“三权分置”路径下宅基地资格权权属定位及制度供给

黄薇锦

〔安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030〕

为满足农户基本居住需求，我国建立了农村宅基地制度，而目前，宅基地所有权与使用权两权分离的“二元”制度结构与当今农村宅基地发展现状不相适应，宅基地使用权的现有法定权能不利于宅基地制度的合理运行。其中，宅基地现存最突出的问题是农村宅基地空置和多重原因下的“一户多宅”现象。[1]此外，实践中存在大量宅基地“法外”占有、使用、流转等现实问题，导致现有农村宅基地制度鞭长莫及，即便部分地区存在相应的政策制度，但也无法实际解决问题。2020年1月2日，中共中央国务院发布的《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》再次强调“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点”，进一步促进宅基地所有权的权能结构从“两权分离”向“三权分置”转变。当下面临农村经济新突破的现实需要，再逢土地管理法、农村土地承包法的重大修订，宅基地资格权的提出为立法现状带来诸多挑战与机遇。结合迄今为止全国33个区县宅基地改革试点地区的实践经验，正确理解宅基地资格权的政策内涵，厘清法律层面下的权利内容，更有益于宅基地“三权分置”的政策改革与立法制度设计之间的有效衔接。

一、宅基地资格权提出的背景

1.宅基地制度的现实困境

宅基地“两权分离”制度根植于我国农村土地建设，由于“房地一体”及“一户一宅”原则，农户各自在分配获得的宅基地上合法建造房屋，对建造的房屋享有使用权，因附着于农村集体所有的土地而不能任意将其进行合法处置。尽管宅基地制度的确立更多是为了保障农户稳定住房条件，但是随着大量农民进城落户抑或外出务工，农村普遍出现宅基地空置、利用效率低的现实问题。由此可知，宅基地住房的社会保障功能逐步削弱，与之相反，宅基地的财产属性日渐突出。一方面，宅基地流转的限制致使农户无法对其所有的房屋财产实现利益最大化，因而限制了农户获取财产利益的途径；另一方面，一定量宅基地“法外”流转导致大量宅基地交易纠纷，在某种程度上宅基地的“法外”流转是宅基地使用权人试图突破“两权分离”制度以寻求自身利益更大化的选择。宅基地“输出”出现矛盾的同时，“输入”也呈现出现有宅基地制度的缺陷——基于户口迁移等原因新增加的农户难以取得宅基地。尽管宅基地“两权分离”在其存续期间发挥着不可替代的作用，但随着新型城镇化和农业现代化的同步推进，“两权分离”的宅基地模式无法满足当下农村土地产业化的发展。因此，从“两权分离”到“三权分置”政策改革的最终目的即在确保农户基本居住权益下适度放活宅基地使用权及地上房屋的流转，进一步促进农村新产业新业态的高速发展。

2.宅基地资格权的提出

由于农村宅基地流转受限和宅基地闲置导致资源浪费现象的存在，为保障农户合法利益，促进资源优化配置，2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出在宅基地所有权、宅基地使用权两种权利的基础上，新设一项宅基地资格权。宅基地资格权作为一项政策权利被正式提及，开启了宅基地“三权分置”新一轮改革的时代。宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计在全国范围内的首次面世要追溯至浙江义乌，接踵而至的是宅基地制度改革试点地区对新一轮宅基地改革的探索，诸如贵州湄潭、大理银桥、安徽旌德、浙江象山等地区。在改革中，试点地区纷纷突破了最新《民法典草案物权编》《担保法》和《土地管理法》的相关规定，积极深入探索农村宅基地“三权分置”的权利结构和实施路径。宅基地资格权的提出给现行法律造成了一定冲击，且根据当地现实与对宅基地资格权的理解，试点地区以此制定的改革方案也不尽相同。深入理解中央政策并有效转化为法律制度迫在眉睫。首先必须明确的是对宅基地资格权的探讨离不开试点地区的实践经验。对宅基地资格权的权利能力、权利属性及制度设计的理解需要在符合现行法理念下，结合各类试点地区的实践形式进行充分合理解释，以期促使宅基地“三权分置”在立法层面上达成共识。

二、宅基地资格权定性的理论争议

目前学界关于宅基地资格权的权利属性认识主要有三种观点：

一是“成员权说”，该种观点认为宅基地资格权源于成员权，但对于资格权的分置路径不同学者亦有不同的看法。有学者认为宅基地资格权属于成员权基础上的可期待利益，且仅停留在期待层面而不延伸至地块或权利，是农户取得实体财产权的前提条件之一，为避免宅基地权利体系的复杂化，不应当在宅基地法律权利体系中引入资格权概念；[2]有的学者认为宅基地资格权与宅基地分配请求权的权能有所交叉，即均是基于集体成员身份而取得宅基地使用权的权利，二者均属于成员权下的子权利，且均无法转让。[3]而实际上宅基地使用权可以在集体成员内部进行转让，因而权利本身并不具有身份性，而是权利主体具有身份性，由此可知具有身份性的宅基地资格权从不具有身份性的宅基地使用权中分置出的理论设想是不成立的，宅基地资格权只能衍生于集体成员权。

二是“宅基地使用权说”，有学者认为宅基地“三权分置”是权利行使的推进，否认宅基地资格权归属于成员权，而认定其是设立了次级使用权的“新型宅基地使用权”。[4]遵循该权利构成，宅基地资格权属于用益物权，具有宅基地使用权的全部权能，从政策效果上看，既能够达到农户住宅保障的要求，又能实现对闲置宅基地的多级利用，更好地保障资格权人高效流转宅基地并对宅基地享有占有、使用、收益、受限处分的权利。从现阶段理论上看，于宅基地使用权上再度创设抑或是派生出同为用益物权的子权利，这样一种在同一物上设定两种性质及内容上相同物权的方式必然违背了物权法的一物一权原则。尽管设定次级用益物权能够有效盘活对闲置宅基地的多级利用，但这种权利实现形式极易导致集体所有权的私权化：一方面，非农村集体成员取得次级宅基地使用权，长此以往，变相削弱了农村集体成员利用宅基地实现社会保障功能的目的；另一方面，由于宅基地的面积恒定及物权的排他性，引入次级用益物权的安排一定程度上会导致人均占有宅基地面积的减少，无法避免农村集体成员“失宅”风险。

三是“剩余权说”，该说认为宅基地资格权是指宅基地使用权人在让渡一定年期的使用权之后享有的剩余权利，如此界定的前提是不存在宅基地使用权的无保留转让，仅允许在宅基地使用权上设定有期限限制的次级使用权。“三权分置”的提出并非创设了宅基地资格权这一新型权利，而是将农户取得资格的权利从宅基地使用权中剥离，分设为两项不同的权利，彼此区别。“剩余权说”与“宅基地使用权说”都主张设立次级用益物权，但权利的侧重点有所不同。“宅基地使用权说”侧重于保护宅基地使用权人的利益，其强调宅基地资格权的创设延长了宅基地使用权的权利链条，在剥离出次级使用权后，资格权即成为新型宅基地使用权，其权能不断丰富，农户作为新型宅基地使用权的权利主体将会更有效地实现宅基地的利益最大化；而“剩余权说”将权利的重心放置于次级使用权，下级使用权人因具体占有、使用宅基地更应得到保护，但原本的宅基地使用权人仅能在次级使用权消灭后请求权利回复到原始状态。[5]由于宅基地资格权缺乏法律的明确规定，仅限于政策文件上的提及与政策期许，宅基地“三权分置”的制度设想存在多样性，因而导致宅基地资格权权利内涵诠释的差异性。从制度层面上看，“成员权说”在现有的宅基地制度框架内对资格权的内涵进行剖析，尽管仍有差异，但是权利结构相较而言略显简洁。其更强调农户取得资格的权利。而“宅基地使用权说”和“剩余权说”均提倡在宅基地上设置双重用益物权的复杂结构，这样的结构安排缺乏法理依据，且宅基地“三权分置”制度的探索仍在初级阶段，对宅基地无限制地流转不宜操之过急，不宜在集体成员行使规则健全之前将宅基地权利体系复杂化。

三、宅基地资格权的权利属性

古人曾言：安居而乐业。换言之，农户开展自身的社会生产活动的前提是存在着稳定、可靠与安全的居所。宅基地制度在创设之初、逐步改革再到现阶段，都是以保障农户基本生存为主，因而，继续坚守宅基地使用权的社会保障与社会福利是毋庸置疑的。正确认识宅基地资格权能够有效保障农户基本居住权，最终为农户提供了生存的最低限度保障。但是宅基地制度的复杂程度难以预估，历史的沉淀与现实的沉重、人身性与财产性的利益衡量以及地区贫穷与富裕的差距皆会影响宅基地“三权分置”制度的设计和权利构造的形成。宅基地资格权作为新创设的一项“政策权利”，既承载了政策层面上的期许，同时也需要符合现行法律层面的权利构造，如何作出取舍并准确定位是当下学界研究之必然。

1.宅基地资格权的权利性质

宅基地资格权来源于农村集体经济组织成员权，理应属于一项实体权利，而不单单是“取得分配资格”的期待利益。仅将其定义为期待利益并不足以保障农户的住房权益，当权益受到侵害，无法通过直接有效的救济途径进行维权。具体而言，宅基地资格权是一项源于成员权的兼具身份性和财产性的特殊权利。首先，宅基地资格权的身份性体现在农户具备的农村集体组织成员身份上。宅基地的享有仅限于本集体成员，因而宅基地资格权的取得具有身份的限制。实践中，随着农户向城镇流动及农户对宅基地发挥财产性功能之渴望，大量“法外”宅基地流转的出现隐性地破除了宅基地使用权的“身份性”，尽管不符合现行法律的规定，但非集体组织成员若想获取宅基地，必然需要经集体成员之手，即以成员权为媒介获得宅基地使用权。此外，应当区分宅基地资格权与宅基地分配请求权。宅基地分配请求权是在初始分配阶段农户享有的获取宅基地的资格，侧重于保障获取最初宅基地“占有”权能；宅基地资格权是农民基于集体成员身份而享有的取得宅基地使用权的资格和基于宅基地使用权通过出租、抵押、转让等流转方式而取得的财产性收益的资格总和，侧重于保障后期宅基地“收益”的权能，最终目的是在流转宅基地后最大程度避免农户承受“失宅”的风险。其次，宅基地资格权的财产性体现在基于农户自身享有宅基地而享有的可得财产性收益的期待。从最新公布的《民法典草案》来看，立法者并未将集体成员权纳入《民法典草案》中，成员权的权利性质依旧处在理论研究阶段，无法通过立法进行系统化规定。但成员权主体因为具有身份性并因此由自身利益享受财产利益，反映出成员权的财产权性质。因此，宅基地资格权的财产性源自于成员权的权利性质，具有现实理论依据。宅基地资格权作为成员权的一部分，一方面，在集体经济组织所有权不变的前提下，农户作为集体成员有权合法无偿、无期限取得宅基地使用权，并有权对受让的宅基地进行限度处分并获取收益。由此可知，农户宅基地上房屋财产权的保障功能由宅基地资格权加以实现。另一方面，当农户基于一些现实原因选择自愿退出原先占有的宅基地，但是其作为宅基地资格权人，农户有权选择申请另一处宅基地或者适当财产性收益。

2.宅基地资格权的分置路径

在明确宅基地资格权权利属性为成员权后，进一步剖析宅基地使用权的权利属性，有利于厘清宅基地资格权的权利来源。宅基地使用权是在土地集体所有制背景下，依法创设的一项用益物权，创设理论同样源于成员权，带有浓厚的福利色彩。农户宅基地在法律上的权利保障主要是依据最新《民法典草案》《土地管理法》以及一系列行政法规、部门规章及地方性法律规范来完成，现阶段我国并没有相应的《农村宅基地法》，对宅基地使用权的权利属性、内容、功能等无法形成一致观点。其中，对于宅基地使用权的性质学界众说纷纭：有学者认为宅基地使用权的身份属性与其处分权能有关，农户拥有受限的处分权能——仅在集体成员内流转宅基地能够说明宅基地使用权具有身份属性[6]；而有学者主张宅基地使用权本身不具有身份性，而是宅基地使用权主体具有身份性。[3]基于两种相左的观点而产生的宅基地资格权分置路径也有所不同。前者倾向于宅基地资格权从宅基地使用权中分离，抑或在宅基地使用权剥离出次级使用权后，身份属性包含于新型宅基地使用权(宅基地资格权)中；后者主张宅基地资格权仅凭借农村集体组织成员的身份产生，源于成员权，与宅基地使用权无关。学界对于宅基地使用权的身份性质是不置可否的，但是并未进一步区分是权利本身还是权利主体具有身份性，抑或二者皆有之。笔者认为，这种区分具有十分重要的意义。农户作为集体经济组织的成员，依法有权取得并占有宅基地，同时享有宅基地使用权，此时，“取得资格”的期待利益已经消灭，农户于宅基地上自建房屋，依据“房地一体”和“一户一宅”原则，农户享有受限的处分权能——即仅能在集体成员内部流转宅基地，而不能向非集体经济组织成员流转，此时区分宅基地使用权权利本身具有身份性还是权利主体具有身份性没有意义。但是，“宅基地使用权的身份化”与乡村振兴战略的政策导向不适配是现行宅基地制度的问题根源所在，宅基地制度改革必须贯彻“去身份化”这一价值取向，然而宅基地本身具有农户生存保障功能的特点导致“去身份化”显得缺乏制度根据。[7]为了盘活宅基地，提高宅基地的利用效率，权利本身具有身份性的安排无法毫无保留地流转宅基地，不利于政策目标的实现；与之相反，认定宅基地使用权人具有身份性且权利本身仅具有物权性，农户据此可有效处分宅基地，而其自身的权益保障则由宅基地资格权代劳。因此，这一理论区分能够构建宅基地“三权分置”的基础上，合理解决宅基地使用权“去身份化”的困境，既能够保障农户安家立命之本，亦能实现宅基地使用权的自由流转。最终可知，宅基地资格权直接源于集体成员权，宅基地使用权权利本身不具有身份性，无法分离出宅基地资格权。

3.宅基地资格权的主体为农村集体成员

宅基地农户资格权作为一种新创设的权利，引起学术界广泛讨论的同时，其权利主体认定也成为关注焦点。我国《土地管理法》第六十二条明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。由此可见，取得宅基地的主体并未落实到个人，而是以“户”为基本单位确立。但是笔者认为，界定宅基地资格权的权利主体不应当以“户”为单位，而应当具体到农村集体成员。从“一户一宅”原则的现实困境来看，“农户”不宜作为宅基地资格权的主体。“户”的管理主要依据公安机关登记的户籍资料，结合集体经济组织内部规定的具体“户”的认定标准而进行，此为“户”的差异之一；婚嫁丧娶、参军升学、进城落户、外出务工等一系列现实因素，进一步复杂化“户”的实际认定，此为“户”的差异之二。加之实践中存在通过继承、世居、析产等合法途径取得宅基地，倘若将宅基地资格权人定义为“户”，将会加剧“一户一宅”落实的难度系数。宅基地资格权的身份性和专属性决定了其权利主体范围界定及主体形态必须稳定、清晰、明了，如此一来资格权的权利义务才得以具体行使，而以上所述现实差异导致了“户”存在形式上的多样化，以“户”为主体显然不利于具体行使资格权权利和履行资格权义务，无法实现宅基地资源的合理化使用。因此，将宅基地资格权人界定为农村集体成员，是宅基地资格权定义为集体组织成员权的应有之意。

四、宅基地资格权实现路径

将宅基地资格权定性为集体经济组织成员权符合宅基地“三权分置”的制度构建。为进一步促进宅基地“三权分置”的政策改革，需在符合中央政策核心要求及不违反现行法律规定的基础上，进一步实现宅基地资格权法定化，并构建完善宅基地资格权登记、取得有偿退出的实现路径。

1.明确宅基地资格权登记制度

我国不动产实行统一登记制度，不动产登记是一种权威认定的物权保障形式，具有对外公示公告的效果。宅基地资格权作为成员权的一部分，并未归入《民法典草案物权编》的物权范畴。此外，我国《民法典草案物权编》《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》规定宅基地产权登记事项仅限于宅基地使用权及房屋所有权。此外，为避免宅基地财产实体权利体系的复杂化，不应将宅基地资格权纳入不动产权利登记范围。尽管我国对于集体经济组织成员权的实现缺乏相应制度规范，但基于理论与实践的可行性，实施宅基地资格权登记制度可以合法有效的方式确保农户对宅基地实施占有、使用、流转等权益：一方面，由前文所述，宅基地资格权本身是一种复合性的财产权利，兼具身份性与财产性，其中财产属性能够表现为因成员身份而享有的取得宅基地使用权并以此通过出租、抵押、转让等流转方式而享有的财产性收益的物权性质；另一方面，在宅基地试点地区中，诸如安徽旌德县、浙江象山县、云南大理市银桥镇已有开始试行宅基地资格权登记颁证制度并取得了良好的社会效果。因而将宅基地农户资格权进行统一登记，有利于确保集体经济组织对宅基地的合理规划，有效地保护农户宅基地资格权利益，更为盘活宅基地及宅基地使用权的流转奠定扎实基础。

2.规范宅基地资格权认定标准

权利主体的认定标准是农户是否能实际享有权利的第一道坎，这是由宅基地资格权具有身份性和专属性所决定的。在法定层面上落实宅基地资格权的认定标准，有利于确保每一符合条件的个人实际享有权利，同时也便于国家对宅基地实施科学管理。

目前学理上，对于集体成员资格的认定标准有户籍说、生活来源说、权利义务说、系统分析说四种主要观点。[8]在宅基地“三权分置”实践中，由于立法的缺失、地域文化的差异导致不同市县甚至是不同村集体采用的宅基地资格权认定标准均有所不同。譬如浙江德清县采用的是“户籍说”的认定标准(1)2018年6月28日《德清县农村宅基地管理办法(试行)》；安徽休宁县以“户籍关系+特殊人群”为主，其中特殊人群包括中专、大学毕业生、服刑人员、现役军人及退伍军人等均纳入成员范围(2)2019年8月08日《休宁县农村宅基地管理办法(试行)》；上海市以“户籍关系+农村土地承包关系+对农村集体资产累积的贡献”为标准。[9]综合看各试点地区的实践经验，单单考虑其中一种要素并不足以适应实际情况的需要，也不能获得集体组织及成员的认同。因此，笔者认为，在宅基地资格权的认定上，理应以户籍登记为主，再根据各地实际情况辅之以生产、生活等其他因素。另外，在确定全国范围内统一基本认定标准的基础上，坚持村集体自治与国家立法相结合，允许制定与各地实际情况相适应的实施细则。

3.构建宅基地资格权有偿退出机制

我国新修订的《土地管理法》第六十二条规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。” 所谓自愿有偿退出宅基地是指农村农民行为上不再对宅基地实际占有、使用，意思表示上具有自愿地主动地退出宅基地的想法，集体经济组织据其退出申请，结合当地政策与实际情况给予农民适当经济补偿。尽管立法随着政策的实施得到进一步完善，但是仅仅是一个总括规定，体现了国家政策性安排，而对于农村农民有偿退出宅基地制度的具体设计还未得到具体落实。因此，在保障农户基本利益的前提下，进一步提高农村宅基地资源的利用效率，增进农户财产权的平等保护，构建具体的宅基地有偿退出机制。首先，构建严格审查机制，对农民退出宅基地的原因进行详细核实，确保权利人在退出后有房可住，有足够的生活资金用以保障基本生活需求。其次，宅基地制度在存续期间承载着保障农户的基本生存权利的福利性和社会保障功能。可设计宅基地资格权保留期限，允许自愿退出宅基地的农民在一定期限内反悔，以避免未来可能出现流离失所的情况。最后，宅基地类型、申请退出人需求以及地区经济状况的差异可以多样化补偿。一是对于标准面积内、标准面积外的宅基地及地上附着物的退出，补偿金额可以有所差别。二是金额补偿可采取按年分批发放和一次性发放，前者可根据当地每年的平均收入给予经济补偿；后者可结合经济发展情况，依据宅基地的面积、补偿年限、政策补贴计算总经济补偿金。三是鼓励通过继承、分家析产取得宅基地所有权的国家公职人员无偿退出，促进宅基地资源配置的合理化。

五、结语

宅基地资格权的设立是“三权分置”背景下宅基地制度的一大创举，是宅基地改革实践的必然趋势，有效突破了“两权分离”构架下的农户宅基地现实困境。将宅基地资格权定义为成员权在理论层面更有利于协调农户的基本住宅权益与盘活限制宅基地之间的关系。应明确宅基地使用权主体具有身份属性，而非权利本身，宅基地资格权直接来源于成员资格，并非宅基地使用权。正确理解宅基地资格权的政策内涵能对宅基地“三权分置”的制度改革与具体立法进行有效衔接。基于此，明确登记制度、规范认定标准、构建有偿退出机制的宅基地资格权实现路径的落实，有利于保障宅基地资格权的有效行使，并进一步推进宅基地“三权分置”制度改革。