当前调味品安全监管问题及其监管对策研究

赖 锴

(铁道警察学院 法学系，郑州 450053)

近些年，党和政府高度重视食品安全，特别是进入2019年以来，食品安全政策、立法、标准密集出台和生效，为加强食品安全监管，保障人们健康、生命和财产安全提供了有力的保障。随着食品安全“四个最严”、“党政干部食品安全责任制”、“酱油、醋、复合调味料新国标”等的陆续贯彻落实，食品安全监管将迎来新的情势。作为食品安全的重要组成部分，调味品及其质量安全具有独特的行业地位、发展特点和问题属性，因此，有必要对调味品安全及其监管展开专门的探讨。

1 调味品行业需要进一步加强安全监管

1.1 调味品产业在新时代发挥着多方面作用

调味品产业对食品经济增长具有重要贡献。近些年，调味品产业发展迅速，产业规模、销售额稳步增长，并始终保持着较高的市场增长率，已成为我国食品行业中新的经济增长点[1]。此外，调味品还成为了食品工业、餐饮业必备的原料[2]。 调味品产业的发展带动了原料、食品加工、餐饮业等上下游产业的繁荣发展。进入新时代，调味品行业积极进行供给侧结构性调整，积极优化同质产品，不断推出满足不同地域、不同群体需要的新型产品，如营养醋、功能酱油等，在丰富调味品产品的同时，促进了科技、文化的发展，对整体国民经济的发展具有重要意义。

当前，人们日益增长的美好生活的需要对调味品质量安全提出了更高的要求，不仅要求调味品满足味蕾需要，还要求调味品符合健康、绿色、营养的需求。调味品不再仅仅是人们的生活必需品，还与民生福祉密切相关。从一定意义上讲，调味品产业被赋予了一定的政治担当，成为改善民生、满足人们美好生活需要的一个重要抓手。

1.2 调味品安全问题需要加强安全监管

调味品行业发展成就显著，总体安全质量较好。2015年、2016年、2017年和2018年调味品总体平均抽检合格率分别为96.9%、97.6%、97.6%和98.6%[3]。2019年第二季度，调味品抽检样品批次23062，不合格330批次，样品不合格率达1.4%[4]。从历次抽检及专项检查查处的案件情况看，调味品行业存在的问题也为数不少，调味品仍然存在诸多质量安全问题，包括生产经营假冒伪劣调味品、非法添加非食用物质、使用过期调味品、超量添加食品添加剂、重金属超标、微生物污染及主要质量指标不合格等安全。这些安全问题不仅会影响食品安全，危害人们的身体健康，而且会因得不到监管而损害合格调味品厂家的利益，进而损害守法合规调味品生产者和经营者的权益，不利于调味品行业健康可持续发展。从食品行业抽检情况看，调味品不合格被通报频率较高，说明调味品安全问题是长期存在的。从调味品质量安全问题危害看，由于使用量少，其对人体健康及食品质量的危害较为隐蔽和深远。因此，对调味品安全问题，决不能放任不管，必须加强监管，建立长效监管机制。

2 当前调味品安全监管的现状

我国调味品的安全监管被纳入到食品安全监管的范畴中，遵循食品安全监管的体制机制。当前调味品监管在监管主体、机制、制度、标准、模式和追责等方面都有据可查，基本展现了调味品监管工作的全貌。调味品监管部门积极履职，为保障调味品质量安全做了大量监管工作，实现了调味品总体质量可靠，监管工作总体效果优良。

随着2018年国务院机构改革，市场监管部门整合了食品监督、质检、工商部门的职责，对包括调味品在内的食品进行全过程全环节的监管。目前，调味品监管实行县级以上政府统筹协调，市场监管部门和卫生等有关部门分工协作的监管体制，通过对调味品行业实行风险监测、监督检查、抽样检验、专项整治、案件稽查等多方面监控管理，形成了预防为主、打防并举、全程控制的监管机制。

当前调味品监管构建了较为完善的监管制度框架和安全标准体系。调味品监管在相关食品安全法律法规的框架下健全了监管制度，实施生产经营许可制度，加强许可事后监管，实行调味品产品准出和准入管理及调味品原料管理，对调味品生产、流通、餐饮环节实行全链条监管的制度框架初步形成。同时，逐步完善了调味品安全的通用标准和产品标准，使其成为衡量调味品质量遵循的基本标准。

经监督抽查，发现问题后进行公告和处理是实践中常见的监管模式。对调味品的监管既有以不限于调味品的食品品类为对象的监督抽检，也有以调味品为唯一抽检对象的专项检查。监督检查有定期和不定期之分，并能侧重对重点区域、重点调味品品类进行监督抽查。通过监督抽检、专项整治、案件查处等对问题调味品采取下架等强制措施，并依法进行查处。对于生产销售假冒伪劣调味品、有毒有害调味品的，建立有行刑衔接机制，符合移送条件的，依法移送公安机关追究责任人员的刑事责任。

3 当前调味品安全监管中存在的问题分析

目前，我国调味品监管机制不断完善，监管力度不断加强，调味品监管成效显著，有力地保证了调味品质量安全，增强了人们消费调味品的信心。但是，调味品监管工作中还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

系统是若干部分在相互联系、相互作用之中形成的具有某种确定功能的整体。因此有必要对司法鉴定管理信息系统中主要相关概念进行梳理。下图为司法鉴定管理信息框架图（图1）。

3.1 监管主体方面

目前调味品的监管主要是纳入到大食品监管格局，没有独立的、专门的调味品监管力量。调味品的监管主体主要是各级市场监督管理部门，具体对其生产、流通、餐饮环节进行质量监管。由于调味品的生产、经营和餐饮消费较为分散，市场监管部门进行全过程全覆盖无缝隙监管难度较大。再加上市场监管部门实行属地监管，即便在本辖区发现问题调味品，也无法对本辖区以外的问题调味品生产经营者进行后续处理，或虽能进行线索移送，但无法保证查处效果和力度。

从监管队伍和监管人员方面看，各地监管队伍和监管人员人数普遍不足，既懂调味品专业知识，又懂行政监管知识的监管人员更为有限。此外，调味品监管队伍的专业性不强，监管能力和监管水平有待提高。基层监管人员在人数及监管专业性水平上存在极大不足，尤其在农村乡镇更为突出，这与农村乡镇、城乡结合部问题调味品泛滥迫切需要加强监管的需要不相称。

3.2 监管依据方面

监管依据是指对调味品行业进行监管执法的遵循，主要包括相关立法和标准。没有法定依据的监管在法治国家属于违法监管。在立法方面，调味品安全监管的相关立法主要是一般的食品安全法律法规，没有专门的调味品监管立法。就现有相关立法而言，缺乏对调味品的专门性规定，只是有关食品安全的通用性规定。食品安全法及其实施条例没有“调味品”的表述，在有关调味品立法上存在立法空白，调味品法律概念、调味品与食品添加剂的界限等缺乏具有法律效力的权威界定，监管实践中存在对一些新兴品种是否属于调味品的争论，并造成不同的处理结果，造成执法监管不规范现象。

在调味品相关标准方面，判断调味品合格与否的标准包括国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等。调味品标准不一，强制性标准缺失将会严重制约依标监管的实效。目前，调味品品类众多，调味品标准采取一品一标，如GB 2717-2018《食品安全国家标准 酱油》、GB 2719-2018《食品安全国家标准 食醋》等，缺乏调味品各品类通用的基本的强制性标准，缺乏调味品家族的“标准库”，缺乏原则性、纲领性的标准和指标要求，也存在新品类调味品标准空白或指标缺失的情形。此外，在有的调味品安全标准中，“部分调味品里的食品添加剂尚无使用种类数量规定[5]”。调味品标准及其内容的缺失或不协调，成为阻碍调味品安全监管的一大待解问题。

3.3 监管机制方面

调味品监管信息沟通共享机制有待完善。我国调味品行业生产经营集中度不高，生产、经营企业数量多且分布较为分散，仅靠市场监管部门一家之力难免存在因信息不足而导致监管覆盖面不全、监管不及时等问题。另外，调味品产业与上下游产业密切相关，调味品安全监管离不开上下游产业相关的其他职能部门的配合协作。农业、海关、公安等部门在履行职责的过程中发现的问题调味品线索应当及时共享，但实践中存在共享信息效率较低等问题，影响了调味品行业治理能力的整体提高。

调味品监管区域联动机制存在不足。调味品生产、经营和消费往往跨越不同的行政区域，在某个区域的一个环节发现调味品质量安全问题，根据调味品追根溯源制度，往往需要跨区域追究查处。但由于属地管理设计，在本地区发现的调味品违法行为后，除采取相应的查处措施外，还要将线索移送到调味品生产地等其他地区的相关部门进行查处。但生产地监管机构如何查处却缺少监督制约和反馈机制，跨区域监管合力、同时跟进查处机制尚待细化落实。

调味品质量安全社会共治机制尚需完善。有效的调味品监管机制需要充分发挥政府、社会和个人的作用，形成监管合力。维护调味品安全，同调味品违法违规行为作斗争是全社会的责任和义务。但目前的调味品监管仍然是以政府部门监管为主，行业组织、社会团体和公民个人的监管作用缺乏充分发挥的渠道。以公民个人为例，人们对调味品知识及相关监督知识了解不多，缺乏调味品产品的专业知识教育，辨识调味品质量完全靠感官，投诉举报问题调味品的能力不足，参与到调味品保卫战中的积极性不高等。

3.4 监管措施方面

当前调味品监管措施忽略综合手段的运用。监管措施侧重对调味品违法行为选择罚款的方式，有的地方以罚代管、以罚代刑，将监管措施限缩为罚款，忽视吊销许可证、追究刑事责任等其他措施的综合运用，忽视行政强制措施的多管齐下。

3.5 监管保障方面

调味品监管实效需要充分的人、财、物的保障。长期以来，多地调味品监管财政投入不足，监管经费、和技术装备、执法装备长期欠缺，监管执法车辆、监管执法装备、快速检测工具设备配备不足，影响监管工作效率和效果。另外，根据《食品安全法》及《食品安全抽样检验管理办法》的规定，抽检调味品时应当支付相应的费用。可见，费用保障不足，会影响抽检调味品产品的数量和覆盖面，最终影响抽检结果的客观、公正性。

此外，监管工作中存在违法监管情况严重影响监管实效。监管实践中，有的地方性监管执法人员办关系案人情案，徇私枉法，致使监管执法不公正，放纵或变相放纵违法行为人，致使法律责任和法律制裁不能落实，调味品安全秩序不能得到有效保障。从程序保障角度看，有的监管工作中，忽视监管程序，抽检频率随意主观，使监管执法失去了程序保障。以“双随机”为例，“通过‘双随机’抽选产生的企业与执法检查人员可能不符合回避制度的要求[6]。”可见，程序不细化、不完善会影响调味品执法监管的公正性与实效。

4 我国调味品安全监管对策改善建议

4.1 加强监管队伍建设，进一步提高监管能力和水平

专业的调味品监管队伍是监管主体履行调味品安全监管职责、保证监管实效的基本保障。针对基层监管执法人员缺编和监管执法任务重的问题，以问题为导向，尤其要加强基层执法监管队伍建设，补充监管执法人员，稳定监管队伍，减少人员流失，保障队伍数量能满足基层监管执法需要。

调味品行业品种多、构成成分多样、基础标准和产品标准复杂，各地还有具有区域特色的地方标准，新型食品添加剂不断涌现，再加上调味品违法犯罪手法更加隐蔽，网络交易、定制调味品等新业态、新交易行为出现，调味品安全监管更需要监管人员具有丰富的专业知识。因此，加强对调味品监管人员的培训教育，健全其行政监管和调味品专业知识，明确监管权限和管辖区域，强化监管人员程序意识，不断提高调味品监管队伍的职业化、专业化程度，探索建立调味品监管人员定岗定责制度，实现专职人员专门负责，切实提高监管主体的整体监管能力和水平。

4.2 完善调味品监管立法，严格规范调味品安全标准

完善的调味品法律规范和严谨的调味品安全标准是调味品监管主体进行监管执法的重要衡量基准和依据。要加紧制定食品安全等相关法律法规，明确调味品的法律概念和法律属性，细化调味品的法律分类，厘清调味品和食品添加剂的区别，避免调味品和食品添加剂的区分混淆，细化监管流程，落实监管程序制度，细化监管程序步骤，弥补法律法规漏洞和立法空白，如“继续出台食品追溯制度的配套法规”[7]，鼓励调味品安全监管地方立法，为调味品的综合治理探索治理经验。对各地探索的有效做法和制度安排，应考虑上升到法律法规层面，赋予其法律效力。进一步完善法律责任种类、信用惩戒机制等，扩大违法成本。

建立健全调味品标准体系，丰富完善调味品安全国家标准，补充完善调味品安全国家标准中食品添加剂的限制与限量、污染物限量、重金属限量等，增强标准的可操作性，注重与国际标准的协调，加强与国外调味品行业的接轨，制定调味品基本标准，丰富、细化调味品的基本质量指标，加强对行业标准和地方标准的监管，完善标准备案、审批制度。

4.3 进一步完善调味品安全监管体制，创新监管机制

当前的调味品监管体制属于大食品监管格局，没有专门的调味品监管体制。调味品监管仍然是政府统一领导，各职能部门分工负责监管的体制。结合调味品行业特点和行业监管机构的不同，需要进一步完善监管体制，突出调味品行业特色，明确监管机构各自职责，厘清相应权限，建立健全相互配合协作机制。

建立健全区域联动和信息共享机制。发生在不同环节、不同过程的调味品安全问题会涉及不同的监管部门，或者说涉及调味品上下游监管部门，则跨部门跨区域监管机构沟通协调联动机制就尤为重要。畅通信息沟通渠道，建立信息共享平台，相互传递反馈相应信息，为各地各监管部门同时同步开展监管执法提供信息支持。完善区域联动的启动方式、实施程序、查处反馈、责任追究等具体制度，切实形成齐抓共管、共同治理的合力。

完善调味品安全监管的社会共治机制。充分发挥政府、社会和公民三方合力的作用，形成共治合力。政府要搭建共治平台，“社会共治首先是搭建共治平台，其次是人员保障和激励问题”[8]。完善不合格调味品发布公告机制，增加曝光率，扩大不良产品知情面。落实调味品生产者、经营者主体责任，落实调味品企业安全管理人员，加强对企业调味品安全管理人员的培训考核，提高其安全管理的水平。调味品生产经营企业要“细化(了)生产现场细节的管理，强化(了)所有员工的诚信意识，将食品安全责任落实到每一个工作岗位”[9]。重视发挥调味品行业协会的自我教育、自我管理、自我服务作用，强化行业自律。加强调味品安全知识的宣传教育，提高公民辨识调味品品质的能力，畅通问题调味品投诉举报渠道，鼓励公民积极同调味品违法行为作斗争。

4.4 完善监管措施，创新监管方式，提高监管效能

调味品安全监管需多措并举，规范监管主体自由裁量权，综合运用影响财产的、资格的、信誉的监管措施，加大信用惩戒，将调味品违法行为与信用挂钩，探索“政银”等合作机制，将调味品企业信用与银行贷款等挂钩，形成倒逼机制。实施从业限制制度，对多次实施调味品违法行为的人实施从业限制，规定在一定期限内不得从事调味品工作。建立健全调味品风险分级管理机制，并根据不同级别风险设计不同的监管形式。

实行调味品安全智慧监管。充分利用互联网、大数据等现代信息技术，创新调味品安全监管方式，建立信息数据平台，建设数据收集分析处理系统，将调味品的生产、流通、消费环节的各节点数据汇聚到信息数据平台，实现事前、事中、事后监管一网打尽，实现政府、企业、行业协会调味品安全监管系统互通互联，实现监管的智慧化、智能化，提高监管措施的科技含金量，提高调味品安全监管的治理能力。

4.5 完善调味品安全监管保障制度，建立监管长效机制

加大调味品安全监管力度，离不开完善的保障制度。保证调味品安全监管必要的财政支持，加大监管的科技化、现代化经费投入，配齐配足执法车辆和装备，保障抽检样品费用支出，逐步提高调味品抽检量，保障抽检样品的覆盖面和代表性。重视程序保障设计，完善细化相应监管程序，完善调味品抽查检测机制，规范检测复测程序和时间，进一步加强“双随机”制度建设，明确监管人员权力清单和边界，保障监管执法依法行使，不断提高监管执法能力。

严格违法监管人员责任追究。落实党政领导调味品安全责任，坚持最严肃的问责，对监管不作为、选择性监管执法等进行严厉问责，保障违法必受罚、罚过必相当，保障查处力度，保证监管实效，使依法依规监管成为常态，把监管制度落到实处，切实保障对调味品违法行为的监管效力。