绿色生态观下的环境警察法治化建设

秦长森

（华中师范大学 法学院，湖北 武汉430079）

新形势下，我国面临着严峻的生态环境问题。对此，党的十九大报告对“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”作出重要部署，强调“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针，坚持保护优先，实现人与自然和谐共生，这是建设美丽中国的理性选择和必然要求[1]。十九大报告指出：要推动绿色发展理念，着力解决突出的环境问题，加大生态系统的保护力度，改革生态环境检测体制。建立有效的环境警察制度正是对党的十九大精神的全面贯彻，改革开放的30年，也是我国面临严重环境危机的30年。片面追求经济指标而采取的掠夺式发展模式对于我国生态环境的影响正逐渐显现[2]。设立环保警察制度对震慑和打击环境犯罪，在全社会形成绿色的发展理念有着重大的促进作用。基于此，笔者拟从建立环境警察的原因、环境警察制度建设的域外经验、我国环境警察制度的构建等视角对当下环境警察制度建设的若干问题“略陈管见”。

1 建立环境警察制度的溯因

当下我国的环境警察制度建设正处于试点阶段，部分地区为了有效地处理环境违法和环境犯罪行为，纷纷建立了相关的环境警察机构。截止到2019年底，辽宁、河北、重庆、云南、北京、海南等10省市相继组建了环境警察队伍。当前环境警察的设立主要有两种模式：一种模式是在公安机关内部设立专门负责防治污染和保护环境的警察力量，其业务上受环保部门的指导，但是人员编制属于公安机关统管的环境警察部门，如河北省公安厅成立的环境安全保卫总队、湖北省公安厅成立的“食品药品和环境污染犯罪侦查总队”等；另一种模式是将环境警察设置于环保机关的模式，并赋予环保部门的环境检查力量一定程度上强制性的警察权，由环保部门统一调配工作，建立相关的环境警察制度，如河南省滑县成立的环境警察大队[3]。近年来，纷纷成立的环境警察制度不禁让我们反思当下环境警察建立的原因。就这一问题，笔者拟从三个视角进行耙梳和廓清。

1.1 建立环境警察制度是绿色发展理念的必然要求

环境问题是全球性的问题，中国作为最大的发展中国家也面临着严峻的环境资源短缺的考验。改革开放40余年，我国的经济实力飞速地增长，“浓缩”了西方发达国家不同阶段的发展道路，同时也叠加了西方国家不同时期的环境问题[4]。近年来，在法律维度和政策维度上，对生态环境的保护和绿色发展理念的贯彻都得到了落实和加强。同等看待“青山绿山”和“金山银山”的问题与贯彻落实“绿色发展”理念是习近平中国特色社会主义生态观的价值内核。与此同时，2017年10月1日实行的《民法总则》第九条新增的绿色发展原则也对我国绿色发展理念的贯彻具有重要意义。法律在实践中的实施和政策在市民生活中的落实亟需一套可行的运行体系进行保障。因此，合理配置执法力量，提升精准打击能力，使环境违法问题无处遁形是环境执法亟需解决的问题[5]。在环境风险急剧上升的现代社会，建立环境警察制度从而使警察权直接介入到环境执法领域，是回应绿色发展理念的必然要求。

1.2严峻的环境犯罪形势对环境执法工作提出挑战

现代社会中，环境违法犯罪问题的进一步凸显与环境执法队伍运行式微的现状形成了鲜明的对比。工厂的大量建立在带来社会财富的同时，也带了污水、废气等大量的污染因子。我国《刑法》在妨害社会管理秩序罪这一章中的第六节对破坏环境资源保护犯罪进行了专节规定。其中，污染环境罪作为高发罪名在现实生活中较为常见，故而，笔者对中国裁判文书网进行检索，进而管中窥探当下我国的环境犯罪问题。

通过对中国裁判文书网的检索，笔者发现在近三年内我国的污染环境犯罪呈现急剧上升的态势。2016年，全国各地共判决污染环境罪案件数量为1 659件；2017年，全国各地共判决污染环境罪案件数量为1 987件。2018年，全国共判决污染环境罪案件数量为2 126件。在统计年度内连续3年呈上升趋势。

基于2018年度判决的污染环境罪案件数量最多，笔者对2018年各省涉及污染环境罪进行统计和分析，发现当下犯罪数量高发集中在5个省份，分别为河北省324件、江苏省222件、浙江省200件、山东省244件、广东省376件，在2 126件犯罪案件中约占64%。

由上述两组数据不难看出，当前我国环境犯罪呈现出高发态势。其中，在河北省、江苏省、浙江省、山东省和广东省表现得最为突出。由于侦查权作为公安机关的一项极为重要的权力，建立环境警察制度能够更好地对涉及环境污染的犯罪进行打击和处理。主要表现为如下几方面：（1）环境犯罪具有隐藏性。以前大部分污染环境的案件往往由环保监察部门进行调查，对可能涉及到违法犯罪的才向公安机关移送。建立环境警察制度使公安机关能够第一时间参与到环境犯罪的侦查中，能够更好地收集线索和保存证据。（2）建立环境警察制度将具有专业法学、公安学、环境测绘等知识的人才聚集，避免多机关相互推诿，能够大大增加办案的工作效率。（3）公安机关具备武装性质，建立专业的环境警察队伍对于预防和打击环境犯罪都能够起到重要的作用。

1.3 当下环境执法队伍对危害环境行为的处理强制力度不足

当前，我国环境监管体制中存在政出多门、以罚代管、执法羸弱等问题[6]。如2016年，环保部督查组在对山东省济南市绿杰环保节能科技有限公司进行执法检察时被扣留在厂区超过1小时；2017年，环保督查组在河北省邢台市检察大气污染防治强化工作时，执法证被抢夺等事件便充分地说明了这一现状[7]。

环境执法手段的软化会导致一些企业对其自身管理过程中涉环境违法犯罪问题缺乏重视。当违法犯罪的成本小于其获利成本时，企业往往会不顾后果，只图牟利。从环境执法机关的角度来看，地方生态环境执法受制于一些地方主要领导“经济发展重于生态环境保护”的思想，使中央的环境保护政策在地方很难得到贯彻和落实。一方面，地方政府的财政负债过多，土地财政收入在逐步减少，一些政府为了减少负债而对资源过度开发，盲目招商引资而对企业“排污、排气”缺乏监管。另一方面，也存在着地方政府为了暂时的政绩而对环境保护长远的利益造成忽视的困境[8]。

地方环境执法掣肘于地方政府，使得环境执法队伍的执法强制力不够，建立一支专业的环境警察执法队伍对破解这一难题具有一定的积极意义。我国条块结合的行政管理模式要求公安机关既要受当地政府的领导，又要在业务上受上级公安机关的指导。上级公安机关可通过加强对下级公安机关环境执法的督导和督促环境执法的有效进行。再者，公安机关是一种带有武装性质的行政治安力量。与其他行政机关相比，公安机关具有更大的行政处罚权。不仅如此，公安机关还具有侦查权，建立环境警察队伍可以强化对环境违法犯罪的处罚力度，在全社会树立起绿色的生态理念。

2 环境警察的域外经验

相对于西方发达国家而言，我国的环境警察制度尚处于初步探索的阶段。完善中国的环境警察制度可以从域外寻求经验。因此，笔者以美国和德国环境警察制度的建设为例进行研究，以期为我国的环境警察制度建设提供借鉴。

2.1 美国的环境警察制度

美国作为世界上最早提出可持续发展战略的国家之一，早在20世纪80年代起便建立了较为完善的环境警察制度。由于美国实行的是联邦体制，美国从联邦政府到各个自治州选择了不同的环境警察制度。在联邦政府中设置联邦环境执法探员，在州政府设置单独的环保警察。联邦环境执法探员和环境警察是各级环境执法机构充分授权执行美国环境法律的执法人员。值得一提的是，不管是联邦环境执法探员，还是州政府的环境警察，在入职前都需要接受严格的训练和考核，这也决定了美国的环境警察具有年轻化、数量稳定、培训系统和分布广泛的特点[9]。

美国环境警察权的设立是在其警察权扩张的过程中完成的。以联邦环境执法探员为例，美国联邦环境保护署曾在1981年招录了21个刑侦人员，并要求这些人员均需要至少具有6年的刑侦经验。尽管如此，他们并没有相应的警察权[10]。在处理环境犯罪的过程中刑侦人缺乏在打击环境犯罪上的完全的警察权，使得刑侦人员不能够第一时间对案件进行处理，无法对证据进行有效的保存。这一困境使得环保署开始反思：“依靠其他执法部门打击环境刑事犯罪是低效的，也是低产的。”建立一支具有完全警察权的执法队伍的呼声越来越高。现今，环保署具有61人的环境刑事犯罪侦查队伍，这些探员可以行使携带武器、逮捕、颁发令状等警察权，环境警察权的良性运作使得美国的环境犯罪自20世纪80年代后大大降低。

2.2 德国的环境警察制度

德国法律制度的健全决定了德国是较早设立专业环境警察执法队伍的国家之一。在法律体系上，除了《德意志联邦共和国基本法》上规定的环境保护之外，德国联邦和各州的环境保护法律、法规达到了8 000部之多。与此同时，欧盟的400多个涉环境保护的法律在德国也具有效力。德国完善的环境法律制度催生出德国完备的环境警察制度。德国的联邦制度也决定了其环境警察包括了联邦警察和州警察两种模式。德国的联邦警察由内政部下属的专业执法队伍建立。在地方政府中，根据不同的执法需求设置不同的岗位并配备不同的职责。在地方环境警察中，主要的两个警种为森警和水警。

完善的法律赋予了德国环境警察完整的警察权。在预防违法犯罪的层面上，德国的环境警察可以对城市环境中的生活污染线索进行查处；对水、空气等自然资源污染进行执法检查。在打击违法犯罪层面上，环境警察可以凭借行使警察权要求涉案企业停产停业，也可以在污染事故发生后对现场进行勘验和检查。不仅如此，德国的环境警察还可以根据污染环境安全行为的程度向社会发布污染警报。

德国完善的环境警察制度对环境保护的推广和污染环境行为的治理都起到了重大的作用，德国民众对环境警察的好感也在逐年增加。

通过对美国和德国环境警察制度的介绍可以发现，在其国家推广的环境警察制度都表现出如下特点：（1）环境警察制度的建立都需要有法律制度进行支撑，警察权是一种极易扩张的权力，建立运行有效的环境警察制度首先需要配备一套运行良好的法律体系进行保障，进而才能达到权责一致的法律效果；（2）上述国家都重视对自身环境警察队伍的培养和净化。权力的极度膨胀容易滋生腐败问题，环境警察与其他警种最大的不同之处就是需要其具有综合性、复合型知识。环境警察不仅需要具有健全的法律知识，也需要具有一定的环境检测和环境勘察能力，所以上述国家的环境警察队伍都表现出了小而精的特点；（3）环境警察与其他环境部门能够有效融合和互为补充。除了环境警察能够在环境领域进行执法以外，还存在着其他环境部门的执法问题。

3 我国环境警察制度的构建

当下我国并无相关法律对环境警察制度进行明确规定，一些地区的环境警察队伍建设也存在着或多或少的问题。因此，厘清我国环境警察制度建设的困境并对未来我国的环境警察制度进行设想将变得更加重要。

3.1 我国环境警察制度建设中存在的问题

建构起良性的环境警察制度需要从源头上了解我国当下的环境警察建设中存在的问题。

3.1.1 设立环境警察的直接法律依据缺乏

我国现行的《环境保护法》和《警察法》中均无对环境警察制度的明确规定。环境警察制度的建设只能从《环境保护法》《治安管理处罚法》《环境噪声污染防治法》中为环境警察权寻求路径。但是，这些权力零散在各个部门法之中，权力路径的间接性会带来环境警察执法混乱的局面，也无法有效地建立一支专业的环境警察执法队伍。从另一个方面来看，我国目前的相关环境立法均是在20世纪八九十年代制定的，虽然有些法律在后期得到多次修改，但是面对当下严重的环境污染现状，执法人员在办案中仍然会感觉到法律支撑不够[11]。例如PM2.5、PM10等对人体产生了重大的毒害作用，社会民众对此反应很强烈，但由于公安执法环节缺少对此处罚的依据，设立的环境警察制度在这些新类型的犯罪中也会出现很多尴尬。

3.1.2 环境警察人事编制紧缺

对我国当前试点的环境警察制度进行考量可以发现，除了在辽宁省省级公安系统新增环保警察编制外，其余都是为了打击环境违法犯罪而在公安内部压缩出编制，并没有为环境警察独立设置编制[12]。编制的缺失会对人才的引进和队伍的专业化建设造成影响，将环境警察设置在不同的部门也会造成对环境警察身份界定的混乱。因此，建立一支专业的环境警察队伍并对其身份进行合理界定成为当下解决我国环境警察制度的一大难题。

3.1.3 环境警察的职权不明

从环境警察权的角度进行分析，试点地区环境警察的权力主要可以分为两种：环境警察刑事执法权和环境警察行政执法权。站在环境警察刑事执法权的角度来看，环境警察部门需要与检察院和法院等司法机关相互配合；站在环境警察行政执法权的角度来看，环境警察部门又需要与其他环保行政部门进行配合。从上述的分析可见，没有一部完整的《环境警察法》对环境警察的职权进行明确划分，会导致当环境警察进行环境执法时陷入多部门权责不清的困境。这一困境在执法实践的突出表现就是无法对环境违法和犯罪行为进行最为快速的处理和打击。

3.2 对未来环境警察制度建设的建议

3.2.1 完善当下的法律法规体系

现行的《警察法》和《环境保护法》中并无对环境警察制度的直接规定，这是导致当下环境警察制度难以顺利开展的最原始原因。构建环境警察队伍，需要赋予公安机关环境执法权[13]。首先，可以借助我国目前正在修改《警察法》的契机，明确人民警察在环境保护方面的基本职责，并对环境警察权进行合理、有效的配置；其次需要修改《环境保护法》，改变当下法出多门的现状。在环境警察的执法活动中，可以依据最高人民法院和最高人民检察院对环境污染刑事案件的若干解释，加强对环境刑事司法和行政执法衔接问题的研究。

3.2.2 加强环境警察的队伍建设

由上文的分析可知，环境警察是一支需要具有复合型知识的高素质队伍。我国当下试点的环境警察队伍均是从其他警察队伍中选调人才开展执法活动，对专业的环境警察培训的重视程度不高。作为环境警察，不仅需要具备专业的警察行政执法和警察刑事司法的知识，还需要具有一定的地理科学等环境保护知识。在进行环境执法时往往需要环境警察携带专业的环境检测设备，要求其具备一定的环境检测能力。虽然这种要求看似会使警察工作变得更加繁琐，但是如果能够进行专一化训练，将大大降低犯罪率，从而降低行政运行成本，提高行政效率，符合国家治理现代化的要求[14]。

3.2.3 明确环境警察的职权和分工

环保领域的执法会涉及到多个部门的参与和配合，如环保、国土、地质、水利等。环境警察执法需要厘清自身权力的边界，才能更好地与其他部门协同治理。如《噪声污染防治法》和《警察法》分别将社会生活噪声、交通运输噪声的污染防治和公共安全管理的职权授予公安机关[14]。但实际上，由于基层警力的匮乏，公安机关对此类行为处理起来也是有心无力，而环保部门又不能越俎代庖地对此类事件进行执法。因此，要明确环境警察的执法边界和权限。从现有的法律体系来看，环境警察的权限主要表现为：环境行政执法、环境刑事司法和调解环境纠纷、开展环境教育等。因此，未来的环境警察制度要合理配置环境警察的职权和分工，并对其职权和分工进行明确。

4 结语

当下的环境执法力度式微，一些地方企业为了收入的最大化，以破坏环境为代价的企业负责人成为了当地的“黑恶势力”。这就导致软性的环境执法无法再面对现今复杂的环境态势。建立环境警察制度，可使公安机关能够抽出专业的执法力量对涉环境的违法犯罪行为形成高压的打击态势。但是，我国的环境警察制度的建设也不能对他国的环境警察制度照搬照抄，要立足本国现状，在绿色发展理念的指引下为我国环境警察制度寻求生存土壤。