内在契合：建设法治政府与推行权力清单制度的关系研究

陈大为

（大连财经学院 法学院，辽宁 大连 116622）

法治政府是崇尚“宪法和法律至上”原则，在法律框架下规范运作其行政行为的政府①。法治政府之权力源于法律授权，其权力运行要遵循法治原则并接受监督，任何权力之扩张、滥用皆应受到法律制裁。因此，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事②。权力清单是统计各级政府及其工作部门掌控的各项公权力，通过列表清单将其公之于众并主动接受社会监督③。权力清单制度旨在划定政府权力范围和边界，并在监督之下行使权力，清单所载明的事项，政府责无旁贷应主动作为；清单未载明的事项，政府则不能越权而为。从上述法治政府与权力清单制度的内涵可以看出，二者在本质上皆推崇法治治理模式，强调规范、限制政府权力，并可从法理、逻辑和路径等三个层面入手，探索建设法治政府与推行权力清单制度之间存在着内在契合关系。

一、建设法治政府与推行权力清单制度法理层面之内在契合

就建设法治政府与推行权力清单制度内在契合的法理基础而言，应当从两个方面界定：一是法。二者所依据的应当是广义上的“法”，具体来说是指宪法、法律、行政法规。二是文件。二者所依据的应当是在实际中已具备“法律效力”的中共中央、国务院所下发的文件。建设法治政府与推行权力清单制度所共同依据的理论基础，从时间顺序上大体可分为开始结合、逐渐融合、高度契合等三个时期，通过对不同时期所颁布的“法”和出台的文件进行解读，剖析二者在法理层面之契合关系。

（一）开始结合期（1999—2004年）

1999年3月15日通过的《宪法（修正案）》将“依法治国”载入宪法，作为治国基本方略，开启了国家治理法治化的新篇章。这实际上为后来“建设法治政府”与“推行权力清单制度”奠定了宪法基础，使之具有根本大法的理论依据。依法治国中“法”是一套法治（律）体系，通过该体系有效地将建设法治政府与推行权力清单制度所依据、适用的“法”予以确定，并在效力层级上紧密衔接。依法治国作为基本治国方略载入宪法，既为建设法治政府与推行权力清单制度创造了良好的契机，又为二者提供有力的法治保障。1999年4月29日通过的《中华人民共和国行政复议法》详尽规定了解决行政争议、纠正违法的行政行为、监督行政机关依法行使职权等，体现了法治政府与权力清单制度所倡导的权力行使须依法、权力违法须纠正、权力运行须监督的底线要求。虽然该法并未提及如何防止政府权力滥用和如何避免损害公民权利的具体措施，但其确已具备了“限权、担责、监督”之雏形，为后期建设法治政府与推行权力清单制度，在权力运行的监督和制约方面起到了很好的借鉴作用。1999 年11 月8 日国务院颁布的《关于全面推进依法行政的决定》提出了“全面推进依法行政”，确定“依法行政”是“依法治国”的重要组成部分。“全面推进依法行政”是对法治政府所致力的“法治治理模式”和权力清单制度所追求的“权力运行法治化”的确定，以此来规范、限制政府及其工作部门行使权力时不偏离法治轨道。2003年3月21日，国务院首次将“依法行政”载入《国务院工作规则》，作为政府工作的三项基本准则之一，确定依法行政的核心是规范行政权力。依法行政是权力运行法治化、规范化的题中应有之义。政府权力源于法律授权，法律有效地规范政府权力，使权力运行走向法治化，此乃建设法治政府与推行权力清单制度过程中一致强调的政府权力运行所遵循的基本原则。2004 年3 月22 日国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出“全面推进依法行政，建设法治政府”，正式将法治政府的建设工作载入国务院的文件中。其中“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限”“严格按照法定程序行使权力、履行职责”等内容已经蕴含了权力清单制度所倡导的“权限划分”的苗头。实质上，该纲要隐晦地将建设法治政府与推行权力清单制度置于一处，通过划定政府职能和权限，使政府依照法定程序行使权力。

（二）逐渐融合期（2005—2012年）

2005年7月9日，国务院办公厅发布了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，着重强调落实依法行政，建设法治政府，要做到权责明晰，厘清不同工作部门之间的职权界限，并做好衔接工作，特别是在政府及其工作部门依法界定执法职责，梳理执法依据等方面。该意见再次强调了政府作为法律执行者的地位，明确政府应做到有法必依、执法必严，依法惩处各类违法行为。通过在政府机构、职能、权限、程序、责任等方面推进建设法治政府与推行权力清单制度的法定化，使政府必须严格按照“法定化”要求实施行政行为，特别是在执法方面通过规范行使权力，逐步提高依法行政水平。同时，上述要求又助力法治政府的全面建设和权力清单制度的有效推行。由于《关于推行行政执法责任制的若干意见》是对《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻和落实，因此，建设法治政府的同时，倒逼政府的权力运行向权力清单制度进一步迈进。2008年2月27 日，党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致”“加快建设法治政府”，将有关政府部门的职能、权责方面的规定与建设法治政府置于一个文件之中，从深层次上来看，中央已认清权力清单制度与法治政府之间存在着必然联系，只是当时并未找到一个合适的词语，将界定政府职能与明确政府部门的权责分工以“权力清单制度”形式予以表述。而“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则”的提出意味着政府权力的行使要在宪法与法律所规定的范围之内进行，这与法治政府与权力清单制度对于权力运行的整个过程中所体现的“有权必有责、用权受监督、违法要追究”本质上是一致的。同年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》提出的“提高政府工作的透明度，促进依法行政”，为行政相对人监督政府权力在法治的轨道上运行提供了便利条件。同时该条例确立了除法定例外的情形，政府信息均应予以公开的制度。公开政府信息为打造法治政府“权力公正透明运行”提供了制度保障，而将政务公开则更有利于把权力关进制度的笼子中，加速各地方探索权力清单制度的工作进程。2012 年党的十八大明确提出“深化行政体制改革，建立健全权力运行制约和监督体系”。通过对公权力的有效制约与监督，将政府及其工作部门的各项权力置于阳光下“暴晒”，防止权力被滥用，遏制腐败问题，这正是法治政府与权力清单制度所倡导的政府自我限权，达到法治治理相得益彰。

（三）高度契合期（2013—）

2013 年11 月15 日，党的十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定明确提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”④。这是法治政府与权力清单制度首次、同步被载入党的最高文件之中，为建设法治政府与推行权力清单制度打上了最高指示的烙印。2014 年10 月23 日，党的十八届四中全会发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的重大决定》，进一步提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”⑤，二者再一次同步出现在党的公报之中并延续最高指示的效力，将政府治理法治化的精髓融入法治政府的建设与权力清单制度的推行进程中。2015 年3 月15 日，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修订并通过，其修订的核心在于解决了“权责法定”⑥的问题，从源头上规范、限制政府权力，是对“控权论”的继承与发展。权责法定原则是建设法治政府与推行权力清单制度普遍公认的“用权与担责”核心价值。2015年3月24日，中共中央、国务院联合印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），再次强调“推行地方各级政府工作部门权力清单制度”“建设法治政府”。《指导意见》将权力清单制度的推行和法治政府的建设一并提出，将二者提升至国家治理层面的高度，对于全面深化行政体制改革具有重大的战略意义。2017年10 月18 日，党的十九大报告提出“建设法治政府，推进依法行政”“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，实质上要以科学合理的管理体制为基础，通过转变职能，简政放权，明确职责为抓手有效推进法治政府的建设和权力清单制度的推行工作。

二、建设法治政府与推行权力清单制度逻辑层面之内在契合

法治政府与权力清单制度数次同时出现在党的公报之中看似“不谋而合”，实质上是中央“有意为之”，这也充分证明了二者在逻辑关系上的内在契合。推行权力清单制度把政府权力关进制度的笼子里成为现实，实现政府治理法治化，助力法治政府的建设。建设法治政府将法治治理模式融入权力清单的制定过程，保障权力清单制度沿着法治的轨道前行。

（一）权力清单制度助力法治政府的建设

第一，权力清单制度是法治政府界定权力边界的指南针。厘定政府权力，明确政府职责是推行权力清单制度的关键。这与法治政府所奉行的法治治理模式高度契合。通过推行权力清单制度确定行政机关的权力范围，使“法无授权不可为”真正成为政府用权的“禁忌”，清单之外的任何行为皆属越权，以此来圈定权力的外部边界。同时，权力清单应当明确每一项权力的行使依据、流程、主体，以及主体在行使权力时是一个部门的单独行为还是两个（以上）部门的共同行为等，以此来确定权力的内部边界，使“法定职责必须为”成为政府履行职责所必须坚守的“底线”。

第二，权力清单制度是法治政府治理权力腐败的必杀技。法治政府与权力清单制度在权力行使方面保持高度一致，即将政府权力内容置于公众视野之下，通过公众监督政府权力的行使，使政府的每一项权力内容都能够在阳光下运行。在建设法治政府的进程中，民众可以穷尽各种手段将政府权力运行的实际与权力清单所载的内容进行比对，核实政府权力行使的法律依据，最大限度地缩小权力运行时的自由裁量空间，继而打破权力垄断，遏制权力腐败。同时，推行权力清单制度在一定程度上又保障了民众的知情权、表达权、参与权等民主权利，特别是为民众监督政府权力开辟了一条合法的路径。

第三，权力清单制度是法治政府推进依法行政的动力源。建设法治政府就是要实现全面依法行政。实现全面依法行政则要求政府公开权力。权力清单制度通过对政府及其工作人员的权责范围进行梳理，编织一张严密的权力运行网，依据清单履行职责，既摒弃“法外用权”，又避免懒政、怠政抑或越权、失职等不良现象的发生。明确政府及其工作人员的职责是法治政府全面实行依法行政的重要举措。因此，推行权力清单制度能够有效提升权力行使的正当性，既为实现全面依法行政提供所需的动力，又对加快建成法治政府起到了巨大的推动作用。

（二）法治政府保障权力清单制度的推行

第一，法治政府为权力清单制度提供理论前提。众所周知，政府的公权力源于人民的赋予，其职能只能限定在保障民众权利、维护社会公益、稳定市场秩序等方面，并自觉地接受民众的监督。政府权力行使的有限性恰恰凸显了法治政府的本质特征，而以清单的形式向社会公布权力，并主动接受社会公众监督的权力清单制度，追本溯源，来自法治政府权力运行所必须遵循的“法无授权不可为”的准则。因此，政府在行使权力时必须有法律法规的授权，否则就缺乏合法性依据，政府权力极有可能异化为侵害公民权利的“邪恶权力”。如果这种“邪恶权力”的运行成为常态，公民对政府的信任将逐渐淡化，甚至很可能演变为公民与政府之间不可调和的矛盾，则后果不堪设想。现阶段，推行权力清单制度正是秉承着法治政府限权的理论基础，通过向社会公示清单，运用公民权利制约政府权力，实际上筑起了一道防止权力滥用、限制政府权力的“围墙”。

第二，法治政府为权力清单制度提供法治基础。当前，权力清单能够有效推行的前提条件就是政府施行的法治治理模式，而法治治理的根基基于建设法治政府来予以夯实。通过建设法治政府将政府治理的工作重心转向宏观调控、公共服务、环境保护、社会管理、市场监管等方面，将“法定职责必须为”“法无授权不可为”等原则有效地贯彻、实施。而推行权力清单制度将政府的公权力以清单的形式予以确定，并运用法治治理手段来规范政府的行政行为，避免政府在履职中违法现象的出现。时至今日，权力清单制度能够较为顺畅地推进，这与我国全面依法治国、建设法治政府的法治治理理念在全社会中达成共识是密不可分的。

第三，法治政府为权力清单制度提供制度保障。建设法治政府的坚实基础是权力运行公开、程序合法透明和公众积极参与。实践证明，政府权力运行过程中所出现的腐败问题大都是由权力过于封闭和隐蔽造成的。建设法治政府的关键是要将政府的行政权力关进制度的笼子，而推行权力清单制度恰恰是沿袭了法治政府所设定的制度体系，站在法治政府这一“巨人的肩膀”上，将“笼子里的权力”的主体、依据、范围、程序、责任等一览无余地呈现在全社会的面前，通过完全揭开政府权力运行的神秘面纱，打破长久以来权力运行的封闭性和隐蔽性，确保政府行使权力的公开与规范、高效与廉洁，使公众能够真正地感受到“看得见的正义”。

法治政府以规范、限制公权力为重点，将政府及其工作部门的各项权力完全晒在阳光之下，使遏制腐败，防止权力滥用变得简单、有效。权力清单制度通过摸底政府公权力，确定权力范围，倒逼政府主动地向社会公示权力，接受社会监督，使权力腐败与滥用无可遁形。法治政府所遵循的法治治理模式将权力清单制度的推行工作固定在法治轨道上，杜绝偏离、脱轨等现象发生。因此，将权力清单制度的推行工作置于法治政府的建设进程中是当前最科学、最符合实际的做法。

三、建设法治政府与推行权力清单制度路径层面之内在契合

当前，寻求一条符合中国实际的建设法治政府与推行权力清单制度之路至关重要。将创新顶层设计方案的构建、完善相关法律法规的制定、加快政府职能的转变、强化权力监督机制的规范等四个方面作为抓手，探索建设法治政府与推行权力清单制度路径层面的契合关系，使政府及其工作人员的法治治理理念得以提升，依法办事的效率得以提高，贪污腐败的现象得以控制，并为法治政府的建设与权力清单制度的推行营造良好环境，确保二者的工作目标顺利实现。

（一）创新顶层设计方案的构建

党的十八大首次明确“法治政府基本建成”的确切时间为2020 年。党的十九大将“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”的时间点调整为2035年。《指导意见》确认“省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作”⑦。显而易见，建设法治政府抑或推行权力清单制度二者皆是相当复杂的系统工程。从建设法治政府来看，距离建成的时间不足两年，已经到了“滚石上山、爬坡过坎”的关键阶段，必须拼尽全力，勇往直前。但是，在行政立法与执法、政府职能、管理体制、行政监督、政府工作人员等方面所存在的固有“顽疾”，将严重阻碍我国法治政府建成的既定目标的实现。从推行权力清单制度来看，当前各级政府虽然已将权力清单公布于众，但是权力清单仍然存在缺乏统一的制定依据、统一的运行依据、规范的动态管理机制、强效的监督机制、有效的公众参与机制⑧。如果不能有效地解决上述的“疑难杂症”，必将影响到推行权力清单制度的整体效果。建设法治政府与推行权力清单制度二者共性之处在于规范、限制政府权力，保障公民权利。根据现行宪法相关规定“权力源于权利”⑨，权利实现需要权力保障。通过建设法治政府与推行权力清单制度恰恰是在现代国家治理体系中，运用法治治理模式规制政府权力，维护、保障、发展、实现权利的典范。为了使法治政府的建设与权力清单制度的推行工作具有明确的法律地位，达到真正限制权力与有效保障权利的最佳状态，应当在创新顶层设计方案方面下足功夫，虽然国务院机构改革方案于2018年3月13日对外公布，根据方案要求，国务院取消、整合、新设一些组成部门，但是并未组建与法治政府和权力清单制度相对应的专门机构，实属遗憾，这将弱化法治政府建设与权力清单制度推行的合法地位。笔者认为基于二者“限权”的共性，可统一设立，实行一套工作机构、两个机关名称（建议名称：国务院法治政府建设办公室和国务院权力清单制度推行办公室），作为国务院专门议事协调机构，负责建设法治政府与推行权力清单制度方案的总体设计，其职能是领导、协调全国范围内法治政府建设和权力清单制度推行等相关工作，以摸清省、市、县、乡四级政府及其工作部门的现有权力为主要任务，同时对权力主体、内容、来源、程序等方面进行调查研究，并对建设法治政府和推行权力清单制度的实施情况进行巡视和督导。此外，地方各级政府也要成立专门议事协调机构作为本行政区域内建设法治政府与推行权力清单制度的领导机构，同时协助上级政府专门协调机构，监督和检查法治政府和权力清单制度等相关工作在本行政区域内的贯彻、执行等情况。因此，应当尽快成立建设法治政府和推行权力清单制度的专门议事协调机构，并明确其法律地位，才能确保法治政府与权力清单制度所倡导的“政府限权”的治理模式真正做到“有法可依”。

（二）完善相关法律法规的制定

虽然法治政府与权力清单制度等内容在党的十八届三中、四中全会公报中被连续提及，但这仅仅是从党的路线、方针层面肯定了二者的建设与推行工作，似乎缺少了专门的法律法规保障二者的实施。从20世纪80年代末到90年代末，《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）、《中华人民共和国行政处罚法》（1996 年）、《中华人民共和国行政监察法》（1997年）、《中华人民共和国行政复议法》（1999年）等法律相继通过，在规范政府权力行使，监督政府行为，维护行政纪律，促进廉政建设等方面有了专门法律予以规制，同时也为以后法治政府与权力清单制度规范政府行政活动的实践奠定了法理基础。但是，当前极度缺失与建设法治政府和推行权力清单制度相契合的法律法规。因此在全面依法治国的今天，亟须制定“良法”且运用“善治”来规范政府权力，保障法治的实现，这正是建设法治政府与推行权力清单制度的题中应有之义。现阶段，应当进一步完善专门规范政府权力的法律的制定工作。最高立法机关可以“一步到位”，直接制定类似于“政府权力规制法”等专门法律来规范政府权力。国家也可以采取“循序渐进”式的立法方式，先由国务院制定类似“政府权力规制条例”的行政法规作为试点，待到时机成熟之后，再制定相关法律。无论是制定法律抑或行政法规，都应作为推进建设法治政府与推行权力清单制度实施工作的合理保障且有效规制与二者休戚相关的行政权力，实现依法治权、权责一致。具体来说，该法律或者行政法规关键是要对法治政府与权力清单的权力实施范围予以确定，哪一级政府、哪些部门有哪些权力应当具体明确。同时，也要确定建设法治政府与推行权力清单制度的组织领导，这就与顶层设计方案中的专门议事协调机构保持同步，贯彻权责对等原则，真正实现授权有据、行权依法（规）、错（越）权担责。各地方也应根据实际情况，通过地方立法，因地制宜推进法治政府的建设与权力清单制度的推行工作。《立法法》明确规定了地方立法权⑩，通过制定地方性法规推进地方性事务工作，因此省级人大及其常委会在本行政区域内享有立法权作为保障省级政府建设法治政府与推行权力清单制度的实施工作则不容置疑。虽然省级人民政府享有政府规章的制定权，但是绝对不能制定政府规章保障省级政府在建设法治政府与推行权力清单制度方面的实施工作，因为凡涉及限制省级政府权力时，如若再制定政府规章，就会出现省级政府“既是裁判员，又是运动员”的怪象，这不足以体现公平公正，难以令人信服。而对于没有立法权的行政机关，可由省级政府制定专门的、适用于不同层级行政机关的政府规章按层级来施行。由于设区的市的人大及其常委会立法权限有限[11]，因而在法治政府与权力清单制度方面设区的市则不享有地方立法权，这是市一级地方事务的推进中所不能规避的短板问题。鉴于此，在各省级行政区域内，根据各地的实际，既可由省级人大及其常委会制定地方性法规，也可由省级政府制定政府规章作为设区的市的法治政府与权力清单制度工作的推进依据。无论地方性法规还是政府规章，在不与法律相抵触的前提下，应当细化市一级法治政府建设和权力清单制度推行工作，为其“量身定做”法规或规章条文，同时也要充分考虑到发挥设区市的主动性和创造性。

（三）加快政府职能的转变

当前，检验一个国家是否具备现代化治理体系，通常是以政府职能的转变程度作为衡量标准。而政府职能的转变正是现阶段我国建设法治政府与推行权力清单制度的最为基础性工作，是法治治理现代化的逻辑起点。但是，长久以来，政府已在国人心目中留下“全能型”的印象，即无所不包、无所不管。“全能型”政府必然导致权力过度集中、行政效率低下、社会治理成本增加、腐败现象滋生、政府公信力下降。转变政府职能就是要改变政府职能“错位”“越位”“弃位”等现象以及由此所产生的背离法治轨道的状况。通过建设法治政府与推行权力清单制度能够最大限度地限制政府权力，推动政府集中精力做好政府的分内之事，倒逼政府加快政府职能的转变。近年，限制、约束政府权力一直是建设法治政府与推行权力清单制度的价值追求，也是政府职能寻求转变的关键所在。“政府就是个力大无穷的神兽，尽管它是必需的但却又很可能对公民权利形成无法抗拒的威胁或无法承受的伤害。”[12]因此，加大力气约束、规范政府权力成为防止公权力（政府权力）权限过大而肆意侵犯私权利（公民权利）的最佳解释。以现有且逐步完善的法治环境为基础，确定政府与公民的各自权限且依法进行活动。在建设法治政府与推行权力清单制度的进程中，政府权力势必要与公民权利频繁互动，亟须通过转变政府职能来改变作为“强势”一方的政府权力所造成的目前“权力与权利不对等”的状况，彻底根除政府运用“指令性计划和行政手段”管理社会的做法，使政府职能真正地回归到社会和公共服务上来。这将彻底消除政府权力“任性”地凌驾于公民权利之上的乱象，使权力“心甘情愿”地服务于权利。同时，在建设法治政府与推行权力清单制度的过程中也需要真正加大政府职能转变的力度，一方面彻底地改变政府干预经济的状况，使其回归到社会公共领域，不断提升法治水平与服务能力，加速推进法治治理现代化进程。另一方面政府需要从源头上找到职能转变的关键——法治政府的建设与权力清单制度的推行，使政府更多地承担宏观调控任务，通过在监管经济与公共服务等方面的有效措施，提升政府的公信力与执行力，使政府主动地向法治政府的方向迈进，同时政府权力的运行要依托权力清单达到“法定职责必须为”“法无授权不可为”的境地。因此，加快政府职能的转变，使法治政府的建设与权力清单制度的推行在逻辑上更严谨、在内容上更科学、在体系上更完善，从而逐步提升国家治理体系和治理能力现代化、法治化水平与权威性。

（四）强化权力监督机制的规范

“有权力的人们使用权力，一直遇到有界限的地方才休止，不受制约的权力必然腐败。”[13]因此，“把权力关进制度的笼子里”，进一步强化权力监督机制作为“有界限的地方”，最大限度地防止权力出轨、权力寻租，这与建设法治政府和推行权力清单制度规范、限制政府权力，并主动接受监督，保障权力运行不偏离法治轨道的根本目标不谋而合。同时，在建设法治政府与推行权力清单制度的过程中也需要构建规范化、权威化、制度化的权力运行的监督机制，彻底地给权力戴上“金箍”。之前，笔者认为监督机制最有效的措施是以行政内部监督为主导，以外部监督为保障，内外并举，大力推行监督模式的一体化建设，而行政内部监督主要依靠审计与监察等部门的专门监督[14]。但是，随着2018 年第五个《宪法修正案》的通过和国务院机构改革方案的公布，新成立的国家机关——监察委员会——诞生，政府的监察部门整体并入该国家机关，由监察委员会继续行使对行政机关及工作人员的监察权则毋庸置疑。在建设法治政府与推行权力清单制度过程中以监察委员会为主监督政府权力运行实至名归，这既有效地解决了以前政府对监察部门在实施内部监督时的制约和干预，又适时地消除了监察部门监察范围过窄的尴尬状况。现行《宪法》确定了监察委员会独立行使监察权的合法地位，监察委员会获得了明确的宪法依据。2018 年3 月20 日通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）遵循宪法精神，进一步明确了监察委员会对所有公职人员监察全覆盖的工作职责，并接受监督的法律规定，这为监察委员会成为监督行政权力运行的主要主体奠定了法律基础。《监察法》第十五条确定了监察范围，凸显了“公职人员”的职业属性——“从事公务”，申言之，应打破在体制与编制方面的传统观念，将“从事公务”作为认定“公职人员”的唯一条件。《监察法》第六十五条又确定了9种行为[15]作为监察机关及其工作人员滥用监察权所应承担法律责任的依据。因此，以监察委员会的监督为主，已成为建设法治政府与推行权力清单制度的进程中，监督政府用权的主要模式。而其他类别的监督如党内监督、人大监督、社会监督等作为辅助监察委员会的监督形式，将与建设法治政府和推行权力清单制度相关的权力运行纳入监督范围之内。党内监督是对全体党员尤其是对党内干部履行职权所实行的监督，通过坚持民主集中制与党管干部原则，来检验全体党员，特别是党员领导干部在行使权力时是否认真贯彻、落实党的方针、政策，以此来强化党对行政权力的监督。当前，党的纪检部门与监察委员会合署办公适时地解决了党的纪检部门对非党员公职人员滥用职权而监督缺失的难题。监察委员会对所有公职人员实施监督，既包括党员也包括民主党派和无党派人士，以“党有党规”“国有国法”所呈现的监察新局面，真正实现党内监督与国家监察高度融合。因此，这种高度统一的内在一致性对于建设法治政府与推行权力清单制度在监督权力运行方面显现出最优的效果。人大的监督体现在政府向人大负责，主动接受质询和自觉服从人大的检查工作。最为关键的是，任何权力行使与清单不符或是任何权力运行偏离法治轨道的情形都应纳入人大监督，通过质询，及时纠正并有效制约权力滥用行为的发生。社会监督是公民、法人或其他组织对行政机关及工作人员的行政行为所行使的一种没有法律效力的监督。其中，新闻舆论监督与人民群众监督属于最具代表性的社会监督。只有人民监督政府，政府才不会懈怠，各级政府都要接受新闻舆论的监督[16]。但是，在立法方面的缺失，导致在实践中对新闻舆论监督与人民群众监督保障乏力，亟待制定相关法律保障其监督的有效性。同时，在建设法治政府与推行权力清单制度的过程中，为了提高工作的透明度，各级政府及其工作人员应全面推进政务公开，拓宽监督渠道，认真调查、核实群众普遍反映的问题，及时处理并主动接受监督。就政府层级监督与审计监督而言，将其定性为“行政内部监督”实为不妥。笔者再三斟酌之后，将其划归为辅助监察委员会的其他类别监督，感觉这样更为准确、妥当。通过完善政府内部层级监督制度，使监督体系立体化，上级监督下级常态化。改革审计监督制度，建议上下级审计机关实行垂直领导，以此来强化并保障审计机关依法独立行使审计监督权，对于领导干部用权尤其是在行使经济方面的权力时应当实行审计全覆盖。

四、结语

建设法治政府与推行权力清单制度的成效是衡量国家治理体系法治化与治理能力现代化水平的试金石。在建设法治政府进程中推行政府权力清单制度抑或在推行权力清单制度过程中建设法治政府，无论采取何种形式都应趋于常态化、机制化，且不能仅局限于目前的状况。因为国家治理体系法治化与治理能力现代化是一个不断发展与亟须完善的过程。认清建设法治政府与推行权力清单制度在法理层面、逻辑层面和路径层面所具有的内在契合关系，既利于推动法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设，直至实现法治中国的终极目标，又有助于建设中国特色社会主义法治体系，夯实中华民族伟大复兴的法治基础。

注释：

①陈大为：《浅析我国法治政府建设之路径选择》，《辽宁教育行政学院学报》2015年第2期。

②[英]威廉·韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第25页。

③柳霞：《权力清单制度：将权力关入透明的制度之笼》，《光明日报》2014年1月17日。

④本书编写组：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（辅导读本），人民出版社2013年版，第36页。

⑤本书编写组：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（辅导读本），人民出版社2014年版，第16页。

⑥虽然《中华人民共和国立法法》并没有直接规定政府的具体职权，但是在权责法定方面确有规定。《中华人民共和国立法法》第八条下列事项只能制定法律：（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。

⑦赵兵：《中办国办印发〈关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见〉》，《人民日报》2015年3月25日。

⑧陈大为：《权力清单制度的困境及出路——以法治政府建设为视角》，《长白学刊》2017年第6期。

⑨《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

⑩《中华人民共和国立法法》第七十二条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”

[11]《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款部分规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”

[12][英]霍布斯：《利维坦》，黎思复等译，商务印书馆1985年版，第93页。

[13][法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上卷)，商务印书馆1961年版，第155页。

[14]陈大为：《推进中国法治政府建设研究》，《天津行政学院学报》2016年第6期。

[15]《中华人民共和国监察法》第六十五条规定：“监察机关及其工作人员有下列行为之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理：（一）未经批准、授权处置问题线索，发现重大案情隐瞒不报，或者私自留存、处理涉案材料的；（二）利用职权或者职务上的影响干预调查工作、以案谋私的；（三）违法窃取、泄露调查工作信息，或者泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息的；（四）对被调查人或者涉案人员逼供、诱供，或者侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚的；（五）违反规定处置查封、扣押、冻结的财物的；（六）违反规定发生办案安全事故，或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当的；（七）违反规定采取留置措施的；（八）违反规定限制他人出境，或者不按规定解除出境限制的；（九）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。”

[16]温家宝在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2004-03/16/content_1369379_2.htm，最后访问时间：2018年10月31日。