食品安全突发事件应急处置策略优化探讨

熊先兰 姜林秀

（湘潭大学 商学院，湖南 湘潭 411105）

一、引言

近年来，随着毒奶粉、瘦肉精、 “辣条发源地”等食品安全事件的频频发生，不仅损害了公众的身体健康，还给公众造成了严重的心理恐慌，极大地扰乱了社会秩序，降低了政府的公信力。习近平总书记强调：要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化［1］。对于各种突发事件应急管理所表现的行为与效能，以凸显为评价政府和社会工作及其进步程度的一个重要标志，应急管理能力的高低直接影响公众对政府的信任度和支持度［2］。因此，政府如何在食品安全突发事件中发挥作用，提高应急处置能力，优化应急处置策略，已成为一个既有现实性又亟待解决的课题。

在我国高度重视完善应急管理体系以及食品安全突发事件层出不穷的背景下，学术界对食品安全突发事件应急管理方面的研究日益丰富。其中，马英娟［3］、周广亮［4］和任芙英［5］等提出要加强食品安全监管部门间以及核心食品企业间的协调合作，实现对食品安全的全过程监管；程信和和董晓佳［6］、林沈节［7］等从完善法律法规的角度针对网络食品安全提出了对应的治理方法；而杜明英等［8］和马永军和陈海山［9］等在大数据背景下，利用不同方法对食品安全网络舆情构建了网络舆情预警模型；还有少数学者通过研究国外食品安全风险交流机制，探讨了适用于中国食品安全风险交流机制的启示［10］［11］。综合食品安全突发事件应急管理研究的成果，大部分是以食品安全监管机制、法律保障和舆情预警等视角展开研究。

与上述研究不同，本文聚焦于优化食品安全突发事件应急处置策略问题。本研究来源于两个方面的思考：一方面是食品安全问题频频发生，完善应急处置策略对于高效解决食品安全突发事件具有关键作用，因此，优化应急处置策略势在必行；另一方面是我国长期以来都十分重视应急管理体系建设，优化应急处置策略是完善应急管理机制的重要环节，对于推进我国应急管理体系和能力现代化具有重要的促进作用。基于此，本文剖析了多个食品安全突发事件应急处置的典型案例，进而探讨我国食品安全突发事件应急治理的困境，并提出优化应急处置策略的相关建议。

二、食品安全突发事件应急处置典型案例梳理

（一）上海福喜过期肉事件

1.上海福喜过期肉事件概述

据上海东方卫视2014年7月20日晚报道，作为麦当劳、必胜客等知名快餐连锁店的肉类供应商且曾被评为“食品安全先进单位”的上海福喜食品公司存在使用过期变质肉为原料的问题，不仅将已经过期的臭肉重新切片装进新包装来延长保质期，还为了躲避监管制作两本台账，事件一经报道便引起各方广泛关注。由上海福喜公司供应产品的有关企业相继发声，多个省市也开始着手调查福喜问题食品。据新华网记者报道，截至25日，上海市食药监局发现涉嫌问题食品高达约144吨。

2.上海福喜过期肉事件应急处置情况

该食品事件经媒体曝光当晚，上海市食品药品监督管理局连夜前往福喜食品公司，将所有成品及原材料仓库和有次品添加真实记录的账本全部查封，并要求肯德基、麦当劳全面下架问题食品。7月22日，上海市食品药品监督管理局等相关部门对福喜食品公司的下游产品展开调查与控制，并将调查情况进行了通报。同时各地的食品药品监督管理局相继彻查福喜产品。另外，警方对上海福喜使用过期原料事件采取立案调查，并对涉事人员追究刑事责任。这些应急措施体现了政府部门对食品安全事件的高度重视，市食品药品监督管理局响应及时，立即采取了控制措施，并将事件的最新进展同步报道，对事件进行了有效管制。但此事严重打击了消费者的信心，也反映了应急处置过程中存在的不足。首先，检查过程被动。在事件发生当晚，监管部门对上海福喜食品公司的突击检查受到了重重阻碍，不仅在到达厂区至进入厂内期间长达近两小时，而且检查过程中仍出现了多个问题。其次，对下游企业处罚力度不够。相关的大型餐饮企业没有立即停止经营，而只是对问题食品采取下架处理，起不到警示作用。最后，赔偿机制不健全。在食品问题事件的应急治理中，民事赔偿机制还有待完善，受到损害的个体消费者仍然维权困难。

（二）三鹿“毒奶粉”事件

1.三鹿“毒奶粉”事件概述

2008年9月11日，甘肃省内有多名婴儿被发现同时患有肾结石病症，且部分已恶化为肾功能不全，甚至出现1名婴儿死亡的现象，这一现象引起了社会的广泛关注。经调查发现这些婴儿的共同之处在于他们均食用了三鹿集团中售价为18元左右的奶粉，中国卫生部怀疑这款婴幼儿配方奶粉受到了三聚氰胺的污染。之后三鹿集团经自检承认有部分出厂的三鹿婴幼儿配方奶粉被三聚氰胺所污染，且大规模在市场上流通。根据新华网的数据，截至2008年9月30日12点，作为三鹿奶粉事件的发源地和受害严重地区之一的石家庄市，已累计筛查婴幼儿256153人，初步确诊3653人，住院58人。

2.三鹿“毒奶粉”事件应急处置情况

事件发生后，国务院和各级政府部门高度重视，迅速响应，采取了一系列应急措施。一是国务院启动国家安全事故Ⅰ级响应机制处理三鹿奶粉事件，对事故中患病的婴幼儿实施免费救治；二是监管部门对三鹿婴幼儿奶粉的生产、采购、加工等环节进行检查，并将市场上有害的奶粉和奶制品下架、封存并销毁；三是严肃查处企业负责人和涉事公务人员；四是禁止内地媒体擅自报道三鹿奶粉事件，而是以新华社报道或官方发布的消息为准。这些举措避免了事态的进一步扩大，政府应急工作的有序开展也使事件得到基本控制。但此事造成的恶劣影响，也潜在的揭露了政府及相关部门对三鹿“毒奶粉”事件应对的不足之处。首先，政府监管部门治理特点表现为在食品安全事件爆发并造成一定社会影响之后，才对应展开严格的管理执法措施，让食品安全事件陷入爆发——紧急处置——涉事问题缓解——再度爆发的循环往复中。其次，地方政府风险认知不足，了解到三鹿集团在样品中发现三聚氰胺情况的石家庄市政府与新华区政府，既没有对外公开发布相关信息，也没有及时采取有力的措施。最后，信息不够公开透明，三鹿“毒奶粉”事件全面爆发前，作为最先知晓这起严重食品安全问题的地方政府部门，上没有向中央政府部门报备，下没有向人民群众及时公开信息，违背了公开透明的基本原则。

（三）3·15起底“辣条发源地”事件

1.3·15起底“辣条发源地”事件概述

2019年的3·15晚会上曝光了湖南省平江县钧力食品有限公司、湖南省平江县味泉食品有限公司、河南省兰考县宁远食品有限公司和河南省尉氏县欧飞食品有限公司等企业生产辣条的生产车间存在卫生条件差、食品添加剂多、无消毒措施、工作人员素质低等问题。这些存在食品安全问题的辣条大量汇集在中小学校门口附近的小卖部里，销售给了毫无食品安全防范意识的学生们。据记者报道，这些辣条大部分售价为五毛，因此也称“五毛食品”，是学校周边小卖部里的热销产品，平均每个学生一天购买两至三包。事件一经曝光，立即引起了新闻媒体和社会公众的热议，食品安全问题再次被推于舆论的风口浪尖上。

2.3·15起底“辣条发源地”事件应急处置情况

该事件被报道当晚，国家市场监管总局立即发布消息，要求河南省、湖南省市场监管局严厉查处涉事企业，对涉嫌犯罪的企业依法追究刑事责任［12］。河南省和湖南省的相关监管部门立即对涉事企业进行了全面调查并责令企业停产停业和启动立案调查程序。同时，湖南省市场监督管理局要求对全省所有问题辣条进行下架封存并督促全省各地进一步加强学校食品安全隐患排查工作。对“辣条”事件的应急处置中，在国家市场监管总局的指示下，相应的省市监管局快速响应，及时制定工作方案，官方新闻媒体也实时报道应急信息，有效减小了事件影响程度，但是对该事件的应急治理还存在一些不足。首先，部分媒体报道有偏，对此事的报道中，许多媒体侧重于报道辣条造成的危害而忽略了问题的根本在于生产加工厂商的非法生产。其次，制定辣条生产标准滞后，部分违规生产企业投机取巧，在辣条生产标准统一前强调生产符合地方糕点类生产标准，导致存在安全隐患的食品在市场上顺利流通。最后，“五毛食品”问题应急处置措施单一，虽然经过政府部门的大力监察，问题辣条在校园周边已经鲜有出现，但问题食品在个别商店仍在售卖，如销售没有经营许可证的热食和个别无法查询许可证信息的“五毛食品”。因此，在辣条事件得到缓解后，政府更应加强对学校周边小卖部在售食品的全面管制。

三、食品安全突发事件应急治理困境

通过对以上案例的梳理，可以看出我国各级政府和相关部门都做出了极大努力，也采取了一系列有效的应急措施，并且在一定程度上取得了良好成效。但是近年来，食品安全问题仍然层出不穷，如2016年发现的35家餐饮企业经营的产品中添加罂粟壳事件、2017年三只松鼠开心果霉菌超标事件和2018年调和油造假事件等。总的来说，我国食品安全突发事件应急治理困境有以下几点：

（一）食品安全责任主体危机意识不强

食品安全需要多方主体来共同构建与维护，然而相关工作人员和普通民众对食品安全的风险意识普遍较低。首先，政府作为监管工作的落实者，对监管人员自身的培训不足使得监管效果得不到直接的改善［13］，以至于在面临食品安全突发事件时，地方管理人员片面追求GDP这个相对单一的考核指标，对问题企业睁一只眼闭一只眼，不仅对问题企业的负面信息不予回应且隐瞒不报，也没有对相关问题进行及时的处置。其次，部分食品从业人员为了获得不法利润，没有道德底线、无视法律制度、对食品安全风险认知不足，其作为食品安全直接参与者，对食品安全问题负直接责任。最后，大部分消费者对潜在的风险感知不足，仍然抱有侥幸心理购买明显存在安全问题的食品，没有食品安全危机意识。

（二）食品安全应急处置信息平台不健全

我国各级政府都设立了食品安全监管部门，也有相应的检测机构，但各机构的检测技术参差不齐。对于经济不发达的小城市，检测技术则相对落后，而小城市中小型食品生产和加工企业占绝大多数，并且这些小型企业分布范围广且零散、缺乏食品安全知识、劳动者素质低、食品生产加工环境不规范，复杂的生产加工环境也使检测标准存在遗漏，且由于检测技术不过关只能进行粗略判断。另外，食品安全信息平台资源共享还存在着一定的缺陷。一方面对政府而言，当食品安全事件突发时，单个应急部门内部以及多个应急部门之间都存在着信息共享滞后，信息量逐级递减甚至隐瞒信息不报的问题，这直接导致了应急行动迟缓，应急举措不全面的情况。另一方面对于公众来说，食品安全问题出现时，无法第一时间知道问题食品的来源以及自己是否正在食用相关问题食品，这间接导致了食品安全突发事件影响范围的扩大。

（三）食品安全应急处置法律法规不完善

我国有关食品安全问题的法律法规众多，如《中华人民共和国食品安全法》 《中华人民共和国农产品质量安全法》 《地方党政领导干部食品安全责任制规定》和《学校食品安全与营养健康管理规定》等，反映了政府和各相关部门对食品安全问题的重视以及做出的巨大努力。这些相关法律法规在食品安全监管过程中也发挥了重要作用，规范了大部分食品安全标准，但实践反映，我国法律法规在应急治理方面还存在着一些空白和不足。首先，我国立法模式通常以“具体问题发生——填补漏洞立法”的方式进行，使法律体系不具有前瞻性和完备性。其次，针对食品安全突发事件应急治理的法规较少，难免在应急处罚某食品安全突发事件时出现无法可依的情况，只能根据上级指示进行治理。最后，对于触犯食品安全法律行为的责任主体处罚较轻，无法起到警示作用。

（四）缺乏正面的舆情引导机制

随着互联网的加速发展，新媒体呈爆炸式增长，官方媒体、个人媒体众多，近年来的食品安全突发事件大多由媒体抢先发声，相关信息被众多媒体投掷于各公共平台。由于许多媒体发布新闻的目的是为了吸引眼球，而不是揭露真相，因此其中不乏谣言与不实信息。食品安全是每个人都极为关注的问题，而部分媒体的夸大报道，和不明真相但被影响的群众对不实信息的传播，误导了舆论，给社会和政府都造成了严重的影响。在食品安全突发事件应急处置过程中，政府信息公布不及时，低估了舆论可能带来的严重后果，缺乏对舆论的引导。如三鹿“毒奶粉”事件中，政府在知道奶粉受“三聚氰胺”污染后没有第一时间公布信息，及时引导舆论走向，而是在媒体报道后才引起重视，导致政府公信力大大降低。

（五）食品安全善后保障机制不健全

重大食品安全突发事件给公众造成的严重影响依靠政府与责任主体共同承担的事后保障是不够的。在对食品安全突发事件应急治理过程中，由于食品安全问题严重、影响范围广、涉及人员多，并且在事件中受到伤害的公众覆盖面积不小、被伤害程度不一，因此责任企业赔付的金额可能远远不够消除事件影响，而政府也无法有效弥补空缺。目前我国的应急保障措施还不健全，食品安全突发事件不仅造成受害者物质方面的损失，还会给受害者带来持久的心理创伤，如果企业仅承担部分责任或企业赔偿的金额不足以实现良好的解决效果，公众将难以接受也无法满意。虽然我国保险体系涉及方面广，但针对食品安全突发事件的保险种类少，且非强制购买，难以适用于食品安全问题的复杂情况。

四、食品安全突发事件应急处置策略优化探讨

面对大量的食品安全突发事件，我国各级政府和相关管理部门虽然在多个方面采取了有一定成效的应急措施，但仍有许多不足之处。面对食品安全突发事件应急治理困境，下面对应急处置策略优化提出了相关的建议与对策，以期提高政府的应急处置能力。

（一）加强食品安全责任主体危机意识

食品安全突发事件爆发之前往往会发出一些信号，但我国大部分人包括一些政府及相关部门由于对食品安全事件风险认知不足、缺乏风险防范意识、对事态尚处于可控制阶段时敏感性弱，导致食品安全事件突发时惊慌失措，只能竭力补救。首先，政府应加强风险感知能力，尽可能在事件发生前期提早感知有关征兆，才能尽早判断事件发生来源、可能影响的范围、对社会的危害程度以及事态发展趋势，进而采取有效的防范措施由事中应对向事前预防转变。即在食品安全突发事件爆发前一段时间内，对食品安全问题建立风险评估和风险检测制度，在事件发出存在一定风险信号时，及时介入应急处置，快速掌握事件发展趋势，将食品安全问题预防于前。其次，加强食品行业从业人员的安全意识与风险防范意识，在提高食品行业从业人员准入门槛的基础上，组织其进行定期的食品安全相关意识教育培训，增强从业人员的职业道德、业务水平和社会责任感。从食品生产源头减小事件发生几率，以防为了个人利益而违背道德做出损害社会利益的行为出现，最后，普及食品安全风险教育，尤其是加强中小学生对食品安全的认识以及对食品安全问题的重视，提高分辨存在安全隐患的产品的能力。同时，应借助近期的食品安全事件向消费者和生产经营企业进一步的普及食品安全知识和相关法律法规的教育，提高食品安全突发事件应急处置的社会参与度，为未来政府采取的应急处置策略提供广泛支持，塑造良好的政府公共形象。

（二）完善食品安全信息共享系统

大数据时代背景下，数据的采集、存储、处理和分析方法都在更新，然而在食品安全应急处置中，信息的及时发布和传递至关重要。食品安全突发事件应急处置涉及农业部、监察部、商务部、质检局、工商局等部门，为方便各部门实时收集数据，以优化突发事件应急处置策略，可以利用大数据健全食品安全风险监测和检测结果共享系统。将各部门应急处置情况发送到该平台上进行汇总，然后由信息平台进行分类处理，并且实时更新，实现各部门和社会公众间的信息共享。通过完善覆盖全国范围的风险监测和检测结果共享系统，一方面可以使监管部门跨区域对食品安全相关数据进行实时监控，对潜在的风险进行评估，及时发现风险，并提前制定应急预案进行风险范防；另一方面可以使食品安全相关检测部门共享各自的检测情况，避免大量重复对同一物质进行检测而耗费时力，同时提高数据汇总效率，及时向上报告给国家政府部门。另外，完善食品溯源机制是控制事态扩大的有效措施之一。通过要求生产经营企业将产品所有信息及时录入食品溯源平台，经过第三方认证，政府和相关应急部门在食品安全事件突发时，可以利用涉事产品的名称、生产地、生产批次等信息对产品进行针对性的追溯，以便于及时找到事件负责人和问题源头。同时，对于出现安全隐患的产品，也能第一时间了解产品信息，通知相关销售者和购买者停止使用问题产品，并对其进行紧急召回，将事件的影响程度控制到最小。

（三）健全突发事件多元协同治理机制

在全球化、多元化、信息化和网络化时代，各种复杂性问题成为各国地方政府面临的严峻挑战，“碎片化”政府模式已难以有效应对［14］。因此，要优化食品安全突发事件应急管理机制，应加强政府、企业、社会各主体之间的协同。第一，政府在协同治理中发挥主导作用。在履行基本的监管职责中，要严管按照市场准入标准对各个食品企业进行资格审查，对通过审查的企业实行“服务”职能，在协同治理过程中与企业平等交流、协商互助；在信息公开制度中发挥引领作用，在一定程度上可以消除信息不对称，保障公众对食品安全信息的知情权，实现治理主体之间开放透明交流；在应急治理中协调各主体的相关活动，在根据实践对现有法律法规进行修改和补充的基础上，约束食品企业和社会公众的行为，同时与企业和公众协商合作，努力实现食品安全突发事件多元协同治理的目标。第二，食品企业是食品安全问题的直接责任主体，为公众提供健康的食品是每个企业应履行的。在出现食品安全事故时，各企业都应当自我检查，对问题产品采取召回措施，公开食品生产信息并定时更新食品安全信息，为政府和公众提供最新消息，树立诚实的企业形象，实现获得利润和履行责任的双目标。第三，社会公众与食品安全息息相关，因此公众应当树立“主人公”意识，积极参与食品安全协同治理，主动学习食品安全以及相关法律法规知识，提高分辨食品信息真伪的能力，同时积极与政府、企业、其他群众进行沟通交流，共同抵御食品安全隐患。

（四）打造正确的舆情政府引导机制

国务院强调，各级食品安全监管部门应当严格执行“公开为常态、不公开为例外”的要求，采取多种方式，及时公开准确、完整的食品安全监管信息，挤压谣言流传的空间［15］。在信息发布的过程中，政府和监管部门不能以大事化小、小事化了的心态隐瞒相关信息，而应该对食品安全突发事件的涉事主体、发生时间、地点、影响情况、主要原因等信息公开透明的发布。同时对突发事件的发展全过程跟踪报道，公布政府和相关部门对突发事件作出的应急决策以及采取的应急处置措施和后续计划安排，解除人民群众的疑虑，并满足公众对有关信息的迫切需求。食品安全突发事件具有偶然性，因此在事件爆发时，权威信息在短时间内缺失，而此时人们同时接触多方消息传播，其中不乏一些谣言和虚假信息。在担心食品问题波及自身的情绪下，人们无法对各种消息进行理性分析，容易受到虚假信息的影响，以至于引起不必要的社会恐慌。所以政府应根据各食品安全突发事件的具体情况，尽早介入舆情掌握信息主导权，及时与各官方媒体进行沟通探讨，适时针对相关事件组织新闻发布会。同时借助电视、报纸、杂志等传统手段和微信、微博、论坛等互联网手段发布权威信息，确保反映事件的真实发展情况，消除相关谣言并矫正虚假信息，及时抚慰公众不安心理，控制事态走向，发挥政府对舆论的正确引导作用，树立政府的公信力，从而提高政府的应急治理能力。

（五）优化食品安全突发事件善后保障机制

政府部门对食品安全突发事件采取的处置措施能使问题在很大程度上得到有效缓解，但在事件的恢复期，政府还应重视优化善后保障机制。首先，要完善食品安全保险体系。食品安全问题一旦爆发，则涉及范围广，造成的危害大，仅靠企业赔偿和政府补助有时难以令人满意。可以将食品安全方面自愿投保制度转变为强制投保制度，有效发挥社会保险制度的作用，最大程度的弥补受害者的损失，有力保障公众的权益，减轻政府的财政负担。食品安全强制保险制度的具体实施可以参考其他行业现行的保险制度。其次，食品安全突发事件除了使受害者遭受财产损失外，还会给公众带来时间长且影响深的心理阴影，导致公众由排斥单个品牌发展为质疑国产品牌。因此要建立心理安抚机制，多方位减弱并化解公众的消极心理，进而消除事件产生的负面影响：一是食品企业可以邀请官方媒体和消费者参观无菌生产场地，通过官方媒体权威发声和消费者口碑传播恢复企业形象，增强公众对食品企业的信赖；二是提高对已知和未知食品添加剂的检测技术，在对各食品企业定期检查时将危险防范于前，对存在安全隐患的食品进行检测时能尽快且精确找到关键危险物质，恢复公众对监管部门的信任；三是多平台公布政府在食品安全问题上所采取的措施，强调政府部门对食品安全的高度重视，重塑政府形象。最后，在食品安全突发事件得到缓解后，政府首先应该立即对事件进行反思总结，分析自身在应急处置过程中是否有不足之处，并将采取的应急措施记录在案，以便进行公示和在未来发生同类事件时用以借鉴参考。同时健全食品安全突发事件应急处置相关法律法规，使应急处置过程有法可依，为执法部门和执法公务人员的应急治理提供法律依据，提高应急处置效率。

五、结语

食品安全问题由于波及范围广、影响程度深，长期以来都是政府高度重视的社会问题，政府部门等食品安全责任主体一直在探索能有效应对食品安全突发事件的应急处置策略。新时代背景下，公众对突发事件应急处置能力的要求也显著提升。随着我国对于健全应急管理体系的愈加重视，各级政府部门采取了许多措施来应对食品安全突发事件，但近年来食品安全问题时有发生，对社会造成了深远影响。文章分析了面对食品安全突发事件时政府的应急处置情况，结合目前应急治理的困境，积极探索食品安全突发事件应急处置优化策略，以回应新时代背景下，加快政府应急治理体系和治理能力现代化建设的迫切需求。