国家治理现代化视域下基层群众自治制度的健全与完善

许丽英

（中共黑龙江省委党校，黑龙江哈尔滨150080）

健全和完善新时代基层群众自治制度是发展社会主义民主，推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在全国人民代表大会成立60 周年纪念大会上，习近平总书记明确指出，我们要完善基层群众自治制度，保障人民直接行使民主权利，防止表面上有权，实际上无权的现象发生。党的十九届四中会会明确提出要“健全充满活力的基层群众自治制度”，“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”。基层群众自治是基层群众直接行使民主权利的具体表现形式，体现了人民当家作主的社会主义的本质特征，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。目前，我国基层群众自治制度经过多年的发展已经基本建立，城乡居民自治的各个方面都取得了显著成就，但仍然存在不完善之处，亟待解决。

一、新时代健全与完善基层群众自治制度的重大意义

基层群众自治制度，是在宪法和相关法律的界限范围内，在党和政府主导下，为了更好地实现城乡发展，依托于群众性自治组织如城市居民委员会、村民委员会、职工代表大会以及其他的组织形式，群众参与到民主选举、决策、管理、监督的各个环节，通过选举能代表广大群众意志与利益的居民委员会、村民委员会和职工代表大会等，最终在合法条件下，最大限度地实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的一项基本政治制度。我国现行《宪法》明确规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会以及村民委员会下还设有人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。基层群众自治组织还包括设立在企事业单位代表职工利益的职工代表大会以及其他形式的组织。参照《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》及相关的法律法规，基层群众自治制度的核心内容可概括为“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中民主选举是群众自治的基础，民主决策是开展群众自治的核心要义，民主管理是实现群众自治的有效手段，民主监督是实现群众自治的保障，四者相辅相成，互为补充，缺一不可。健全与完善基层群众自治制度，其重大意义体现在以下方面。

（一）有利于完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化

党的十九届四中全会明确指出：中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系。在中国特色社会主义制度体系中，党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系等都是其重要组成部分。基层群众自治制度是我国人民当家作主制度体系的重要组成部分，因此，加强基层群众自治制度建设，就是坚持和完善人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治，是在推进国家治理体系和治理能力现代化进程。

（二）有利于推动社会主义民主政治建设，保障人民当家作主的地位

制度体系是人民当家作主的保证。基层群众自治制度是人民当家作主的制度保障，人民群众依靠自己，自己发展自己，通过党的正确领导和指引加以规范化，依托基层群众自治组织城市居民委员会和村民委员会，通过民主选举、决策、管理和监督，实现自我管理、教育和服务，是真正意义上实现民主的体现。

（三）有利于培养基层群众的民主意识，激发人民群众参与政治的积极性和创造性

人民群众的民主意识和参与政治的积极性、创造性，既能体现出其参与政治的热情，又能促使国家意志与人民意志相吻合。同时，基层群众自治制度的实施，还有利于提高人民的民主思维能力和实践能力。

（四）有利于充分发挥群众的主观能动性，促进城市与农村居民的自我发展

一切事务不论大小不仅需要依靠政府的力量来解决，更需要依靠人民的智慧和人民的力量。加强基层群众自治，有利于充分发挥群众的主观能动性，有利于解决各种矛盾，促进城市与农村居民的自我发展。如果只依靠政府力量，会导致政府机构承担过重的负担，反而降低解决问题的效率。群众的智慧是无穷的，发挥群众的智慧，依靠群众的力量，既有利于节约社会资源，又能促进城乡的和谐稳定，推动社会的发展。

二、我国基层群众自治制度的现状

近年来，我国基层群众自治制度建设取得了一定的成就，但也存在一系列问题，主要表现为自治组织与行政机构的冲突、群众自治工作机制形式化，以及基层群众的权利意识薄弱，等等。

（一）我国基层群众自治取得的成就

改革开放后，我国基层群众自治制度被写入宪法，国家又相继出台城乡居民自治相关的法律，为城乡居民自治奠定了坚实基础。经过多年的发展，我国基层群众自治在党的领导下，在实践经验总结和持续改进的过程中，逐渐建立起了一套趋于完备并适合当下中国国情的城乡治理体系，为城市以及农村的经济、政治、文化发展奠定了稳定的外部环境，有效地促进了中国城乡基层的民主建设。同时，在城乡居民自治的各个方面都取得了显著成就：民主选举制度基本建立，民主决策制度初步形成，民主监督制度不断完善。

（二）我国基层群众自治存在的主要问题

1.基层群众自治组织与行政机构角色不协调

行政机构与基层群众自治组织之间的角色冲突影响了自治工作的开展，使自治组织脱离原有的职能。一些地方基层政府部门、乡镇党委组织等将基层群众自治组织当成是附属于自身的单位，将大量工作安排给自治组织，而基层群众自治组织为了获得政府财政上的支持，有的竟将人民的利益抛之在后。有的行政组织对基层群众自治组织日常活动的干预，破坏了基层群众自治组织的自治性，使基层群众自治组织发挥不出应有的指导、帮助作用，阻碍了中国特色社会主义民主政治的发展。

2.基层群众自治工作机制尚不健全

基层群众自治组织的工作机制多流于形式化和表面化。一方面，基层群众自治组织的人员由民主选举产生，但由于工作机制的不完善，导致出现贿选现象，通过权钱交易购买选票，违背该制度创立的初衷。另一方面，基层群众自治组织经费缺乏，当选者多为有背景或是财力雄厚的人。此种情形下，一些基层群众自治组织管理层的权力掌握在权贵手中，基层群众的呼声难以得到反馈，问题不能得到及时有效的解决，必然阻碍社会主义民主政治的发展。

3.城乡居民权利意识薄弱

官本位思想是中国两千多年来封建社会的传统思想，现如今在普通人民群众当中，这种思想依然根深蒂固，认为公权力大于一切。基层群众自治组织由普通的人民群众组成，自然会存在这种思维观念，对行政部门言听计从，并形成接受与执行政府部门行政命令的习惯。当人们养成这种消极被动的习惯，把基层群众自治组织当成基层政府的附属就变得理所当然。基层群众的自治意识与权利意识并未完全觉醒。

三、我国基层群众自治存在问题深层次原因分析

（一）相关法律不健全，权责划分模糊

“法无禁止即可为”是对于公民而言的，只要是法律没有明文规定的，法律就不禁止。而对于行政机关而言是“法无授权即禁止”，行政权力必须有法律授权，行政必须以法律为依据，不得超越和违背法律，也就是说国家行政机关行使管理职能需要遵循法定的运行机制。基层群众自治制度即授予公民一定的自治权利，其操作运行只要是在法律的框架下，完全是按照基层群众的意思表示。当其与法定管理机制相遇时，必然会产生碰撞。现国家修改制定的《城市居民委员会组织法》与《村民委员会组织法》是依据国情修改的，具有普遍的指导和规范作用，但是在职责划分这一部分只是概括性笼统规定，如何管理，谁来管理，在法律上尚无明确细致的规范，所以行政机关对于城乡自治的事务，在意见不一致的时候，就会产生强制与选择、权威与平等的冲突。

（二）经济基础薄弱，管理效能弱化

城乡居委会开展活动，实施项目，需要大量的资金，而经费短缺一直是基层群众自治组织普遍需要面对的问题。城市居民委员会以及村民委员会的资金基本上来源于政府财政拨款。基层群众自治组织接受越来越多的政府职能的工作，却没有得到与之相对应的资金划拨，付出与获得不成比例，拿着同样的经费却承担着越来越多的工作，加之经费来源单一，导致基层群众自治组织的日常运作出现危机，管理效能弱化，如此一来，一般的基层群众无更多余力从事基层群众自治的工作，而那些有背景有财力的人顺理成章成为基层群众自治组织的管理者。

（三）消极思想观念束缚，群众积极性不高

众所周知，一项制度的有效实施需要人民群众的支持和认同，如果没有人民群众的支持和认同，再好的制度也不能发挥出很好的作用。在一些地方，基层群众缺乏权利意识与自治观念，参与自治的积极性不高，使基层群众自治得不到充分的开展，无法完全发挥它的作用。城乡居民自治意识和权利意识的缺乏与其所在环境与教育背景息息相关，基层群众的受教育水平很大程度上决定其思想水平。

四、完善基层群众自治制度的对策选择

针对基层群众自治面临的一系列问题，需要采取相对应的措施来解决：对于权责界限不清，需要完善相关法律；对于经费短缺，需要拓宽资金来源；对于居民权利意识匮乏，则要加强宣传与教育。

（一）完善相关法律，明确权利边界

新时代，原有的法律法规不完全适应国家治理体系现代化的发展要求，需要加快出台与《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》相关的配套的法律法规。尽管我国《宪法》及两部《组织法》规定了党组织在基层群众自治中的领导地位，基层政府在基层群众自治中的协助地位，由城乡居民委员会进行自治，但没有具体划分它们的界限，因此，需要在法律上对它进行详细的规定，确立基层群众自治中党组织的领导方式，政府的协助方式，以及法律责任的承担问题，切实保障基层群众自治组织的独立性，限制行政部门对基层群众自治的非正常干扰，促进基层群众自治工作的有序开展。

（二）拓宽融资渠道，建立稳定的资金来源

经济基础决定上层建筑。要健全基层群众自治制度，首先要为基层群众自治组织奠定物质基础。国家不允许基层群众自治组织搞实体经济，这样做的目的是防止腐败，预防组织腐化堕落。但依靠政府拨款的单一模式已经难以让基层群众自治组织的活动得到有效开展，应该做出改变。除了各级政府为了维持基层群众自治组织的基本运作提供的财政拨款，政府应当允许基层群众自治组织在此基础上，通过社区服务购买、社区项目资助等多个渠道筹措资金，在社会的监督和居民的意愿下，接受社区居民的募捐，为自治工作的开展提供物质上的帮助。

（三）培养城乡居民自治观念，提高城乡居民自治意识

自治需要法律制度的支撑，更需要城乡居民培养法治理念。国家制度是居民自治的外在保障，而法治理念则是居民自治的内在驱动。思维的转变是一个漫长的过程，并非一蹴而就，需要有效的培育方式及培育路径。首先，广大媒体及各大宣传部门要大力宣传基层群众自治的重要精神和它的民主实质，以及它对基层治理的重要性，向广大人民群众宣传基层群众自治的基本政策和价值观念，让人们群众在浓厚的政策宣传氛围下，潜移默化地建立起基层群众自治的正确认知。其次，通过浸入式体验，让基层群众真正参与到基层自治中来，从而消除对基层群众自治的偏见。当然，最为有效的方式就是树立一个典型，通过这一典范作为参照，消除大家的顾虑，这比起口头的话语更具有说服力。

新时代基层群众自治制度的健全和完善，需要在法律层面对各方主体的权责进行更为细致的规定，更需要建立起基层群众对基层自治的信念。前者在外部提供支撑，后者在内部驱动，二者缺一不可。行政机关要减少对基层群众自治的过多干预，简政放权，不把基层群众自治组织当成是附属随意使唤，将一些本职工作抛给基层群众自治组织。社会主义民主的实质是人民当家作主，基层群众自治制度的本质就是为了实现人民当家作主。基层群众自治更多的要让基层老百姓参与其中，因此需要提高基层群众的法治素养，培养自治观念，才能由内而外地将基层群众自治制度加以健全和完善。