丹阳市农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制探究

盛方斌，张 莹

(1.江苏省丹阳市九曲河枢纽管理处 江苏 丹阳 212300；2.江苏省丹阳市水利局 江苏 丹阳 212300)

丹阳市农田水利工程得到了快速发展，现代化水平有大幅度提升。然而高速的水利发展也带来了一些问题。因此，结合实际，开展了农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作。

1 指导思想及存在的问题

指导思想：认真落实全面深化改革的决策部署，以建设现代化农业为导向，积极探索建立农田水利建设和管护新机制，不断创新组织发动机制、资金投入机制、项目建设管理机制、运行管护机制，进一步明晰小型水利工程所有权、使用权和管理权，落实管护主体和责任。对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式，建立健全科学的管理体制和良性运行机制，确保工程安全运行和效益充分发挥，实现农田水利可持续发展。

问题主要有：农田水利工程建设程序需要进一步规范，建设管理需要进一步加强，确保工程建设质量和资金安全。工程设施的产权需要再明确，工程管护主体、管护责任需要再落实。对公益性工程的管护需要落实相应的财政补助经费，完善补助方式，最大程度解决管护资金不足问题。绩效考核制度与奖惩办法需要进一步完善，工程管护模式需要进一步探索，切实提高资金使用效益和工程管理水平。

2 改革内容和对应措施

2.1 产权确权和移交

确定农田水利工程产权归属是管理体制改革的前提和基础，在确定确权范围和基本原则的前提下，通过开展产权调查、公示、确认、发证与建档，明晰产权。探索将财政投资建成的农田水利设施资产转为集体股权的有效办法，开展好产权移交工作。全面落实各种农田水利设施的管护主体和责任，提高管理效率和效益，实现资产的良性运行。

明晰工程产权。(1)产权认定原则。按照“谁投资谁所有”的原则，实行全民所有、集体所有、个人所有等多种形式。对于具有经营性的设施，可采用股份制和股份合作制的形式，落实农田水利工程产权，产权年限一般不超过30年。土地流转的大户或企业产权与土地经营的期限相同(即经营土地的行为终止则附着在土地上的水利资产的产权归属也终止)。(2)开展产权现状产权调查，公示确认，建档与发证。对全市农田水利工程设施开展产权现状调查核实，进行公示，分类整理，统一在地图上标注并编号，登记造册，完成建档。对产权认定后的农田水利工程由产权所有者或代表提出书面办理产权证的申请，先经所在地水利站初审，所在村、镇签署意见之后，报市人民政府授权的市水利局核发《丹阳市小型水利工程产权证》。对于新增、更新或改造工程的产权证办理，按照上述程序执行。

落实管护主体。按“谁所有谁管护”的原则，所有人即为管护主体。对所有人与使用人不一致的，由所有人负责明确告知使用人的管护责任，并加强监督检查，保证工程管护到位。涉及公共安全的，必须明确安全责任主体，落实安全责任。要加强监管和技术指导，督促管护主体切实履行管理责任。

2.2 建立工程分类管理机制

按相关规定，由工程投资所有人负责明确不同工程的运行管理维护单位或个人，落实相关管护责任，保证各类工程都能管理维护到位。

为建立健全小型农田水利工程市场化、专业化的运行维修养护管理机制，根据政策文件，在吸取其他地区成功经验的基础上，全市推广农村灌溉(排涝)服务模式，明确镇(街道)为责任主体，确定管理单位，由灌排服务公司或村集体负责所在区域的灌排泵站及其配套设施的管理维护。积极培育扶持农民用水合作组织建设，深入探索和实践专业化、物业化、科学的管护模式，切实提高管护实效。农村河道明确了管护主体，落实了管护单位，基本实现长效管护。

2.3 探索财政资金购买公共服务

进一步改变公益性农田水利工程“管养不分”的状况，积极探索财政资金购买公共服务的做法，鼓励企业、社会组织和个人竞争参与公益性农田水利工程管护。对有条件的地区，有选择地进行打包管护招标，推行财政购买服务，切实解决目前人员老化、积极性不高和遗留问题多等问题，提升灌排服务水平和质量。组织部分河道管护购买公共服务，提高工程管护水平和资金使用效益，加强工程监督管理和考核指导，逐步使工程管护走向市场和社会。

2.4 建立政府绩效考核为基础的奖惩办法

以农村河道管护、灌排服务模式创新为基础，整合农田水利工程管护资源和模式，建立与之相适应的以政府绩效考核为基本依据的农田水利工程管护考核机制，明确考核机构、考核形式、考核内容，落实考核评级与奖惩办法，兑现奖补资金。明确考核机构。成立由市政府领导牵头、市相关部门领导参加的领导机构，组建检查考核工作组，具体负责各项管护考核工作的开展，保证考核工作全面有序推进。明确考核形式。实行“三级考核”模式，即：市对镇、镇对管护单位(村集体)、管护单位(村集体)对管护员。采取专业性日常巡查和集中抽查相结合的考核办法，保证考核科学高效。明确考核内容。1)组织管理方面，包括机构建立、制度制定、宣传考核等。2)资金管理方面，包括经费筹措情况、奖惩情况、专户专账规范使用情况等。3)工程运行管理方面，包括工程完好、保洁、维护情况等。4)档案管理方面，包括工程档案、管护档案、财务档案、影像资料等。

2.5 建立工程建设管理制度

规范小型农田水利工程建设管理，明确工程项目建设程序，强化所有项目的合同管理和竣工验收等关键工作，确保工程的质量、进度、安全和投资效益。

建立健全小型水利工程建设管理制度。对财政投资20万元及以上的农田水利工程建设项目，严格执行基建建设程序，实行“项目法人制、公开招投标制、合同管理制、工程监理制、项目公示制、竣工验收制”等制度，做好工程的质量、进度和资金控制。对财政投资20万元以下的农田水利工程建设项目，制定完善相关制度，规范建设程序，加强质量、进度控制，提高资金使用效益。

完善相关配套制度。以小型农田水利工程为主的小型水利工程为例，由于公开招投标平台不是很健全，缺乏必要的、操作性强的、明确的招投标程序，因此需要与市公共资源交易中心联系协商，明确相关的招投标工作流程，为这些项目的招标提供平台，保证顺利完成公开招标。对于招标中需要提供初步设计问题，需要区别对待，主要鉴于工程投资小、技术简单，需形成相关制度，使大家能够接受、又符合相关规定的设计报告或实施方案，用于招标。