工程总承包，在摸索中前行

■中国联合工程有限公司副总工程师 陈祖雄

2019年12月31日，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合出台了《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（以下简称《管理办法》），自2020年3月1日起正式施行。《管理办法》从住房和城乡建设部组织课题组于2017年7月25日召开专题启动会，到2019年12月23日正式颁布，历时三年，公开征求意见稿二次，从单独由住房和城乡建设部组织到最后两部委协同联合出台，两部委分别对不同行业和人群进行了多次调研并召开座谈会，在最后发布时又新增加了工程总承包项目需要“双资质”以及有条件的“资质直接互相申请”等条文，条文也从草案的69条缩减至最终的28条。可见各方的争议之大，难度显而易见。

《管理办法》在各方纷争中落地，在今后若干时间段中，将作为实施工程总承包的操作依据。从出台颁布到现在，通过不同形式能找到许多解读。笔者见证和参与了《管理办法》从课题启动到出台的若干重要阶段的工作和讨论，现谈谈自己对该《管理办法》的实践与思考，与大家共勉。

设计和施工的融合是贯穿其中的核心

范围更加清晰

工程总承包的初心是指建设单位将工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等过程全部或部分发包给工程总承包企业，可以是EPC、DB 等若干模式，并不是只有目前市场上提出的 “EPC”一种模式。从《管理办法》“第三条”工程总承包解释、“第七条”原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包、“第九条”建设单位提供的资料和条件“包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料”等、“第十五条”建设单位承担的主要风险来看，将勘察部分剔除出了工程总承包的范畴。

《管理办法》明确工程总承包是指“承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包”。从中可以看出，勘察和前期报建不包括在工程总承包范围之内，这同以前部分工程总承包项目把勘察和前期报建包括在内有明显改进。同时《管理办法》中第十五条中明确“不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化”，风险由建设单位承担，这符合项目实施和风险分担的实际情况，也为推行工程总承包总价合同模式提供了条件。

另外，《管理办法》第六条中明确“建设内容明确、技术方案成熟”的项目，适宜采用工程总承包方式，同以往的有关文件规定有较大变化。《管理办法》不再提“政府项目、装配式项目、采用BIM 技术项目”等鼓励或优先采取工程总承包模式的说法。这给工程总承包市场提供了更大的发展空间，也表明了政府全力推广工程总承包的决心，避免了许多打“幌子”和“假”的工程总承包的出现。

负总责的界限清晰

《管理办法》第三条中明确：工程总承包单位“对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责”，并且在第二十二条中提到“工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任”；在二十三条中提到“工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。”明确了总分包的质量和安全职责，避免了在工程总承包项目出现质量和安全事故时，工程总承包项目的质量安全事故处理无法可依的情况。

明确“双资质”要求

《管理办法》第十条明确：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。”此条是在二次公开征求意见稿之外新增的条款。“双资质”的明确，也使得现有的法律法规都能够适用工程总承包模式的实施与发展。

这与之前的“具有设计或施工资质的企业可以承担相应的工程总承包项目”要求有了本质的区别，虽然在《管理办法》第十二条中又补充新增了单资质企业可以申请另一个资质的条件，但仍是目前实施困惑或难度最大的问题。

问题的所在表象是只有单资质企业要做完整的工程总承包项目，可以通过第十二条去申请另一个资质，从操作层面讲只是早晚而已，其实质是企业如何转型或者是企业到底朝着哪个方向发展的大事。已具备“双资质”的企业做工程总承包项目当然水到渠成；只有设计资质的企业申请施工资质，有相应业绩申请难度不大，但关键是有了施工资质，设计与施工还是有本质的差别，不管是人才、资金实力或融资、组织机构、实施模式、管理制度等，都将会是很大的挑战，建议企业务必组建适合施工的管理机构，如施工材料和设备租赁的采购制度、施工财务支付制度等，施工主体必须自己承担完成，与之前在项目施工管理中所积累的经验和知识是远远不够的。同理，只有施工资质的企业申请设计资质，原来以“干”为主、按图施工的企业，即使延伸到设计端，其设计由于实力不强和范围不广等方面的局限，将影响竞争力的提升，也不是那么容易的事。因此，需要相关企业做好各方面的充分准备，避免“赶潮流”。资质问题实际上是在倒逼企业进行改革。

设计与施工融合是核心

此次《管理办法》条款从工程总承包负总责的明确到“双资质”的要求，可以归集到之前工程总承包实施中摸索出需要破解的依据，以及二阶段融合的关键所在。设计与施工的融合一直是房建和市政领域的主要话题，该行业项目量大面广，与石化、电力相比绝大部分项目技术含量不高、盈利比较透明，并且大量的企业以纯粹施工或设计的形式已经运行几十年，形成了各自固有的思维和运作摸索，因此，在工程总承包项目的实施中，单资质承接的工程总承包项目设计与施工的融合问题尤为突出，扯皮现象不断。

明确“双资质”后，设计与施工的融合和质量安全负总责将不言而喻地成为企业内部自己的事，都是自己的事，“皮”扯不到外部去。原来以设计为主的企业，对工程总承包施工主要是以管理和检查为主，施工中有问题了还可向施工单位推卸；设计图纸跟不上实施进度，施工只能干着急，现在既然享受了工程总承包所获得的权利，就需要承担相应的义务，在实施中融为一体。当然，在企业发展和转型中还需要不断寻找自身的平衡点，不可能一蹴而就。原来以施工为主的企业，要保证设计前端既要符合相关法规和标准要求，又要体现设计的水平。如何使设计的“魂”在实施“干”中得到充分体现，加强设计管理则成了重中之重。同时，还需要向具有“一盘棋”的思维转变，原来还可以与实力较强的设计院联合一起完成项目，而现在被“封闭”后，设计水平和能力提升有限等将成为新的制约因素。

此外，《管理办法》中提出的联合体只是一种过渡的形式，同时拥有设计和施工资质才是未来大中型企业发展的方向。

在实施中需要继续完善的思考

总结经验不断完善

《管理办法》目前主要是针对房屋建筑和市政基础设施项目，还没有明确在其他行业的实施要求，有利于其他行业在总结本行业实施经验的基础上吸取教训，反过来促使工程总承包的政策制定和措施在实践中不断得到完善，保持工程总承包事业得到良性的健康发展。

攻克难关，联合多部委厘清工程总承包项目结算与审计关系的空缺，实现与“最后一公里”的无缝对接，保证按工程总承包合同的要求进行项目收尾，确保合同的可履约性。

各地配套相应的政策

《管理办法》出台，各地实施的情况不完全一样，建议各地配套相应的具体实施细则。如第十一条中“政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位”，需要 “公开”哪些资料、在什么时间公开、在哪个阶段公开等，都需要进行明确，以消除业主方采用此条时的顾虑和公开资料方的明确事宜，使之具有可操作性。

第十六条中“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整”，以及什么情况下“采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整”，设计或施工在工程总承包上体现的创新、优化和智慧所节约的费用与变更的关系，也都需要进一步加以明确，否则即使做了这部分工作，不但不能体现价值，反而还要扣除相应的费用，这也是肯定需要改正的地方，否则与工程总承包的初心是相违背的。

各地在《管理办法》总的框架下，可具体明确工程总承包项目的范围，避免出现为了“赶时髦”而不分项目大小和类型的EPC 或假EPC。

同时，还要明确项目经理资质的相关要求，主要有以下几点：

《管理办法》第二十条中明确，“工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人”。但对于已经在担任非工程总承包项目的设计负责人是否可以担任工程总承包项目经理并未明确。项目经理常驻现场天数，应根据工程总承包项目的特点，合理地对设计、采购及施工不同阶段提出不同的驻现场要求，避免机械地套用施工总承包的做法。

第二十条中明确，工程总承包项目经理应当“取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称。”此条规定了项目经理不仅仅只由“注册建造师”才能担任，还可以由其他许多资格也可以担任，这也是《管理办法》起草中讨论最多的地方。实际中只认准“注册建造师”，到底其他资格行不行，各地也应明确，并建议作为专题进行专门研究，以检验《管理办法》中此条的可实施性。

其他配套细则均可根据各地实际情况进行完善，譬如招投标工作，招标时具备的资料要求、投标时间、合同格式等，不再展开叙述。

企业未来发展的思考

目前，我国经济步入了“新常态”的发展阶段，其内涵是：经济增长从高速转向中高速，经济结构不断优化升级，动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。做精做强，是今后相当长一段时间的趋势。作为以设计为主业的企业，今后是成为以工程总承包为主的工程公司，还是成为全过程工程咨询（两部委刚于2020年4月23日联合发布《关于征求<房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）>意见的函》）为主的工程咨询公司，或者是走两者兼具的发展路径，成为摆在业内企业面前的严峻课题。国际国内许多公司提供了许多成功的案例，在《管理办法》出台后，需要综合众多因素进行思考，发掘企业自身的强项，为企业未来开拓创新、高质量发展奠定坚实基础。

《管理办法》中影响企业发展方向的核心是“双资质”问题，无“双资质”的企业要解决“双资质”也不是件非常困难的事，只是时间长短而已。重要的是，以设计为主的企业有了施工资质后，其企业的“思维”，如组织机构、管理、资源、风险应对等是否会同步；反之亦然，施工企业得到设计资质后，其设计是否能够足以支撑施工的发展。

《管理办法》的实施，不仅对各行各业影响深远，更重要的是相关政府部门和企业需以《管理办法》的正式实施为契机，进一步摸清工程总承包的发展方向，精准破解工程总承包存在的问题，同时企业还要在实施中厘清思路，朝着真正具有国际竞争力的工程公司努力奋进。