日本垃圾分类政策对我国的启示

陈 颖

（西南政法大学 民商法学院，重庆401120）

为了贯彻生活垃圾分类的政策，上海市颁布了《上海市生活垃圾管理条例》，对生活垃圾进行强制分类。该地方性法规正式开始实施至今，微信、微博等自媒体平台对垃圾分类的讨论热情度依旧高涨，“垃圾分类”一度成为网络热词。虽然民众逐渐意识到生活垃圾分类的重要性，但也不乏一些抵制、拒绝垃圾分类的情况出现。无论社会舆论倾向如何，都不得不承认，在中国生活垃圾分类的时代已经来临。

1 我国生活垃圾分类工作的困境

我国生活垃圾分类工作的辐射范围，已经由多个试点城市逐渐覆盖到全国各地[1-3]。在取得有效进展的同时，还存在一些亟待解决的问题，比如垃圾分类的立法体系欠缺、行政执行力度不强、社会大众参与积极性不高等。总的来说，我国在推动生活垃圾分类的工作上，还有很长的路要走。

1.1 立法体系不健全

与日本、英国等先推行垃圾分类的发达国家相比，我国的城市生活垃圾分类起步较晚，所对应的法律法规体系处于不健全、不均衡的状态。一方面，关于生活垃圾分类的“基本法”尚未确立[4]。目前，有效支撑城市生活垃圾分类强制性的法律数量较少，仅局限于《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》。但在这两部法律中，仅有少许明确生活垃圾分类回收的条款。作为大众倾向的垃圾分类“基本法”的《环境保护法》，尚未有任何相关条款。故此，我国生活垃圾分类的“基本法”仍然空缺。另一方面，我国有关生活垃圾分类的配套法律法规缺位，这使得我国生活垃圾分类不具有明显的制约性，进而难以调动民众参与垃圾分类的积极性，并且大多数有关垃圾分类的条款还仅停留于形式层面。

1.2 垃圾分类标准不统一

各个试点城市都已逐渐出台了关于生活垃圾分类的条例及规范性文件。从不同省市出台的条例内容来看，各地在垃圾分类的标准、垃圾桶的摆放设置等问题上没有达到完全一致。例如，沈阳市将垃圾分为有害垃圾、可回收物、餐厨垃圾和其他垃圾；杭州市将垃圾分为可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾。据不完全统计，对于垃圾分类，全国46个试点城市大多采用“四分法”，也有少数城市实施“三分法”和“两分法”。

1.3 行政监管难以落实

垃圾分类工作的推进离不开行政监管和执法环节。一方面，人力资源不足，行政监管不严。以《上海市生活垃圾管理条例》为例[5]，该地方性法规规定：市城管执法部门是负责查处违反生活垃圾分类管理规定行为的监督部门；其余市绿化市容、市生态环境等部门主要将工作重心放在对垃圾分类工作进行组织、协调、指导等方面。负责监管生活垃圾分类的人力资源不足，会导致出现“你出你的规定，我扔我的垃圾”的尴尬局面。另一方面，行政机构对于垃圾分类后续进程执行力不高。虽设有分类的垃圾桶，居民也按规定进行垃圾分类，但在后期相关部门回收垃圾的过程中，仍出现分类后垃圾混合收集、混合填埋、混合焚烧等情况。垃圾分类过程的后续环节未做到位，将无法实现垃圾资源化、回收化、循环化的处理效果。

2 日本垃圾分类的经验总结

我国在如火如荼地开展垃圾分类运动时，日本在垃圾分类问题的处理上已经有了几十年的探索，建立了一套较为完善的垃圾分类处理体系。作为在垃圾分类处理回收问题研究的先驱者，日本在提高垃圾回收率、促进资源化、循环化过程中所采取的措施和累积的经验，值得我国学习和吸收。

2.1 强化落实，环境立国

自1989年以来，日本就开始实施垃圾分类回收制度。由于本土资源稀少，日本政府历来关注垃圾资源的回收利用。1999年由日本内阁会议通过，2000年由环境厅出版的《环境白皮书》中阐明“21世纪是环境的世纪”[6]。日本要在21世纪建立“最适量生产、最适量消费、最小量废弃”的经济，在此基础上，日本政府确立了“环境立国”的发展战略。在此战略的指导下，日本政府快速发展垃圾分类回收、资源循环利用等技术，逐渐完善有关垃圾、资源等相关的配套法律法规。正是强化落实“环境立国”的战略，使得企业、个人、相关机构的环保意识提高，增加了大众对环境保护、垃圾分类回收、资源循环利用等活动的参与度。

2.2 体系完善，规范管理

20世纪80年代，日本开始实施垃圾分类的政策，目前，每年人均垃圾生产量处于世界较低水平。日本的垃圾分类能够取得如此显著的成果，离不开其及时制定和完善相应的法律体系[7]。毫不夸张地说，法律制度对垃圾分类工作的开展起到了巨大的保障作用。日本有关垃圾分类回收等法律法规是从基本化、系统化呈辐射状方向逐渐发展和完善的。历经多年探索，结合自身国情，日本相继出台了多部法律，整个法律体系为其构建了一个绿色环保、资源循环型的社会。

2.3 严格标准，精细分类

日本生活垃圾分类有一套自身的标准。以横滨市为例，《横滨市垃圾和资源的分类方法》中将生活垃圾分为三大类别——市里收集的物品、地区回收物和市里不收集的物品[8-9]。

第一大类别，细分为可燃垃圾、不可燃垃圾、干电池、喷雾罐、罐、瓶、聚乙烯塑料瓶、小的金属种类、塑料容器包装、粗大垃圾、动物尸体等11小类。各个小类别中，均附有分类对象以及每周的收集次数、收集日期、处理该类别垃圾的方法等。

第二大类别，分为旧布和旧纸两类。以旧纸为例，又细分为报纸、杂志和其他纸、瓦楞纸板、纸包装（如牛奶盒）等。每一个小类别下均有处理该种垃圾的要求，如报纸必须折成四折，用绳子捆上；瓦楞纸板必须折叠起来，用绳子捆上；若该纸板含有铝涂层或蜡，必须将其加工成“可燃垃圾”，再去掉粘胶带；纸包装等垃圾，则必须用水洗开、干燥，用统一大小的绳索进行捆绑处理。

第三大类别，又分为市里不收集的“家用电器”、家用电脑、市里不收集的物品三小类。该类别所附有的规定，指出了市里不收集物品的处理方法，并明确了垃圾处理的责任主体。

由此可以看出，日本已对生活垃圾进行了精细分类，并明确建立了合理的垃圾分类回收系统，这些都使日本在垃圾处理、填埋、循环再利用等方面取得了显著成效。

2.4 市场机制，严格监控

日本政府十分看重市场机制在垃圾处理和环境保护方面的作用。日本政府在垃圾处理上引入市场机制主要表现在：（1）在日本进行垃圾处理是需要收取费用的。垃圾处理费以量计算，排废越多，收费越高。这使得民众在购买商品的过程中能够做到理性消费，从而达到降低垃圾产生量的目的。（2）日本政府支持、鼓励和促进公司大力发展废物处理和资源回收技术。相反，对于废物排放量大，不遵守法律的企业给予相应的处罚，情节严重的，即责令停产、停业。做好垃圾的处理工作，不仅仅依靠精细的垃圾分类，还应当引入市场机制起调节作用，在提高垃圾分类回收率、资源循环率的过程中，不仅要把握行政监管力度，还应当发挥市场的调节促进作用。

2.5 全民参与，环保意识较强

居民是垃圾分类回收的主体，是否加强对居民的环境保护等方面的知识教育，决定了垃圾分类回收工作的成败。从当前来看，日本居民已经对垃圾分类回收有了深刻的认识，垃圾分类回收活动也早已融入日本居民的日常生活中，成为了全民参与的环保运动。日本特别重视青少年的环保教育，从幼儿园开始，一直延伸到中小学。此外，政府环境管理部门还定期教授居民垃圾分类回收、资源循环利用等方面的知识[10]，使日本形成了全社会、全员参与垃圾分类和环境保护运动的良好氛围。

3 日本垃圾分类经验对我国的启示

3.1 强化保护环境国策，完善法律体系

首先，我国应当强化落实保护环境的基本国策，注重环境所带来的生态文明效益；其次，立法机关必须根据中国国情，加快完善法律体系。我国在针对垃圾分类回收的问题上虽有地方性法规，但在立法更高位阶的层面上，我国尚未出台专门针对垃圾分类回收的法律。所以，出台专门性的法律十分必要。我国应当确立生活垃圾分类回收的“基本法”来指引垃圾分类回收工作的顺利进行，然后围绕“基本法”制定相关配套的法律法规，但要注意避免形式化、片面化的原则性条文。

3.2 精细垃圾分类，统一分类标准

在我国46个重点试点城市中，均未做到垃圾分类标准的完全统一。这不仅会造成居民学习垃圾分类的诉累，也会加大居民对垃圾分类回收的抵触情绪。为了避免居民产生混乱，在垃圾分类回收工作的初期，我国可以采取强制手段实施全国统一的生活垃圾分类标准。当居民对垃圾分类回收有了初步认识并且可接受度提高时，各个地区可以在全国统一的标准下因地制宜、循序渐进，结合自身区域内的垃圾成分、发展水平和生活习惯等实际情况，增加垃圾分类的种类。

3.3 完善市场机制，促进技术创新

如前所述，日本在垃圾分类推广的过程中取得的有效成果，主要得益于发挥市场机制的调节作用。当前，我国在引导居民进行生活垃圾分类的工作中，基本都是以政府为主导，而忽略了市场的作用。首先，为形成有效的激励约束机制，我国应当充分发挥市场的作用[11]。其次，我国应鼓励、支持企业大力开发、研制垃圾处理回收、资源循环利用等技术。对加强技术创新的企业，国家可以对其施行减税、优先采购等优惠政策。这些举措在一定程度上能够提高我国的资源利用率、垃圾回收率，政府的宏观引导与市场机制的调节作用相结合，使垃圾分类回收的工作达到事半功倍的效果。

3.4 提高环保意识，促进全民参与

倡导全民参与垃圾分类回收的运动，提高居民的环保意识也是必不可少的。由日本经验可知，居民的大力支持是垃圾分类工作能够顺利进行的关键因素。中国应树立“垃圾分类、人人有责”的环保理念，加强环境保护的宣传教育。除此之外，要借助社会舆论的力量，充分发挥新闻媒体的作用，运用互联网传播速度快、受众范围广等特点，报道各个城市垃圾分类工作的实施情况，宣扬工作开展较好城市的垃圾分类治理经验，让垃圾分类、资源回收等政策、知识深刻印在全国人民的脑海里。总之，要充分利用一切社会公共资源，调动公众对垃圾分类回收的积极性，使全社会形成以法治为基础、政府推动、全民参与的良好氛围。

4 结语

提高垃圾分类回收率，促进资源循环化，不仅仅是一个公民、一个企业、一个公共机构的责任，而是全中国乃至全世界人民的共同义务，这与一个国家的国民素质、国家形象，甚至一个民族的精神文明密切相关。做好垃圾分类，不仅能节约社会成本，还能大幅度改善当下的生活环境。环境保护不能仅是一句干巴巴的口号，更需要社会大众付出实际行动。只有全民参与，才能实现美丽中国、绿色中国的伟大愿景。