我国典型国家级海洋公园建设管理的研究与建议

章柳立,陈绵润,张胜鹏

(国家海洋局南海规划与环境研究院 广州 510300)

0 引言

“绿水青山就是金山银山”“建设海洋强国”“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”等理念的陆续提出,更加明确了我国海洋生态保护的方向。党的十九大以来,机构改革后的自然保护地新体系正从初步阶段步入完善阶段,新体系中国家公园的主体定位更加清晰,国家公园试点建设也如期开展。在世界范围内,国家公园一直是重要的生态环境保护模式之一。各国政府高度重视国家公园的建设和管理,相继开展各种类型国家公园的选划,开展相应的保护和管理。

目前,世界上的发达国家,如英国、美国、澳大利亚、日本、韩国等国家所建立的海洋公园体系成效显著,得益于民众具有较高的海洋环境保护意识,也收益于国家海洋公园体系提供的科教、休憩娱乐空间。海洋公园模式是解决海洋生态环境保护和海洋自然资源开发矛盾的一种重要手段[1]。海洋公园是海洋管理者为了重点保护特色海洋生态系统、自然与历史文化遗迹、独特海洋地质地貌,同时适度发挥生态旅游功能,所划定的海洋空间[2]。在我国,海洋公园的划定与建设是海洋领域推荐生态文明建设的重要抓手,自2010年以来,我国政府高度重视并积极推进海洋公园的选划和建设工作,截至目前已在沿海8个省(市、自治区)建设国家级海洋公园48个。十九大以后,海洋保护区(含海洋公园)管理工作的职能划归国家林草局。后者根据新时代的需要,重新梳理保护区体系,建立新的自然保护地体系,海洋公园纳入新体系里的自然公园。

然而,由于保护地性质、保护对象、属地经济发展、机构改革等原因,国家级海洋公园还存在着多方面的管理问题。主要有人员机构、基础设施、专项经费、执法力量等方面的不完善,建设不规范,空间规划布局不合理等问题[3]。国家对海洋公园的建设仅参照海洋特别保护区管理办法进行建设,也缺乏针对国家级海洋公园规范建设相关的法律法规。为进一步掌握国内海洋保护区类的海洋公园的建设及管理的现状,分析国内外海洋公园建设背景和开展我国典型国家级海洋公园现阶段管理情况调研是很有必要的。因此笔者选取国内2个典型的国家级海洋公园(浙江洞头国家级海洋公园和广东省海陵岛国家级海洋公园),来摸清我国国家海洋公园的资源环境特点、功能分区、制度管理、科学研究、生态旅游规划等方面的现状,深入分析国家海洋公园管理体制存在的问题及其原因,将为海洋公园的管理研究提供基础支撑,更好地为海洋公园的管理提供建议与意见。

1 国际海洋公园建设与管理经验分析

1.1 代表性国家的建设状况

美国以黄石国家公园为代表,开创了世界上国家公园建设的先河[4]。1872年3月1日,《设立黄石国家公园法案》被通过,黄石国家公园正式成立,面积8 983 km2。1916 年,美国国家公园服务局(NPS)创建,自然保护区管理工作逐渐向专业化和规范化发展[5]。美国的国家公园是以管理权和经营权分开的方式进行管理[6],建立了监督机制、完善的管理体系和法律体系。该国家公园体系的确立为美国人民的生活带来极大的改变,给予了美国人民良好的休憩空间[7]。

澳大利亚国家公园重视自然保护[8],首要任务是保护自然资源、动物栖息地、湿地系统、荒漠半荒漠和海岸自然地貌等动植物资源和环境资源。澳大利亚在建设国家公园这方面,每年都会安排专项资金,由联邦政府、州政府或保护组织募捐等方式出资建设完善每个国家公园的基础设施,公园内一切人类活动均没有营利性创收,实行收支两条线为政府资金管理的有效政策[9],以完成保护任务为第一要素。

英国国家公园最大的特点就是形成以乡村为主的半自然景观[10]。英国成立国家公园主要目的一是为了保护与优化自然景观、野生动植物和历史文化遗产;二是为公众提供驻足观赏和接触特殊自然景观的平台。20世纪20年代,英国开始研究国家公园实施的可行性,协调完善了国家公园的自然性和生产性、公共和私有性的关系,形成了较为成熟的国家公园管理制度。英国国家公园主要是以政府资助为主,地方投入和公众参与辅助管理的方式[11],即由政府直接任命的管理官员和地方行政长官以及公众代表会同相关专家学者组成的国家公园委员会实行管理[12]。国家公园内任何开发利用活动必须获得国家公园委员会的批准才能开展。

日本于1957年颁发了《自然公园法》,海洋公园属于自然公园体系的一种类型[13],总体面积较小,归环境省自然保全局国家公园处管理[14]。日本自然公园体系含国立公园、国定公园和都道府县立公园3种类型[15]。自然公园系统总面积达5.4万km2,占陆地总面积的14.2%,是日本各地主要的旅游目的地,每年的游客数量高达数亿人次[16]。日本海洋公园于1970年后才成立,主要是为保护美丽的海底景观和教育目的。日本海洋公园管理体制是比较独特的体制,以中央集权和地方自治相结合方式进行管理,同时海洋公园周边的利益相关者和民间组织也一起参与公园的管理[17]。

韩国国家公园的建设和管理也是相对系统且值得借鉴。韩国国土面积较小,并且拥有自己独特的人文地域文化,与西方国家公园的管理方式存在较大的差异,形成了自己独特的自然人文复合生态系统类型的国家公园建设[18]。1967 年,韩国智异山国家公园的设立[19],是韩国国家公园体系的开端,这是韩国建园最早、面积最大的国家公园。韩国国家公园作为“代表韩国的自然生态系统、自然文化景观的地区”[20],除汉拿山国家公园和庆州国家公园以外,其余的国家公园都由韩国国家公园管理局依据1995年的《自然公园法》负责认定和管理。公园局最先隶属建设部,1998年由环境部管辖。

1.2 国际上海洋公园建设经验

虽然每个国家情况不一样,管理体系也各有不同,但各管理体系之间还是存在着以下共同点。

1.2.1 立法是管理国家公园最有效的方式之一

国家公园的管理首先依赖于专业的、规范化的管理机构,其合法权益只有依靠法律赋予其地位,因此开展海洋公园立法是最有效的管理,从而确定国家公园的管理机构、管理职责、管理方式等。只有通过立法,管理机构才可依法有序开展相关的监督、监测、运营等日常管理工作,进而维护国家公园的生态功能和社会功能。立法,不仅要设有专门的国家公园法律法规,而且需要层级较高的部门来设立相关法律法规,切实提高立法的有效性。

1.2.2 垂直分布的管理模式是国家公园管理的保障

无论是以美国为代表的“自上而下”型管理体系,以澳大利亚为代表的“社区共治型管理体系”,还是其他发达国家为代表的“综合型管理体系”[21],在管理机构设置上都有共同点,均为垂直分布的管理模式[22]。全国的国家公园由上层主管部门负责整体统筹,具体单个的国家公园则由下属部门负责具体事务。这种垂直分布的管理模式,使得资金筹措、监督检查和日常运营等均具体落实到相关人员,各部门责权明确,保障各项工作顺利开展。

1.2.3 公众参与是国家公园建设管理的基础

公众参与是实现国家公园可持续发展和综合管理最重要的环节之一,是协调不同利益相关者的前提条件。明确利益相关者在国家公园管理中担任的角色和承担的责任,达成利益相关者之间的管理共识,是国家公园管理方面的基础,要达成公众参与的共识是有一定的难度,需要时间、耐心和资源来解决。

我国国家公园建设在借鉴各国管理模式的同时,也要区分不同国情不同体系的差异性,照搬模式是不可取的,而是根据我国国情选择适合我国国家公园的建设和管理模式[23]。

2 我国海洋公园建设现状与背景分析

2.1 我国海洋公园建设背景

我国是海洋大国,海域辽阔、岛屿众多、资源丰富。在漫长的海岸线附近,为保护海洋生物多样性和海洋生态环境而设立的海洋保护区像一颗颗璀璨的明珠,在万里海岸线上散发出耀眼的光彩[24]。我国在建设海洋公园之前,主要以海洋类的自然保护区为主,保护级别比较严格,限制了一些具有旅游价值的海洋资源的发展。为了平衡开发与保护之间的关系,2005年起,我国建立了首个国家级海洋特别保护区后,渤海、黄海、东海和南海地区纷纷开展保护区建设工作,海洋特别保护区的发展得到飞跃式的转变,包括海洋公园。在平衡海洋生态环境保护和自然资源利用关系中,海洋公园起到很大的作用,不仅充实了国家公园类型,更是为广大人民群众提供了优质的亲海旅游休憩平台,有利于沿海地区海洋经济和海洋生态保护的可持续发展。

2011年,海洋主管部门批复了我国第一批国家级海洋公园,分别为山东日照、江苏海州湾和刘公岛、福建厦门、广东海陵岛和特呈岛、广西茅尾海等。至今,我国已批复建立国家级海洋公园48处,初步形成了涵盖多种类型的海洋公园体系。

国家级海洋公园批准建立后,公园主管部门要开展总体规划,对公园进行规范化建设,海洋公园的上级主管部门每隔一段时间对海洋公园的建设、管理与保护进行监督检查,包括内业核查、专项督察、人类活动开发利用检查等,有利于及时了解现状、发现问题、整改问题,从而完善和规范国家级海洋公园的管理与建设。

由于历史多方面因素,我国国家级海洋公园建设和研究进展一直处于初级阶段,对比国外的海洋公园建设状况,我国的国家级海洋公园体系仍不够完善。总体上,我国海洋公园的管理体系缺乏特色,监测与统计方面以定性为主,缺乏定量研究,管理人员培训不足,管理手段落后[25],制约了我国海洋公园管理的长足发展。

2.2 我国海洋公园建设现状

我国政府高度重视和积极推进国家级海洋公园的选划和建设工作,截至目前已在沿海8个省(市、自治区)建设国家级海洋公园48个。截至2017年年底,我国各类自然保护地总数达11 412处,其中国家级3 922处,国家级海洋自然保护区14处、国家级海洋公园48处,保护对象达200余种,覆盖沿海地区11个省(市、自治区),打造沿海海洋生态廊道,形成沿海蓝色屏障,保障沿海海洋生态安全。2019 年起,依据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,自然保护地按照管控级别可分为第一级别的国家公园、第二级别的自然保护区,以及第三级别的自然公园三大类,其中海洋公园属于自然公园一类。

独特的海洋景观加上丰富的海洋资源,为海洋公园的建立提供了有利条件,虽然通过多年的努力,海洋公园的发展取得了可喜成绩,但仍然存在着问题。通过调研分析,我国海洋公园建设现状主要存在以下问题。

(1)空间规划不尽合理。各地海洋公园事业发展不平衡,一些海洋生物多样性丰富、海洋生态系统典型的区域尚未划入重点保护区。另外,为了发展生态旅游,过度依赖于发展适度利用区,例如沙滩和珊瑚礁区等区域。

(2)建设和管理规范化水平不高。保护区基础设施薄弱,缺少必要的管护设施和巡护设备。不少海洋保护区管理机构集多种职能于一体,设立专门的行政管理的管理机构较少。资源环境底数不清,科研监测工作没有定期开展。例如,广东青澳湾国家级海洋公园、海南万宁老爷海国家级海洋公园等就存在这样的问题,没有针对海洋公园成立专门的管理机构,海洋公园内的界址界桩尚未完善等。

(3)保护和发展矛盾突出。海洋公园建设项目等开发利用活动增多,海洋公园建设与社区经济社会发展的矛盾未能得到有效的统筹协调。例如:广东特呈岛国家级海洋公园含海岛陆域空间,公园平台建设和沙滩整治受到海岛陆域利益相关者的阻挠,海洋公园管理与特呈岛红树林保护区的管理之间也存在矛盾;广西钦州茅尾海国家级海洋公园与周边养殖生产活动矛盾较大等。

3 案例研究

3.1 洞头海洋公园

3.1.1 海洋公园基本情况

2012年12月,洞头国家级海洋公园获批成立,成为浙江省第一个国家级海洋公园。洞头海洋公园保护区范围包括了洞头岛东南沿岸、南爿山屿、北爿山屿、鹿西白龙屿及其周边海域、洞头东部列岛和大瞿岛周边海域及海岛,总面积311.04 km2,海域面积295.2 km2。

3.1.2 公园保护对象和规划分区情况

洞头海洋公园的主要保护对象为区域内的自然资源,含地质地貌景观、海岸带生物、鸟类资源,以及人文资源包括历史文化遗迹、海岛民俗等。根据园区的自然资源条件、环境状况、地理区位、开发利用状况,并根据温州市和洞头区发展的需要,洞头海洋公园划分为4个生态功能区,即重点保护区、生态与资源恢复区、适度利用区和预留区。

3.1.3 海洋公园建设与管理现状

(1)科普宣教与公众开放。海洋公园设有洞头海洋生态文明宣传教育基地,每年接待大量的来访者。基地还同时作为浙江省海洋科普教育基地、洞头区专业技术人才创业创新培训实践基地、温州市青少年教育基地、温州市对外宣传采访基地、中泰海洋技术联合实验室和海洋藻类技术研发中心。公园在每年的“6·8海洋宣传日”都开展一系列活动,着重对海洋公园进行宣传,印制并分发宣传资料并定期举办教育活动。海洋公园线上宣传逐步完善,以多种形式宣传海洋生态文明与海洋科技知识。

(2)开发利用管理监督和开发协调。公园范围内开发利用活动均获得相关部门批准并定期开展检查。

(3)科研情况。公园日常开展常规科研工作,联合高校开展海洋公园监视监测调查,委托相关海洋站开展海洋公园环境监测。

3.1.4 海洋公园旅游现状

洞头海洋公园总面积为311.04 km2,陆地面积15.77 km2,已建主要景区包括:半屏山景区(0.95 km2)、中普陀(0.11 km2)、仙叠岩景区(1.71 km2)、东沙景区(0.6 km2),零散的旅游活动区面积约5 km2[26]。公园已建景区年游客容量约为308万人次,以此为标准,公园在总规划时设置了年游客人数控制数不高于300 万人次,以免超出旅游承载能力而影响海洋生态质量。海洋公园旅游线路根据游览时间和游览特色的不同,分为半日特色游、一日精华游和多日“深海”综合游。3.1.5 存在问题

洞头海洋公园尚存在以下几个问题:①机构人员配置问题,现有管理机构人员缺乏,管理制度有待深入落实;②能力建设项目推进问题,由于项目投入大,洞头地方财政紧张,地方配套资金缺口较大,规划建设项目建设进度滞缓;③海洋公园对外宣传问题,海洋宣传教育基地数量不足,尚未建立海洋公园官方网站和制订常态化宣传方案,大众媒体宣传投入较少。

3.2 广东省海陵岛国家级海洋公园

3.2.1 海洋公园基本情况

2011年5月,广东海陵岛国家级海洋公园获批成立,位于广东省阳江市海陵岛南部,总面积19.27 km2,陆地面积约1.37 km2,海域面积约17.90 km2。

3.2.2 主要保护对象及功能分区状况

海陵岛海洋公园主要保护对象包括:海洋生物和珍稀濒危野生生物,如鲸类、中华白海豚、中国鲎、绿海龟、玳瑁、太平洋丽龟、文昌鱼、黄唇鱼;古代海上丝绸之路海域;水下历史遗迹等。

广东海陵岛国家级海洋公园分为5个生态功能区,包括:重点保护区,面积3.67 km2;生态与资源恢复区,面积4.03 km2;适度利用区,面积4.87 km2;滨海休闲度假区,面积2.32 km2;预留区面积2.38 km2。

3.2.3 海洋公园管理现状

2011年9月,经阳江市机构编制委员会同意在阳江市海陵岛经济开发试验区农业与海洋渔业局加挂广东省海陵岛国家级海洋公园管理局牌子;2015年7月,经阳江市机构编制委员会同意阳江市海陵岛经济开发试验区独立设置海洋与渔业局,并加挂广东省海陵岛国家级海洋公园管理局牌子。管理机构内部设置了多个科室,尚缺专业技术人员。

根据海洋公园管理局提供的材料,成立海洋公园以来,通过闸坡海监大队对海洋公园开展了海上巡查及海岸监护,由于办公场所的限制,海域视频监控设备尚未建设,日常管护尚未形成常态化,管护不力,巡护档案不完整。

3.2.4 海洋公园科普宣教现状

海陵岛国家级海洋公园每年定期开展线下海洋科普活动,如在全国海洋日开展大型宣传活动,发放《海洋灾害科普手册》《海洋气象》等宣传材料。

3.2.5 存在问题

经调研总结,海陵岛海洋公园尚存在以下几个问题:①管理机构和制度建设尚不完善,海洋公园相应的保护管理制度还有待制订与完善,管理体系尚未健全;②管理人员稍显不足,尤其是高学历专业人才的欠缺,使得管理和科研监测工作难以展开;③基础设施建设薄弱,基础设施、保护设施和办公设施设备还需完善,尚未有建设界桩、界碑等工程;④未开展海洋公园常规监测工作,不掌握生态环境及主要保护对象保护情况;⑤对海洋公园的宣传力度不够,公园内缺乏介绍海洋公园和保护对象的宣传牌、宣传栏和线上宣传教育活动,使得广大群众对海洋生态保护认识途径有限。

4 海洋保护区类的海洋公园调研工作的思考

经过对浙江省洞头海洋公园和广东省海陵岛海洋公园的调研和深入了解,两个海洋公园在建设和管理上存在很多共同优势,在海洋公园的建设和管理上值得学习。

(1)“政府主导、社区共管”的管理模式。政府尤其是顶级海洋公园主管部门应抓大放小,重在开展管理体系建设和专项资金拨付,而避免干预日常管理事务,以协议的方式将公园日常运营工作由公园所在社区、村庄和游客具体实施。

(2)海洋公园界址明确和功能分区合理。两个公园均有比较明确的界址范围和功能分区,公园管理处在海洋公园路域范围内设置了界桩,明确标注了海洋公园的各边界坐标点和功能分区范围,严格界定了海洋公园的范围以及保护区域,对保护对象的保护设施建设十分完善。

(3)有较好的科研合作。两个公园均与当地较好的科研院校开展了科研合作关系,共同监管公园内的生态景观的保护,开展科研合作研究,这对海洋公园内景观和动植物的保护非常有利,也在一定程度上提升了海洋公园的知名度。

5 管理建议

国家级海洋公园的建设与发展应坚持以科学管护为基础,陆海统筹、科学规划,逐步按照科学性和规范化的建设标准提高管理水平,加强海洋保护区网络建设与生态修复,提高海洋生物多样性的管护能力,倡导公众参与,提高全民海洋保护意识,促进海洋公园所在区域的海洋生态保护与社会经济发展相协调。

(1)完善海洋公园相关的法律法规,理顺保护区的管理体制。海洋公园虽可参照现有的海洋环境保护、海岛保护和自然保护区等法律法规进行参照管理,但是由于海洋公园兼具保护与开发的特殊性,针对海洋公园管理的规定条例尚属空白,不足以满足依法管理的需求。因此,建议国家公园体制建设配套制度的研究,开展保护区管理体系的评估,推动海洋公园的立法管理,依法界定海洋公园的管理体制、管理办法,明确财政投入、公众参与、监视监测、监督管理和效益评估等机制。

(2)建立完善的海洋公园管理机构,创新海洋公园管理模式。借鉴国外经验,自上而下建立相应级别的管理机构,在此基础上解决管理人员编制问题,逐步完善海洋公园内部管理制度。创建特色的经营与管理相协调的管理模式,避免管理机构过于看重经营利益,从而忽视了保护[27],开辟特许经营模式,在保障海洋公园的保护职能的基础上,让有经验的经营主体最大程度发挥海洋公园的生态经济价值[28]。

(3)强化监视监测系统的建设,提高信息化科学化管理技术水平。开展保护对象动态监测[29]和生态环境评估是保护区管理的基本需要。在海洋公园的适度利用区内开展生态旅游活动取决于环境容量和资源承载力,后者需要通过基础调查数据进行科学测算和评估[2]。因此,必须定期对公园进行规范的生态环境和保护对象动态监测工作,并在环境容量检出上,严格控制进入园区进行生态旅游的人数。在现有海洋公园监测工作的基础上,充分利用高精度卫星遥感技术,不断拓展海洋公园监测手段,逐步建立海洋公园卫星遥感监测机制,形成覆盖面广的海洋公园现场监测与卫星遥感监测相互结合、相互补充的海天一体化监测体系,实现快速、实时掌握海洋保护区生境与主要保护对象或保护目标动态变化状况,建立信息档案,提高工作效率与监管效能,实现对海洋公园的全方位管理。

(4)加强执法装备的建设规划,提高依法行政的管理水平。通过加强与完善执法装备建设,统一执法权力,在海洋公园内形成一支依法执法的管理执法队伍,解决海洋公园无执法权或与海监、渔政联合执法没有处罚权的问题,为海洋公园环境和保护生态与生物奠定良好的执法基础。

(5)对公园原住民实施相关经济补偿。由于国家海洋公园的设立,园区内的原住民到传统渔场进行作业的开发活动受到限制,经济收入受到明显的影响[2],为保证人与自然和谐共存,进行一定的经济补偿是必要的[18]。如果没有相关经济补偿,公众参与则很难实现,如果原住民极力反对海洋公园的设立,不利于海洋公园对海洋资源的保护职能,日常管理工作难以推进,进而使区域社会经济效益受到严重损害。相反,更多让原住民参与到海洋公园的建设与管理之中,会增加原住民对海洋公园的认同感与归属感[2]。可通过协助公园管控、管护等工作吸引原住民参与就业,通过开展相关生态旅游活动,使其继续从事与海洋相关的职业,从而解决人类开发与海洋保护的矛盾问题,并协助增加用于公园自身的建设与维护的经费收入。

(6)创新宣传模式,发挥宣传载体作用。海洋公园既具有休闲娱乐的功能,同时也具备保护和教育的性质,公园的游客量较大,因此在海洋公园内通过科普长廊、教育示范基地、视频、展板等多种形式大力宣传海洋生态保护的意义及其对社会经济发展的重要作用,可以起到很好的开展海洋相关法律法规和科普知识宣传活动的效果,将海洋公园作为一种宣传载体与活动平台,推动一系列海洋保护科普活动的开展,将大大提高公众对海洋公园建设重要性的认同和支持,让热衷于海洋生态旅游的游客更加热爱海洋生态保护。

(7)善于学习借鉴,加强国内国外合作。为加强海洋公园的管理运营能力,应积极推进国际交流与合作。积极吸引国际慈善基金,引进国际管护技术力量支持,重度参与国际间科研合作项目[27],吸收先进管理经验,对我国海洋公园的管理和建设有一定的借鉴意义。国内各个海洋公园之间也可以经常举办一些交流学习活动,相互借鉴,取长补短,推动和尝试与我国香港、台湾地区海洋公园合作,抑或是组织相关专家到美国、澳大利亚、日本、韩国等国家进行考察,吸取经验。