政府融资平台公司债务化解的原理和路径

刘继虎 罗亚鹏

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410083）

习近平总书记在2019年2月22日主持中央政治局第十三次集体学习时指出，要深化金融供给侧结构性改革。而规模巨大的地方政府融资平台公司债务属于防范金融风险的重点领域，遏制地方政府隐性债务增量，有序化解存量债务是深化金融供给侧结构性改革的重要方面。政府融资平台公司对我国城市建设、投资发展有着巨大的贡献，但是其债务风险问题一直得不到妥善解决，困扰着财政和金融监管等相关部门。这与政府融资平台公司债务化解没有基础理论支持和制度化规定有很大关系，因此有必要研究政府融资平台公司债务化解所涉及的原理，并且运用有关原理从多个角度探究政府融资平台公司债务化解的有效路径。

一、政府融资平台公司转型债务化解的背景

自2010年6月10日发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称《2010年通知》）以来，围绕着政府融资平台公司的投融资行为管理以及债务化解等主题，国务院、国家发改委、银保监会、中国人民银行、财政部以及各级地方政府制定了大量关于防范政府融资平台转型债务风险的各种政策文件。特别是从2016年开始，政府融资平台公司向市场化和法制化方向发展的趋势日益凸显。因此，政府融资平台公司转型过程中的债务化解也必须以市场化和法制化作为基本原则和背景。

1.现有政府融资平台公司债务化解研究的不足

如上所述，为防范政府融资平台公司规模无限制地扩张，导致产生一系列的金融风险、财政风险，各地政府和财政部门出台了许多政府融资平台公司融资规范、债务管理等政策性文件，而有关政府融资平台公司债务化解行政规章、行政法规乃至法律等规范性文件较少。这与政府融资平台公司债务产生于改革开放中城市基础设施建设、行政干预与市场调节之间难以平衡的背景相关，这也给政府融资平台公司债务化解的研究带来了一定的影响。

（1）现有研究没有从经济法和公司法的基本原理来认识政府融资平台公司的产生和发展

从主客体论的角度来认识政府融资平台公司的本质和特征，有利于梳理涉及政府融资平台公司的监管与被监管、债权债务等法律关系和社会关系［1］。政府融资平台公司，是由政府依照公司法规定出资设立，是国有出资的国有独资、国有控股或者参股的国有企业，其主要目的是通过土地转让收益、长期项目回报等来吸收社会资金，用于城市公益性和非公益性项目建设。此外，政府融资平台公司债务化解和风险防范的市场化趋势与政策性文件的不断出台有相互不协调的问题，这使得政府融资平台公司的主体不明、性质不清，有经济法主体、公司法主体、民事主体、行政法主体乃至金融法主体等说法，从而也导致有关政府融资平台公司债务化解的研究深度和角度不足，缺乏坚实的基础理论支撑。

（2）相关规范性文件法律层级较低，使得债务化解缺乏足够法律法规的支撑

国务院、国家发改委、银保监会、中国人民银行、财政部、地方政府等关于地方政府融资平台公司的文件大都以通知、指导意见、工作指引等非正式规范性文件的形式出现［2］。仅有2010年《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》和2014年《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》 （以下简称《存量债务办法》）属于较为正式和法律效力层级较高的规范性文件。但是，上述两个办法也仅仅涉及债务的分类核算和管理问题，并没有涉及地方政府融资平台债务的本质、原理和具体的化解措施。

（3）没有债务化解相关的案例依据，债务化解措施可行性论证不足

政府融资平台公司具备国有企业的性质，虽然其资金用于社会公益性项目、非公益性项目和城乡建设项目等，但是其资产、经营信息并不属于《政府信息公开条例》的范围。一般的社会公众无法了解地方政府融资平台公司债务管理、运营的实际情况和资料，也就不能对政府融资平台公司的债务化解提出有效的和操作性较强的措施建议，也难以进行社会监督。因此，政府融资平台公司债务化解措施的可行性分析得不到合理性论证，一定程度上阻碍了政府融资平台公司债务的化解。

2.政府融资平台公司债务化解的思路

张秋冬（2012）认为，债务化解应当使政府融资平台公司的融资行为不违反《担保法》和《物权法》以及相关司法解释的规定，应当从规范政府融资平台公司的融资行为入手［3］。袁铁芽（2017）则认为，政府融资平台公司的债务化解应当从加强监管和债务风险预警入手［4］。虽然加强监管和债务风险预警、规范融资行为等措施具有化解债务的积极作用，但是这些都不是政府融资平台公司债务化解问题得到长期有效解决的正确思路。

政府融资平台公司债务的化解，应当从认识和解决政府融资平台公司及其债务风险涉及的一些基本矛盾出发。政府融资平台公司的投融资和运营管理活动中存在着一些基本矛盾，包括：政府融资平台公司依托公司法和经济法设立的合理性，与政府融资平台公司融资债务缺乏法律依据之间的矛盾，政府行政干预与市场调节之间的矛盾，城市基础设施建设规模增长与地方政府融资规模受到限制之间的矛盾等。政府融资平台公司的债务化解必须回归经济法原理，从平衡政府干预与市场调节两者之间的关系出发，理解地方政府融资平台公司债务的本质和债务化解措施的价值，从内部化、外部化等不同路径进行政府融资平台公司转型债务化解，防范政府债务危机的产生。

二、政府融资平台公司转型债务化解的原理分析

政府融资平台公司债务化解的质量和效率，取决于对于政府融资平台公司债务的认识和相应的债务化解措施的理解、有效运用，而这都有必要从经济法、经济学等角度梳理有关政府融资平台公司的基本原理。从功能主义角度来看，基本原理具有丰富的理论功能和实用功能，即一方面能够完善相关理论的内涵，另一方面也能够运用到政府融资平台公司债务风险的实践当中，发挥更加积极有效的作用。

1.政府融资平台公司债务的类型化研究

（1）要加深对政府融资平台公司债务的认识

《2010年通知》第一部分基于资金所投入的项目、还款方式等对政府融资平台公司债务进行了分类①；2014年的《存量债务办法》也对政府融资平台公司的债务分类作出了新的要求。首先将地方政府负有偿还责任的存量债务划分为政府债务与企业债务，进而将政府债务细分为一般债务与专项债务。上述地方融资平台公司债务分类的主要目的是便于纳入预算管理，并不是为了化解政府融资平台公司债务。此外，在现实中，地方政府一般倾向于过度花费、比中央政府更可能过度借贷［5］。为更好地适应债务化解的需求，可以按照地方政府融资平台公司的债务来源、偿债能力和方式的不同等标准进行分类，优先解决偿债方式单一、偿债能力较弱的平台债务。

（2）要区分国家财富、公共财富与社会财富

从经济法角度来说，对于地方政府融资平台公司所代表的利益是国家利益、社会利益亦或是公共利益是必须解决的问题。对于政府融资平台公司成立的目标、宗旨认识不清，也就不能处理好城市基础设施建设规模增长与地方政府融资受到限制之间的矛盾。亚当·斯密的《国富论》区分了公共产权与私人产权在内涵、目的和实施方式的不同，有助于理解政府融资平台公司所包含的利益［6］。随着经济建设的发展，公共财富不断转化为私人财富，但是风险并没有随之转移，国家财富、公共财富仍然不断积累着债务和信用风险，最终也会影响私人财富的实现和作为整体的社会财富。

2.政府融资平台公司债务化解的价值

政府融资平台公司债务化解的价值在于防范风险和保障信用。首先要加深对于政府融资平台公司债务化解措施的认识。政府融资平台公司债务化解措施有分类措施、疏导措施、监管和偿还措施等不同性质［7］，其主要目的是明确划分政府负有偿还责任的债务与企业债务，同时通过加强对政府现有债务的监管来控制债务可能带来的不可预测风险。此外，债务化解的本质是通过调整行政干预与市场调节的关系，优化政府融资平台公司的债务结构，提升政府融资平台公司运营的质量和效率。

（1）防范风险价值

随着社会财富不断积累到一定程度，社会经济建设的重点也应当从增加财富转变到防范金融风险。在风险社会中，经济法应当从以控制市场失灵和政府失灵、经济风险分担总体公平为目标［8］。政府承担债务的风险一般不会转化为私人风险，加上社会资本对于公益性、城市建设项目风险的规避，都使得融资风险大都集中于政府机关、国有企业。若政府融资平台公司债务风险扩大，极有可能导致以下风险：财政风险，大多数地方融资平台公司依靠土地转让收入而没有持续的还债能力，因此会增加大量财政支出，甚至会导致国有资产流失；金融风险，由于政策的不确定性和银行业的波动性，政府融资平台公司不合理的贷款结构极有可能导致系统性的金融风险；此外，还可能导致政府信用风险和宏观经济风险［9］。

（2）保障信用价值

地方政府融资平台公司债务化解问题事关国家信用、政府信用、主权信用。国家信用的基本形式一般是发行政府债券。袁雨晴（2011）认为，如果地方政府融资平台公司风险大规模爆发，中央财政将面临着潜在风险［10］。政府信用和主权信用都代表着国家机关自身的偿债能力、债务管理能力。因此，有效化解政府融资平台公司债务，不仅可以为改善新增债务的结构奠定信任基础，进一步吸收社会资本参与到公益性和非公益性项目建设中来分担风险，而且能够使得政府机关切实遵循诚实守信的行政法原则，也使得政府部门能够有更多精力集中于其原本的公共服务职能。

3.政府融资平台公司债务化解的方法和原理

（1）应当坚持防范风险、保障社会整体经济利益等原则

坚持防范风险、保障社会整体经济利益，即坚持经济法的社会本位［11］。融资平台公司规模庞大的情况下，政府融资平台公司债务化解受到阻碍的重要原因就是地方政府制定的政策、规范性文件与中央的政策性规定有一定冲突，并且地方政府对于政府融资平台公司债务化解的重要性认识不足，导致政策执行不到位。当地方政府过度借债导致无法支撑下去，地方政府可能指望上级政府来提供资金支持，这种情形下预算约束是软性的、并不能够形成实质上的限制［5］。因此，政府融资平台公司的债务化解要注重协调中央与地方之间的关系，包括协调中央与地方的权益配置关系，协调中央的政策性要求与地方具体执行之间的矛盾。

（2）应当坚持公平原则

要兼顾代际之间的公平，即保证政府融资平台公司结构能够得到优化，使得风险不至于留给下一届政府、下一代人，保证可持续的还债能力。此外，要兼顾各地不同现实情况。不仅各地的政府融资平台公司发展情况不均衡，而且地方政府融资平台公司债务的结构和质量，政府融资平台公司的市场化、法制化程度也不尽相同。因此，政府融资平台公司的债务化解措施要防止出现过于激进、不考虑各地发展实际情况的倾向，要尽量使得政府融资平台公司的债务化解措施的出台必须经过民主化、法治化的程序，听取与政府融资平台公司债务紧密联系、与政府融资平台公司建设项目有直接利益关系的不同主体的意见和建议。

（3）应当保证债务解决措施的多样化、综合化

虽然政府融资平台公司的本质属于国有企业，但是其债务的化解和管理问题与国有企业债务的处理有诸多不同，并不能直接适用国有投资经营法的相关规定。例如，政府融资平台公司的经营范围较为单一，融资行为并不规范，其偿债能力低于一般的国有企业。此外，政府融资平台公司的债务问题既是涉及金融法、财政法、公司法、行政法、经济学等不同部门法和学科的综合性问题，又是涉及投融资行为、金融监管等专业性问题。因此，必须保证债务解决措施的多样化和综合化，尽可能从更多的路径寻求化解政府融资平台公司债务风险的方法。

三、政府融资平台公司转型债务化解的内部化路径

促进政府融资平台公司债务及其风险的内部化，是政府融资平台公司转型债务化解的重要途径，也是众多政策性文件中谈及的化解融资平台公司债务的根本要求。Minassian（1997）对世界上主要国家的地方政府债务融资的控制模式进行了分析和整理，提出了市场控制机制、行政控制、法律规则的控制模式、合作安排控制模式等不同的模式；不同模式的形成与各个国家的历史、文化和制度现状有关，且各有优劣［12］。我国政府融资平台公司债务的风险可以吸取不同国家的模式，从内部化和外部化两方面进行化解。《2010年通知》第4条提到，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化②。政府融资平台公司债务及其风险内部化的举措，主要包括对融资平台公司债务进行类型化和层次化、提升政府融资平台公司经营能力和偿债能力以及建立健全内部管控规则体系等。

1.加强政府融资平台公司债务的类型化、层次化

建立类型化思维和层次化思维是解决法律问题体系化思维的重要方面。现有关于政府融资平台公司债务的分类主要有地方政府债务与地方融资平台债务、赤字性债务和融资性债务等区分，也有直接债务与或有债务、显性债务与隐性债务等的划分［13］。多种类型的划分之间有重叠交叉部分，比如直接债务可能包含显性债务，这样不仅没有起到化解政府融资平台公司债务的一般作用，反而可能会使得政府融资平台公司债务问题更加复杂。

政府融资平台公司转型债务化解的内部化，要求融资平台公司必须尽可能地依靠自身解决债务问题，首要的就是对自身债务问题有清晰的认识。一方面，对于政府融资平台公司债务按照债务解决的实际需求进行分类。例如，将政府融资平台公司债务按照优先解决的需求分为一般债务、中等债务与优先债务，其中优先债务包括如不偿还将会导致一定金融风险而急需偿还的债务、政府融资平台公司剥离融资职能后的债务等，同时也要控制一般债务和中等债务的债务规模。另一方面，细化政府融资平台公司债务的层次。现有政府融资平台公司债务的层次较低，可以通过金融创新、更高效地利用国有资产拓展政府融资平台公司的融资渠道［14］，从而使得地方政府融资平台公司不局限于由企业自身和政府承担偿还责任的债务，而包含更加广泛地利用现有资产进行债务偿还的方式。

2.提升政府融资平台公司经营能力和偿债能力

政府融资平台公司的经营能力和偿债能力是影响债务风险内部化的基本要素，而由于政府融资平台公司特殊的国有融资性公司的性质，其主管部门和内部管理人员对于公共资产、国有资产的开发欲望并不强烈，因此提升政府融资平台公司自身的经营能力和偿债能力必须从调动主管部门和内部管理人员开发、创新的积极性入手。一方面，融资平台公司要注重提升自身经营能力。不再过度重视政府融资平台公司为政府部门进行融资的功能，而是扩大政府融资平台公司的公益性项目运营职能，通过市场化转型获取更多的社会资本支持，能够将自身的债务风险通过企业内部的债务管理、投融资行为在内部降低到一定程度。另一方面，融资平台公司要重视成为PPP项目社会资本参与方和购买服务的实施主体③。根据中央的政策性文件要求，政府平台公司转型后，政府仅在出资范围内承担有限责任。为进一步缓解城市基础设施发展需求与政府融资平台公司减少融资职能的矛盾，政府融资平台公司可以通过土地、股权等方式参与PPP项目，大胆地尝试一些项目运营，从而进一步增强自身持续稳定的偿债能力。

3.建立健全内部管控规则体系

如果从地方政府融资平台公司本身的经济法主体、行政法主体、公司法主体等多重身份的角度进行考量，那么相对完善的内部管控规则体系就必须运用经济法、行政法、公司法等多种手段进行政府融资平台公司债务的内部管控。同时，不能因为强调市场化转型，而不再重视政府的行政干预，也不能片面强调政府的行政干预和监管，而忽视市场的重要调节作用。

首先，在经济法规制方面，要运用多种金融工具进行不同地方政府融资平台公司的债务核算，结合不同地方的实际情况来控制政府融资平台公司的举债和融资规模。此外，还应当通过财政手段进行政府财政收支管理，对于政府融资平台公司运营能力状况较差的，应当及时提出问题和整改建议。其次，在行政法规制方面，要注重政府机关对依法行政、诚实守信、信赖保护等行政法原则的遵守，保障地方政府融资平台公司依法依规进行相关的投融资行为，维护政府良好的形象，维持政府权威。最后，在公司法规制方面，市场监督管理部门、银行保险监督管理部门、司法部门等可以基于其自身的监督管理职能，引导地方政府融资平台公司的市场化、法治化转型，在地方政府融资平台公司债务风险较为明显时，及时向该地方政府融资平台公司的主管部门提出相应的意见和建议。

以日本的地方政府债务为例，尽管日本政府制定了与很多地方政府融资有关的财政规则，但是这些规则并没有得到有效应用。地方政府财政预算平衡方面的要求也极为宽松，最终导致日本北海道的地方政府融资出现严重债务危机［15］。上述教训启示我们，制度的制定和有效应用同等重要，必须注重内部管控制度在地方政府融资中的切实执行。

四、政府融资平台公司转型债务化解的外部化路径

在政府融资平台公司债务内部化的同时，也要注重政府融资平台公司转型债务化解的外部化。通过内部化和外部化两种路径，可以使得政府融资平台公司转型债务化解的思路更加清晰，最根本的是内部化和外部化并进的模式，能够使得债务化解措施更加多样化、更加具体，从而协调中央政策性文件与地方具体执行困难之间的矛盾。

1.正确处理“控增量”与“减存量”的关系

（1）不要过于激进，也不要过于“放松”

现有政府融资平台公司转型的债务化解中，最重要的并不是依照《预算法》和《担保法》的规定彻底否定融资平台公司债务的合法性。此外，直接限制融资平台公司的融资行为也不适应城市开发、基础设施建设、公益性项目建设等现实需求。因此，为适应城市开发发展的现实需求，我们应当将现有债务与或有债务视为一个动态的整体，并且将其控制在适当的规模。

（2）既要控制好增量，也要逐步降低存量

很多中央和地方的政策性文件都要求，将地方政府融资平台公司的债务规模控制在一定规模，但是具体应当控制在何种规模并没有法定的依据，也没有相关界定的标准，这也导致对其债务的监管和预警机制实施较为困难。因此，对政府融资平台公司进行直接的干预和监管，反而会导致政府融资平台公司较多精力集中于应对监管，而不是注重对于增量债务的规范管理。因此，面对这种矛盾，有必要由各地依据实际情况、不同因素来制定各地的债务规模，交由上级主管部门审核后通过。

2.正确处理“增流量”与“提质量”的关系

（1）要促进政府融资平台公司债务和资产的不断流通

为直接或者间接地获得融资，融资平台公司经常对注入资产进行“包装”，但实际上，很多资产的经济收益较低、利用价值不高、资产流动性普遍不足［16］。为促进政府融资平台公司转型债务化解的外部化，仅仅有监管措施、管控体系远远不够，还要促进政府融资平台公司债务和资产的不断流通，推动政府融资平台公司的管理理念和制度更加开放。

（2）必须保证新增债务的质量、完善债务的结构

提高融资平台公司新增债务的质量，是政府融资平台公司转型债务化解的外部化的难点，也是关键。完善债务结构具有提升融资平台公司维持长久、可持续的还债能力的重要价值。因此，应当采取各种激励措施来吸取长期的资本投资作为政府融资平台公司的资金来源；此外，还可以提高一些偿债能力较弱的地方政府融资平台向商业银行融资的程序和实体要求，逐步限制新增的短期债务、直接债务和显性债务的规模。

3.完善政府融资平台公司转型债务化解的法制化

对于地方政府债务的规范和化解可以包括事前的规范和事后的规范两方面［17］［18］。政府融资平台公司转型债务化解的法制化是增强债务风险事前预防机制、政府融资平台公司债务化解外部化的重要途径。其中最为基本的法制化路径是，可以通过推广债务化解颇具成效地区的成功经验，使得不同地方能够制定出适合本地产业发展实际情况的债务化解制度规范，使得这些“流动”的经验能够固定下来。此外，还可以积极发挥市场调节在地方融资平台债务化解中的作用，积极尝试将保险引入到地方债务或者融资领域之中或者设立地方融资风险基金。地方债券或融资的保险是指当出现债券发行方未能支付本金和利息时，保险公司将承担偿付债务的责任［19］。基于我国各地政府融资平台公司数量较多且具备国有企业特征的考量，地方债务保险或者保险基金有设立的必要性和合理性。

五、结语

政府融资平台公司的市场化和法制化转型看似进步迅速，但是由于债务规模较为庞大，政府融资平台公司在转型过程中的债务及其风险化解问题是一个长期的过程。在此过程中，为更好地促进政府融资平台公司债务化解，降低债务信用风险、财政和金融风险，要做到：既要进行制度性的设计，也要重视对于制度背后原理的分析和认识；既要定好债务化解的政策性目标，也要考虑到地方的政策执行问题。只有不忽视政府融资平台公司的债务风险，加强政府融资平台公司转型债务化解相关原理的认识，才既有利于民营经济发展，也有助于社会整体利益和国家利益维护。

【注 释】

①其中规定，纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：第一，融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；第二，融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；第三，融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。参见《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。

②其中规定，平台公司转型后应按照市场化原则实施运作，自主经营、自负盈亏，政府在出资范围内承担有限责任，实现平台公司债务风险内部化。参见《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》第四部分。

③对于已经建立现代企业制度、实现市场化运营的政府融资平台公司，可作为PPP项目社会资本参与方和购买服务的实施主体。参见《四川省平昌县人民政府关于加强规范地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》第四部分。