高校内部治理路径创新与结构优化研究——基于委托代理理论的分析框架

褚金海

（河南科技大学，河南 洛阳 471000）

改革开放40多年来，中国高等教育围绕宏观领域的行政管理体制权力下放和微观视野的高校内部治理结构优化两大主线持续深化体制改革，为推动高等教育跨越式发展提供了有力的支撑。当代中国正处在经济社会转型关键期，在供给侧结构性改革的背景下，高等教育的发展方式正由外延式规模扩张型向内涵式质量提升型转变。完善高校内部治理体系不仅直接关乎高等教育的改革进程，而且也深刻影响经济转型的动能激活。高校内部治理的本身既具有公共治理的普遍属性，也具有教育行业的特有属性。委托代理理论作为公共治理的重要理论分析工具对高校内部治理具有显著的普适性，以此为理论依据解析高校内部治理中的委托代理逻辑、创新高校内部治理的路径、优化高校内部治理的结构具有深刻的理论价值和重要的现实意义。

一、中国高校内部治理的兴起与发展

中国高校内部治理脱嵌于政府行政体制改革。在传统计划经济时代，中央政府包揽了一切行政、经济、社会、文化、教育等管理事务，成为经济社会治理的唯一主体。改革开放以后，“党政分开、政企分开、政事分开”的行政体制改革打破了社会治理的一元化格局，催生了多元的治理主体，地方政府、行政部门、企事业单位等相继成为不同领域的治理主体。在政府治理改革的带动下，随着高等教育体制改革的逐步深化，高校内部治理应运而生。

（一）中国高校内部治理探索尝试阶段（1978—1992年）

中国高校内部治理兴起的基础是“办学自主权下放”。1979 年12 月《人民日报》刊发的一篇《给高等学校一点自主权》成为“办学自主权下放”探索尝试的起点[1]，彼时恰逢中国行政体制改革浪潮涌动，这一呼吁很快得到政府的积极回应，由此，高等教育领域围绕办学自主权下放展开了积极的探索尝试。1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》把这一时期的尝试探索成果总结汇集，提出“要扩大高等学校的办学自主权”，并在招生计划、资金使用、专业设置、干部任免等领域给高校松绑，这标志着中国高校治理长期以来由政府担任唯一主体的格局被打破，高校由此成为高等教育治理的重要主体之一。此后一段时期，中国高校以“办学自主权下放”为基础，在领导体制、教师评聘、分配制度、后勤服务等诸多领域逐步开启了内部治理改革历程，先后实行了校长负责制、岗位津贴制、教师聘任制、后勤承包制等。

（二）中国高校内部治理逐步深化阶段（1993—2009年）

1993 年颁布的《中国教育改革和发展纲要》进一步明确了“政府宏观管理、高校自主办学”的高等教育体制改革目标和发展模式。在《纲要》的指导下，省级政府的高等教育统筹权力进一步扩大，中国高等教育初步形成了“国家宏观指导、省级统筹为主、社会各界参与”的生动格局。各高校围绕“自我办学、自我发展、自我约束”的方针逐步完善内部治理，一系列涉及教育教学、教师职务、校内分配、后勤服务的体制机制在实践中不断成熟，逐步丰富了高校内部治理的内容。

1998 年发布的《高等教育法》把高校“自主办学”上升至法律层面，以法律的形式赋予高校在招生计划调节、学科专业设置、教学活动实施、科技开发服务、对外合作交流、机构人员配备、资产管理使用等七个方面自主权，高校内部治理由此迈入了新的历史阶段。这一时期中国高校内部治理成效主要体现在六个方面：一是精简行政机构和管理人员；二是建立管理人员的职员制度；三是转移治理重心到院（系），调整教学组织结构；四是推行岗位津贴制的分配制度；五是加快高校后勤社会化改革；六是完善依法治校、民主管理的体制机制。

（三）中国高校内部治理加速发展阶段（2010年至今）

2010年颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》站在时代的高度对转型时期中国高校内部治理做出了系统的部署，把延续多年的“深化高校内部管理体制改革”转变为“完善治理结构”，进而把高校内部治理上升为国家教育发展宏观战略。2010 年以来，中国围绕“建设中国特色现代大学制度”这一时代主题，从外部松绑和内部激活两个方面构筑起了高校内部治理的政策框架。2013 年11 月，中共十八届三中全会提出“扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。2014年7月，国家教育体制改革领导小组印发的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》从政府简政放权、高校优化治理、社会支持监督三个方面对高校内部治理进行了系统部署。2017 年4 月，教育部、国家发改委、财政部等五部门联合下发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，进一步从学科专业设置、编制岗位管理、进人用人环境、教师职称评审、薪酬分配制度、经费使用管理六个方面破除高校内部治理的外部束缚，并对高校内部治理中的领导体制、制度体系、监督机制、权力关系等作出了明确的要求。当前，中国高校正在这些政策红利的支撑和保障下持续推动内部治理结构优化，加速激活内生动力。

二、中国高校内部治理矛盾与冲突的外显特征

历经探索尝试、逐步深化、加速推进等阶段的发展，当前中国高校内部治理体系渐趋成熟，基本的治理框架已经搭建，但距离现代大学制度建设的目标仍有一定的差距，且在高校内涵发展的进程中，高校内部治理仍然存在不少的矛盾和冲突，这些矛盾和冲突又以办学同质化、体制凝固化和培养脱节化的形式外显于高等教育的发展过程中。

（一）特色办学与同质化倾向的矛盾

近年，随着中国高等教育事业蓬勃发展，不同规模、层次的高等学校呈现出“千帆竞发，百舸争流”竞相发展的生动局面，但在政府强势政策制度的安排、约束、引导下，诸多高校在发展路径、治理结构、办学层次、人才培养以及专业设置等方面呈现出高度趋同的现象。具体表现在两个方面：一是同质化的定位目标。现阶段中国高校根据不同需求被划分为不同类别的高校，其中既有专业类别之分，也有层次结构区别；既有隶属关系差异，也有办学体制悬殊，然而无论采取什么划分标准被划分为什么类型的高校，几乎所有高校都将自己未来的发展目标定位成“综合性研究型大学”，因而缺失了自身的特色和优势[2]。二是同质化的人才培养。不少高校在人才培养上没有做到因时制宜、因地而异、因校有别，人才培养方案、培养形式、培养目标不是实事求是地依据经济社会发展的需求和学校自身发展特色来做出合理选择，而是一味地追求层次、规模、水平，从而导致许多高校的人才培养个性化、特色化、原创化缺失，共性化、大众化、模仿化盛行。这种同质化的人才培养模式不仅在一定程度上影响了高校自身特色的形成与发展，而且也造成社会专业人才供给结构的失衡，加剧了结构性失业矛盾，制约了社会经济的发展。事实上，造成高校发展同质化的主要原因是高校内部委托代理关系混乱，委托代理目标模糊。现代组织理论研究表明，不少高校内部委托人对组织目标认识不明确，对制度环境又十分敏感，非常在意“形象工程”“面子工程”，为了获得社会的认同感就会违背自己的使命或将自身的职责置之度外[3]。因此，正是高校内部契约关系的隐形化、委托目标的多元化才最终导致了高等院校之间的趋同化现象。

（二）体制积弊与治理需求的冲突

现代大学治理的根本要义是法治化、制度化、民主化、科学化；完善大学内部治理的关键基础在于重构和再造适应现代大学建设需要的制度体系。当前中国高校内部治理中仍然存在诸多体制束缚和桎梏。就外部体制而言，主要是计划经济影响尚在，尤其是政府对高校的治理模式尚未完全脱离计划经济的一些弊端旧习，政府对高校的过程管理统得过死、管得过多，高校办学的自主权始终趋于弱势，尚未与现代化治理模式相接轨，这也是高校改革多年依旧不能完全解决的问题。同时，在集权体制的惯性思维下，作为委托人的政府对其代理人高校的激励与约束依然采用传统的行政方式，激励效果和约束功能均存在不同程度的缺位和缺失。另外，作为代理人的高校仍然在很大程度上对地方政府和行政部门存在高度的依附性和依赖性，缺乏自我发展自我完善的主动性和自觉性。就高校内部治理本身而言，也在不同程度上存在着体制机制的积弊。高校本身是一个教育学术共同体，其内部治理理应遵循教育规律和学术规律，但当下中国高校的内部制度设计多是重视行政权力、忽视学术作用，重视行政手段、忽视学术规律，在人才评聘、资源分配、科研项目、教学评价等多个环节都显现着行政干预的影子，“教授争当处长”“博导竞聘官员”的背后更是折射出当前高校官本位、行政化倾向的消极影响。无论是国家教育体制还是高校内部体制，浓厚的行政色彩导致学术权力的合法性和可操作性在实践中难以得到充分的保障，进而制约了高校内部治理结构优化和现代大学制度建设进程。

（三）规模扩张与质量提升的矛盾

2016年发布的《中国高等教育质量报告》显示，中国高等教育总体规模已经跃居世界首位，2015年各类高等教育学生数量已达3700 万人，各类高校2800 多所，高等教育毛入学率达到40%，超过世界平均水平，高等教育已经迈过大众化阶段，接近普及化阶段。仅在2010—2015 年的15 年间，中国普通高校的规模就从1041 所增加到2560 所，在校学生人数从556.1 万增加到2625.3 万，普通高校规模和在校生人数年均增长率分别高达6.2%和10.9%。高等教育规模的急剧扩张使中国迈入了“高等教育大国”的行列，但当前高等教育规模与质量之间的矛盾依然是制约中国迈向“高等教育强国”的重要掣肘。高等教育发展结构失衡、教育资源配置相对错位、人才培养创新素质不够、科研开发应用能力不足、社会服务支撑力度不强等诸多结构性、质量性问题与高等教育规模扩张之间形成了鲜明的对比。究其根本，这些矛盾和问题是由于高校始终把自己封闭在“象牙塔”里，没有真正走向市场、融入社会。从委托代理的角度分析，这种问题是由于高校作为委托人和代理人双重身份定位不准、作用不明。政府和公众把教育的任务委托给高校，高校就是代理人，但是在高校内部委托代理关系中，高校又是各下属部门的委托人。这种特殊的双重身份要求高校必须承担双重的责任，这种双重责任归根结底还是要满足社会对人才培养的需求。在经济领域的委托代理关系中，委托人的目的只有一个，即追求利润最大化，而高校并非单纯地追求经济效益[4]，而是要实现人才培养、科研创新、社会贡献、文化传承等多个目标，这种目标的泛化在实践操作过程中难以避免会遇到各种问题和困难。

三、高校内部治理的组织结构特征与委托代理关系

高校的组织结构是实现内部治理优化的基础和依托，作为一种以人才培育、知识传播、科技创新、文化传承为主要功能的社会组织，高校的内部组织结构具有与其职能相适应的显著特征，这些特征又以独特的方式呈现在委托代理的分析框架内。

（一）高校内部治理的组织结构特征

高校与政府机构、其他事业单位、社会组织、私人企业等相比，组织结构更为复杂。按照美国社会学家塔尔科特·帕森斯的理解，高校属于一种典型的“模式维持组织”[5]。这一组织结构具有五个方面的显著特征：一是职能的多样性。高等教育与经济社会发展密切相关，其功能定位随着经济社会的发展不断拓展，当今的高校职能已经涵盖了育人、科研、创新、传承、服务等多项功能，不同的功能既相互区别，又相互联系，且每一项功能又包含不同层次和不同领域功能。二是目标的模糊性。高校的职能多样性决定了组织目标的多元化。与一般组织相比，高校的发展目标相对模糊、度量标准相对笼统，不论是人才培养还是科学研究，都无法像企业生产一样用一套规范、精准的目标体系来度量效果。三是主体的多类性。在高校这一特殊的组织体系中，既有学生也有教师，既有管理者也有服务者，不同类别主体的利益诉求、利益主张呈现出一定的差异性、阶段性和流动性，尤其是对学生这一主体而言，流动性更为显著。四是权力的多元性。高校存在着行政权力和学术权力，中国语境中的高校还存在政治权力以及民主权利，与这种多元的权力/权利构成相对应，高校的权威也呈现出分散性，政治权威、行政权威、学术权威以及民主权威在不同的领域以不同的作用方式影响和制约着学校的发展。五是联结的松散性。高校内部治理体系的各个子系统既相互关联，又相互独立，由于各子系统的发展目标、依赖路径的差异，各子系统之间的相互影响和作用程度并不明显，科恩、韦克、马奇等学者都认为高校是一种“松散结合系统”。

就中国高校而言，除了具有上述五个方面的特征之外，还兼具两个方面的中国特色：其一是政治权力主导，行政权力、学术权力与民主权利并存。中国高校普遍实行“党委领导下的校长负责制”，在这一基本制度框架内，高校党委作为政治权力的执行主体在高校治理中占据绝对的领导地位，其他一切权力的运行都必须始终围绕“党的领导”这一根本。其二是行政集权下的科层组织结构。中国高校内部的机构设置、权力分配、人员管理等各个领域都显示出鲜明的行政集权色彩和科层等级差异。校内的党政部门一般按照校级、处级、科级的顺序从上到下排列，学术机构通常也按照校级、院级、系级的顺序延伸，且学术组织和党政组织的人员构成之间经常相互交流，界限模糊。

（二）高校内部治理的委托代理关系

在高校内部治理体系中至少存在三个层次的委托代理关系：一是社会公众与政府机构的委托代理关系。高等教育作为一种公益性事业，代表着社会公众在教育领域的利益诉求，但社会公众作为一个群体性概念无法实现对高校具体治理，因而就把高校的治理权委托给代表公众利益的政府机构，其中社会公众是委托人，政府机构是代理人，这就构成了高校内部治理的第一层委托代理关系。二是政府机构与高等学校的委托代理关系。政府机构在第一层委托代理关系中是代理人，但真正实现对高校的治理需要让渡高校的治理权力到高校的具体管理者，这就产生了政府机构与高校法人之间的第二层委托代理关系，其中政府机构成为委托人，高校法人成为代理人。三是高校内部各层级的委托代理关系。在高校内部治理的过程中，学校法人既是上一层委托代理关系中的代理人，同时也是下一级委托代理关系的委托人。高校的内部治理涉及人事、财务、资产、教学、科研等诸多领域，高校的法人不可能具体经营管理每一项具体任务，这就需要寻找下一级代理人来实现高校的有效治理，因此就产生了高校内部的各层级委托代理关系。

结合高校内部的组织结构特征以及多重的委托代理关系我们可以发现，高校内部委托代理具有两个方面的显著特征：一是委托代理层级复杂。宏观上高校内部治理的委托关系包含三个层级，但在每一个层级又包含有不同的亚层。以高校内部各层级的委托代理关系为例，又可分为校长与职能部门负责人的委托代理关系、校长与二级学院院长的委托代理关系、二级学院院长与所在学院系主任的委托代理关系等。高校内部治理多层次的委托代理关系拉长了信息传递链条，减缓了信息传递速度，增加了信息不对称性，因而所形成的“道德风险”“逆向选择”突出，所产生的“代理成本”增加。二是多重契约关系隐蔽。在高校内部治理的多种委托代理关系中，契约双方的角色是相对的，高校的校长、院长等在不同的委托层级中既可以是委托人，也可以是代理人。同时，高校内部治理的委托关系中委托人的目标是多维模糊的，以科研、教育、服务等为主的委托经营内容很少能用标准化的指标进行定量评价，这就使高校内部各级委托人在制定契约和履行监督、考核评价等职能时，因评价标准难以估计而变得更加困难。

四、基于委托代理理论的高校内部治理优化思路与路径

在“双一流”战略的引领下，中国高等教育改革的重心逐步由外部环境优化向高校内部治理结构完善转移。实现高校内部治理体系和治理能力现代化需在进一步厘清高校与政府、社会关系的前提下，以大学章程为契约工具，建立完备的制度体系和运作机制，确保高校内部利益主体责权利益关系的协调一致。

（一）以放权为依赖路径，下移高校办学重心，优化外部环境

实现高校内部治理体系现代化的前提是外部环境的优化，高校内部治理结构优化离不开外部环境的支持和保障。外部环境优化需要政府简政放权，将办学权力重心转向高校。

第一，合理界定政府在高校治理中的权力边界。2017年颁布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》明确规定了高校在学科专业设置、编制、经费使用管理、进人用人管理、薪酬分配制度、教师职称评审等方面的自主权，这为合理界定政府在高校治理中的权力边界提供了政策依据。基于中国高等教育的特殊国情，政府在落实高校办学自主权过程中不能逾越三个边界：一是法治边界。依法治国作为国家的战略部署，要求一切国家机关、企事业单位、社会团体及个人都必须在法治的框架内开展社会活动。政府以及相关的教育主管部门在让渡高校办学自主权的过程中，必须恪守法治理念，遵循法治精神。现代政府作为有限政府，应主动列出自己在高等教育中的“权力清单”，明确自己的权力范围；列出“负面清单”，明确高校治理界限；列出“责任清单”，约定政府的职责内容。二是科学边界。高等教育作为一种上层建筑受到经济社会发展水平等外部条件的影响，但这并非意味着高等教育是行政权力的附属和工具。高校的人才培养、学术发展遵循相应的科学规律，具有相对的独立性和自主性。因此，政府权力的让渡需要遵循高等教育发展的客观规律，否则就会重蹈“出力不讨好”的覆辙。三是道德边界。法安天下，德润人心。高校担负着人才培养与文化传承的多重功能，其内部深刻蕴含着道德教化与价值引领，政府在办学自主权让渡中应遵循社会主义核心价值观的基本要义，秉承自由、平等、公正、法治的基本要求。

第二，加快转变政府在高校治理中的角色定位。在委托代理理论视域下，政府与高校之间是委托与代理的关系，二者是高校内部治理契约双方地位平等的主体，前者作为高校的举办者，更应注重结果而非过程，注重宏观而非微观，注重调控而非干预，其在高校治理中的基本任务是制度设计，通过一系列激励制度、约束制度以及竞争制度的安排，调控和监督高校（代理人）自主办学，以实现委托代理收益最大化。因此，政府的角色首先是制度的设计者。委托代理关系的核心是契约双方制度的设计，其中委托人是制度的主动设计方，代理人是制度的被动接受方。政府作为高校治理的委托人理应按照高等教育发展的基本规律，完善相关法规，制定相关政策制度，确保代理关系的健康发展。其次，政府也是高校治理的监督约束者。信息不对称与责任不对等可能导致高校在自主办学中出现“道德风险”，这就要求政府作为委托人应主动承担起监督约束的责任，通过间接的方式实现对高校的治理。现代公共治理实践要求政府应从管理者转变为服务者，高等教育作为公益事业具有公共服务的性质，因而，政府在高校内部治理中还应成为服务供给者，在财政、人才等方面的资源配置以及其他公共服务中给予高等学校充分的保障。

第三，不断优化政府在高校治理中的调控方式。政府对高校办学的直接干预要转向一种新的监管模式上来。政府要尊重并保障教育自身的发展规律，杜绝简单粗暴式的行政手段和强制干预，让大学回归办学的初衷。政府管理应从微观转向宏观，从干预转向引导。政府作为高等教育发展的委托人需要通过政策、法律、法规等制度手段激励高校的自我发展、自我管理、自我完善，逐步推进高校管理、办学、评价三方分离，给高校（代理人）更大的自主权。与此同时，政府（委托人）在主动分离“所有权”与“经营权”的过程中应做好系统的制度设计安排，依法建立起教学机制、管理机制、监督机制、反馈机制和奖励机制，有效监督高校（代理人）的经营活动，以降低代理成本，提高代理收益。政府放权并不意味着放弃对高校办学的监督管理，在追求高校自主办学的同时，也要推进政府部门调控和监督职能的改进。高校仅仅是社会大系统中的一部分，高校的发展不能脱离整个社会体系，要和政治、经济、文化等多方面的因素相联系，因此要妥善处理好“监管”与“自主”的关系，坚持“政府适度调控”和“高校自主办学”的协调发展，实现“监管”与“自主”的对立与统一。

（二）以章程为契约工具，健全利益平衡机制，激活内部动力

大学章程作为大学治理的“宪章”，是高校内部治理理念、制度、结构和机制的基本依据，是现代大学制度的主要载体；它确立了党委领导，校长负责，教授治学的高校内部治理的基本组织结构框架；明确了党委、校长、教授、学生等大学内部利益相关者的权利义务关系；规定了党委决策、行政执行、民主监督等大学内部治理的主要运行体制机制，从而在制度、结构和运行等三个方面为大学内部治理提供了涵盖“组织法”“权力法”“程序法”“监督法”等在内的健全的“法律体系”。为此，我们需要以大学章程为根本的契约工具，优化高校内部治理体系。

第一，明确章程制定主体，规范章程制定程序，凸显法治精神。目前，我国《高等学校章程制定暂行办法》规定各类大学的章程核准均由教育主管部门进行。教育主管部门的非立法性质对大学章程进行核准，虽有其自身的逻辑，但似有不妥：一方面这有违大学章程制定的法治精神；另一方面不利于章程的权威性确立，极易导致政府为追求自身利益而凌驾于章程之上，致使大学自治难以真正实现。为此，我们要把大学章程核准权力交由各级国家立法机关，由立法机关的专门委员会对此进行核准。教育主管部门的功能应从章程核准转为章程发布。《高等学校章程制定暂行办法》提出“高等学校应当以学校名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开”。这一规定确立了“高等学校”在章程发布中的主体地位。从目前我国大学章程建设的现状而言，这一规定符合我国的基本国情，但从长远看，建立以教育主管部门为主体的大学章程发布制度更有利于发挥大学章程在大学内部治理中的作用，更有利于大学章程的公开和监督，更有利于资源的整合与利用，更有利于大学的竞争与创新。

第二，明晰权利义务关系，完善章程内容形式，彰显治理内涵。大学章程的内容要体现全面性、科学性和特色性，既要遵从学术自由、学生为本的科学规律，又要体现办学理念、办学精神的自身特色。要把大学内部治理所涉及的主体、任务、目标、途径、机制、保障等内容统一纳入章程，形成统一、规范、健全的制度体系，涵盖大学内部治理的结构、程序、职责、监督的全方位。具体而言，章程的内容要体现四个方面的统一：其一是大学精神与高校特色的统一。要把高校自身的特色凝练在章程的理念上，体现在章程的相关条款中，使章程在人才培养、科学研究、社会服务和文化传承中体现自身的特色。其二是治理结构与运行机制的统一。所谓大学治理是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程[6]。章程内容一方面要对高校内部治理组织结构进行合理设计，科学构建政治、行政、学术、民主等组织的结构框架，合理划分各种权力边界，恰当处理党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的利益关系；另一方面要对大学内部治理的运行机制进行相应的制度安排，构建决策层、执行层和监督层既相互协调又相互制约的运行机制。其三是法治理念与人文关怀的统一。人文关怀是依法治校的终极目标，而依法治校则是人文关怀的实现路径，这就要求大学章程从内容上兼顾“柔性”和“刚性”的统一，既体现强制性，又彰显激励性，把学校、教师、学生之间的关系建立在“以人为本”的人文关怀理念上，充分考虑和尊重学校各主体利益与意见的表达权利。

第三，健全监督体制机制，保障章程科学实施，体现大学理念。要把内部监督、部门监督和社会监督有机结合起来，构建完善的章程执行监督和纠错体制[7]。校内可以成立大学章程执行委员会，具体负责章程的起草、解释、实施、反馈、修订、完善工作，建立章程执行情况年度报告制度，通过学校教职工代表大会把章程执行状况纳入校长的工作报告，接受教职工的监督。教育主管部门应定期对各大学的章程执行情况进行通报并督促各高校建立信息公开制度，通过人才培养质量年度报告、毕业生就业质量年度报告、财务执行年度报告、招生考试信息报告等专题性的公开报告间接对大学章程执行情况及时公开信息，督促章程实施，回应社会关切。同时高校应主动接受社会监督。大学章程对于社会而言是实现对大学人才培养满足社会需求的监督窗口，要以教育部发布的《高等学校信息公开事项清单》为蓝本，建立校务信息公开制，全面推进经费使用、人事任免、招生考试等信息公开和程序公开，为社会监督创造条件，并逐步引入第三方评估机制，探索建立第三方评估监督的常规机制，增加社会参与高校办学与治理的渠道和方式。

当代中国的高校内部治理是一个相对的、动态的、历史的课题，它不仅是高校内部权利、义务、利益关系的相互博弈与重新配置，而且涉及高校外部发展环境的体制革新与制度变迁。因此，以大学章程为契约工具，把高校内部治理纳入制度化、民主化、法治化的轨道，保障学校的政治权力、行政权力和学术权力在制度的笼子里依法规范行使并得到有效监督，这正是委托代理理论的价值所在。