权捐赠为慈善财产，会将其视同股权销售，对捐赠人征收较高的销售税和增值税，高额税负会打击慈善捐赠人从事慈善事业的积极性，也不利于我国慈善信托财产形式的多样化。

三、慈善信托存在的问题

目前，慈善信托主要在监管与信息披露、税收激励制度及法律完善方面存在一些不足，具体分析如下：

（一）慈善信托监管与信息披露问题。第一，政府部门间的职责划分不是很明确。比如，《慈善法》中对于慈善信托设立的规定，受托人需要在信托文件签订七日之内向受托人所在地县级以上人民政府的民政部门备案。从表面看，这项规定降低了慈善信托的设立门槛，不需要经过慈善事业管理机构的审核，只需要进行备案即可，但在实际操作过程中，受托人在建立慈善信托时仍然比较麻烦，因为该项法律没有明确规定向县级、市级、省级中的哪一层人民政府备案，也没有明确规定向民政部门中的哪个具体的部门提出申请。这样的现实问题增加了慈善信托的设立难度，也不利于政府监管发挥实际的作用。第二，慈善信托的信息公开不充分。2017年9月4日，我国正式开通了慈善信息公开平台，目的是为了让慈善组织、慈善信托受托人等参与主体在统一的平台上，向社会公开慈善信息，方便社会公众对慈善信托实施监督。虽然民政部设立统一的慈善信息公开平台的愿景美好，但是目前该平台还不够完善，完全披露慈善信托相关信息的组织很少，该平台不能很好地促进慈善信托信息公开的力度。参照《慈善法》与《信托法》两种法律中有关信息公开制度的规定发现，两者对要求公开的内容没有多大区别，而且《慈善法》的信息公开制度并不完善。譬如，没有关于财务报表之外的表外事项的披露，比如与慈善信托捐赠人、委托人、受托人等当事人存在共同控制或重大影响的个人、法人或组织（重大关联方）的披露等情况。在法律层面上，目前的慈善信托信息公开制度不够完善，给了慈善信托受托人发生道德风险的机会，导致慈善丑闻的频频出现，也降低了慈善信托的社会公信力，打击了社会公众、法人、团体参与慈善事业的积极性，不利于慈善事业持久永续的健康发展。第三，慈善信托监察人制度不完善。对于慈善信托是否设立信托监察人的问题，《信托法》和《慈善法》对此的规定不同，甚至形成了互相矛盾的局面。通过比较两部法律对信托监察人设立的规定，可以发现在法律层面上，没有建立统一的外部监管机制，所以外部监管机制也就很难在慈善信托中发挥作用。

（二）慈善信托税收激励问题。税收优惠政策是慈善信托发展的重要的基础性激励手段，完善的税收优惠制度是发展慈善信托的推动力，同样税收优惠制度不完善，会打击慈善捐赠人的捐赠积极性，就会成为慈善信托发展阻力。第一，慈善组织和信托公司在给予税收优惠程度的地位不平等。慈善组织和信托公司具有不平等的给予税收优惠程度的地位，慈善组织是明确规定享受税收有优惠，而信托公司只是受到国家鼓励，但没有指出国家为鼓励信托公司从事慈善事业，具体采取何种措施或办法。《慈善法》第三十八条指出慈善组织在接受慈善捐赠时，有权向捐赠人开具民政部门统一印发的捐赠票据，但信托公司并没有此项权利。这就损害了直接向信托公司捐赠财产的捐赠人的权益，因为捐赠人不能得到捐赠票据，就不能进行税前抵扣。第二，对非货币形式的慈善财产的税收优惠不明确。目前，我国成功备案的慈善信托的财产形式大多仍为现金，能够体现信托工具多样性和灵活性的其他形式的财产，比如股权、动产、不动产和知识产权等多种多样的财产形式，在慈善信托的运用少之又少。原因是采取非现金时的股权捐赠时，捐赠人享受的税收优惠力度很小。在捐赠人以股权作为慈善财产设立慈善信托时，捐赠人捐赠的股权视同股权销售，需要缴纳相当高的所得税，高额的税负可能会打消捐赠人的捐赠意图，或者导致慈善财产流向海外。税收激励政策的不到位，也是导致我国慈善信托财产过于单一的重要原因。第三，税收激励制度没有统一集中的规定。目前，缺乏规定慈善信托税收优惠政策的统一的法律，包括税法也没有有关规定，所以在从事慈善事业时，关于慈善信托的当事人（委托人、受益人）各自能够享受的哪种税收优惠，享受多大程度的税收优惠，以及捐赠不同种类的慈善财产时，慈善当事人能够享受哪种税收优惠和多大程度的税收优惠的规定，也是分散于《慈善法》《信托法》《所得税法实施条例》《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》等一系列法律法规，甚至是更为分散的通知或条例中，导致在慈善信托设立时，确定慈善当事人享有税收优惠种类和力度很困难。

（三）《慈善法》支撑慈善信托发展问题。梳理国内外相关研究发现，我国慈善信托蓬勃发展的同时，相对于英美等发达国家而言，现行《慈善法》原则性规定较多，具体实施细则较少，可操作性不强。很多法规只是对慈善组织进行了一般性的要求，而没有对具体实施做出明确的指导，没有说明内部治理结构应该由哪几个部分组成，也没有法律规定执行、决策和监督的具体职责权限，这样的结果导致不同的慈善组织对职责权限的划分不同，这样会出现慈善组织有效运营困难问题。

四、完善我国慈善信托政策建议

根据前文的分析，本文主要从慈善信托的监管机制以及税收优惠政策方面提出相关的政策建议：

（一）完善我国慈善信托监管机制。第一，成立慈善信托政府监管机构。建议成立统一的慈善监督委员会，设立全国统一的、独立的政府监管部门。这不仅可以在慈善当事人的权益受到侵害时，方便当事人向统一监管部门投诉或举报，还可以实现政府对慈善信托监管的信息共享，降低政府对慈善信托的监管成本。第二，加强社会公众对慈善信托的监管。政府应该建设统一的信息公开平台，并且强制要求慈善信托的受托人，每年或半年定期地在信息公开平台上披露以下的信息：能够反映慈善财产使用情况的财务报表、与慈善信托当事人（捐赠人、委托人、受托人等）有重大相关关系的关联方的信息披露；慈善信托财产与委托人财产是否独立的情况；慈善信托目的变更或终止之后的财产处理情况；慈善信托相关事务的处理情况；慈善当事人的信用情况以及其他不能在财务报表中反映的表外事项。第三，鼓励利用第三方机构进行监督。《信托法》要求慈善信托必须设立信托监察人，并且需要由公益事业管理机构审核，提高了设立监察人的成本。相反《慈善法》倒是给信托监察人的设立降低了要求，体现了委托人的充分自愿原则，但是同时引来的问题就是当设立信托监察人不再是慈善信托的强制性要求时，会增加受托人侵占或挪用慈善财产的机会，增加道德风险发生的可能性。所以国家应该鼓励慈善组织主动设置信托监察人，降低信托监察人的设立门槛。但同时慈善信托监察人的设立又不能完全任意化，因为聘请专业的律师事务所或会计师事务所作为第三方监察，可以充分利用第三方的专业知识，加强对慈善信托事务的监管。

（二）完善我国慈善信托税收优惠政策。相比于政府通过税收提供公共物品，直接对从事慈善信托的当事人减少税收，会降低从事慈善事业的成本，并且提高社会公众、企业法人以及慈善组织从事慈善事业的积极性。第一，从法律制定层面完善。建议能够在《慈善法》的慈善信托一章中，减少一般性的要求，譬如扶贫目的的慈善活动应当享受特殊的税收优惠，增加明确针对慈善信托当事人、捐赠物的种类，不同性质的捐赠人能够享受的税收优惠细则，譬如捐赠物是企业股权时，应当给捐赠人（企业或个人）怎样的税收优惠。而且要细化慈善信托税收优惠政策，让慈善信托真正做到税收优惠有法可依，这样可以让慈善捐赠人在捐赠时更方便地了解税收优惠政策，降低捐赠成本。第二，从针对不同种类捐赠物给予相应的税收优惠方面完善。在我国的《慈善法》中没有规定捐赠人捐赠不同性质的慈善财产时，具体可以享受的税收优惠政策，只规定当捐赠人捐赠实物、有价证券、股权和知识产权给慈善组织时，依法免征权利转让的相关行政事业型费用，没有实质性的促进作用。建议可以针对不同性质的慈善财产，做出相应的税收优惠政策。譬如，当捐赠物是公司股权时，以股权的历史成本而不是公允价值对捐赠人征税，并且不重复对捐赠人和受益人征税；当捐赠物是房产等不动产时，可以对捐赠人实施减半征收土地税等优惠力度。第三，从平等对待不同性质的慈善信托受托人方面完善。建议在处理相同或类似的慈善信托事务时，法律可以给予慈善组织和信托公司平等的税收优惠程度，只要经过政府审查并且符合从事慈善事业的受托人，法律应该给予公平的对待，比如可以开具国务院同意印发的捐赠票据，对慈善财产的募集或投资享受同等的税收优惠。当然这可能会增加政府审核慈善信托受托人资格的难度，但法律仍然需要公平对待慈善信托受托人，才能体现法律的“三公原则”，并且如果慈善组织和信托公司都可以开具捐赠票据，捐赠人可以根据自己的慈善目的自由选择受托人，不受享受税收优惠程度不同的限制，能够方便慈善信托捐赠人，增加捐赠人的选择，也可以丰富我国的慈善信托模式，促进慈善事业的发展。