强化监察机关内部监督的理论逻辑与制度建构

陈宏彩

（中共浙江省委党校 浙江发展战略研究院，浙江 杭州 311121）

国家监察体制改革使监察机关以崭新的面貌登上历史舞台。社会各界不仅关注监察机关能否在党风廉政建设中发挥更大作用，而且关注其权力扩张后权力监督问题如何解决。从某种意义上讲，能否建立和完善有效的监督机制，切实解决“谁来监督监督者”的难题，关涉国家监察体制改革的成败。加强监察机关权力监督，首先必须破解内部监督难题，通过自我净化、自我约束降低权力滥用和权力腐败的风险，确保打铁先要自身硬。也只有不断完善内部监督机制，才能树立良好形象，赢得社会各界的信任和支持，开创中国历史上清廉国家建设的崭新局面。

一、权力运行的普遍原理与特殊语境：加强监察机关内部监督的三重逻辑

作为新时代我国权威、统一、高效的反腐机构，监察委员会被赋予前所未有的权力。然而，监察委员会自身的运行又存在许多特殊的规律和一些相伴相生的特点。根据权力运行的普遍原理与监察委员会运行的特殊语境，必须旗帜鲜明地加强和改善内部监督，确保反腐机构自身的廉洁与公正。

（一）权力越大越应受到监督：千古不变的基本经验

权力广泛地存在于人类政治、经济、文化社会生活的各个方面。按照法定的规则赋予特定机构、特定人群一定的权力，是协调各种利益、维护社会秩序、促进社会发展的需要。但是，权力是一个很古怪的东西，它可以用来行善，也可以用来作恶。“一个人或一个阶级的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利益或这个阶级的独有的利益就在他们的心目中具有更大的重要性。”“这就是建立在普遍经验之上的、人们被权力所败坏的普遍规律。”①

我们不排除少数自律性强、品性高洁的人能够洁身自好，始终秉公用权、为民谋利。但是，这毕竟要靠极少数人的自觉，而且这种自觉时常随着权力结构的变化以及人员自身的思想行为的变化而发生较大的改变，具有极大的不稳定性和不确定性。因此，就全体掌握权力的人员而言，我们必须在赋权的同时，严格做好控权工作，不断完善权力监督制衡的制度体系。伯恩斯指出：“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。”②

国家监察体制改革以前，反腐机构力量过于分散，体制障碍较多，协调成本较高，运行效率较低。很多本来应该有效预防的领域没有得到有效预防，本来应该得到及时惩处的腐败分子没有得到及时惩处，有些甚至逍遥法外、逍遥境外。为了坚决遏制腐败的蔓延势头，增强反腐机构的权威和效能，必须赋予反腐机构必要而充分的权力。改革之后，原有的体制障碍、法律障碍得到消除，反腐机构拥有了开展工作的充分权力，权威性得到提升，制度优势正在逐步转变成治理效能。但是，反腐机构权力越大，权力寻租空间随之扩张，自身廉政风险也成倍增加。孟德斯鸠告诫人们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”③新加坡贪污行为调查总局、中国香港特别行政区廉政公署等世界上卓越的反腐机构成功运行的基本经验表明，在改革之初，为了树立反腐机构的权威，彻底扭转腐败态势，必须赋予反腐机构超乎寻常的权力。但是，一旦历史性的拐点出现，反腐机构更加需要在常态化、制度化的轨道上运行，自身权力的监督和制约便成为新的历史性课题。

（二）封闭式运转与权力高度集中：监察机关内部监督存在的特殊性

权力监督的规律表明，公开与透明是防止腐败的有效途径。几千年中，封建统治者为了巩固自身统治，总是想方设法保守秘密，不愿也不敢公开政治活动的真相、统治者骄奢淫逸的生活以及对被统治者残酷的剥削与压榨。现代国家建立以后，公民的地位发生了翻天覆地的变化。但是，某些执政者为了维护自身利益，也习惯于暗箱操作。特别是那些损公肥私、私欲膨胀的腐败官员，更是在黑暗之中完成各种不可告人的交易。因此，公开政治活动和政府管理的真相，防止各种腐败现象发生，是政治文明建设的永恒主题。在某种程度上讲，一部政治文明史，也就是一部知情权、监督权不断演进的历史。通过尊重和保障公众的知情权，最大限度地公开政务信息以防止权力的腐败与变异，成为政治文明建设的基本规律和当代政治生活的广泛共识。公开与廉洁相向而行，阳光是最好的“消毒剂”。

由于反腐败工作的特殊性，反腐机构的独立性和保密性有别于其他部门。反腐机构承担着对职务犯罪嫌疑人的侦查惩处工作，需要在一个相对封闭的环境下运行，需要保守工作秘密。不管搜集到的线索是真是假，在深入调查之前，都不能随意泄露。如果线索是假的，泄露了会对当事人造成伤害，影响当事人的正常工作生活秩序;如果线索是真的，更不能提早泄露，泄露了会使相关人员采取各种反侦查措施，毁灭证据、转移赃款赃物甚至提前逃跑。因此，保密成为纪检监察机关的首要纪律和基本要求。纪检监察机关对外界保持高度警惕，外界也不会轻易接近纪检监察机关。即使在纪检监察机关内部，部门之间、调查组之间，也不得相互打听信息、刺探案情，否则要受到纪律处分。内外交流的缺乏，使纪检监察机关既缺乏其他部门、社会公众的参与和监督，又缺乏内部的相互知情与监督。那些思想防线放松，又面临巨大利益诱惑的纪检监察干部，很可能铤而走险，跃跃欲试。

保密需要切断部门之间、人员之间的非工作所需的信息交流，也需要权力相对集中，权力越集中越能避免信息扩散。此外，办案必须严格遵循法律法规和党的规章，不得对线索随意处置，不得随意扩大调查范围，不得随意使用调查手段，不得随意加重或减轻处罚。因此，整个办案过程和一些关键的决定，必须随时向相关领导报告，从而使纪检监察机关的权力向分管领导、主要负责人集中。统计资料显示，《执纪监督规则》中规定需要纪检机关主要负责人批准或要求向纪检机关主要负责人报告的事项多达13 项，而这些权力原分散于各分管领导或调查组④。在大多数情况下，分管领导或主要负责人对案件的办理有着重大甚至决定性影响，如果缺乏有效的监督，这些人权力滥用和权力腐败的可能性并非没有。事实上，近年查处的纪检监察机关内部腐败案件，涉及分管领导或者主要负责人的不在少数。越是到基层，权力越是集中，领导对案件的影响和左右越强，腐败的风险也就越高。

（三）监督者的优越心理与思维定式：组织文化的长期固化

纪检监察干部长期从事日常监督和案件查处工作。总是以“监督者”的身份思考和行动，很少意识到自己也是“被监督者”，或者说相对于“监督者”的角色而言，“被监督者”显得微不足道。监察体制改革后，纪检监察机关是承担反腐职能的唯一机关，纪检监察干部的优越感、“安全感”或许会在更大程度上强化。有些人认为，纪检监察机关才是反腐的专门机关，其他机关无法对反腐机构进行有效监督，谁来查处反腐机构的腐败呢？即使由纪检监察机关自己查处内部的腐败案件，那也不会轻易采取措施，谁愿意自我揭短、家丑外扬呢？还有些人查处案件的经验丰富，从中得到很多启示，反侦查能力很强，认为自己来点“小动作”别人发现不了。组织的优越感、个人的思维方式一旦形成一种文化，就会在整个组织蔓延，潜移默化地影响组织成员的行为方式。从这种意义上讲，纪检监察机关自身的权力监督要大大难于其他机关，不采取行之有效的措施、不建立健全相关制度，难免会使“反腐者”蜕变成“腐败者”。

二、监察机关内部监督的制度安排：在相互制约与相互协调中寻求平衡

从国家监察体制改革启动之初，相关部门就对监察委员会内部权力监督十分重视，并根据权力相互制约、相互协调的原理进行了一系列的制度设计。从总体上看，这些制度设计是科学合理的，运行成效也是比较显著的。

（一）职能分离：以权力分立制约权力

权力的分立与制衡是权力制约的普遍原理和基本规律。西方国家将这一原理运用到极致甚至走向极端，建立立法、行政、司法“三权分立”的政治制度。这种极端化的分立，导致效率低下、矛盾冲突频发，甚至因党派分歧使国家的正常运转和公共利益受到影响。我们决不能照搬西方国家的“三权分立”制度，但也结合我国国情，将权力分立制衡原理运用到行政机关内部权力制约之中，建立相互制约、相互协调的内部权力结构和运行机制。就监察委员会内部权力监督而言，这一机制同样有效，或者说是内部权力制约的主要方式。

这一方式的建立，也是对以往纪检监察机关权力制约失范进行反思修正的结果。曾经一个时期，纪检监察机关执纪监督和审查调查由同一部门负责，该部门长期联系某个地区或单位，对该地区（单位）的情况熟悉，便于开展工作。但是，有些别有用心的被监督对象，总是通过各种机会拉拢、腐蚀纪检监察干部，导致腐败案件发生。从2014 年开始，有关方面进行大刀阔斧的改革，中央、省、市三级纪检监察机关执纪监督和审查调查权力分立、部门分设。执纪监督部门固定联系某个地区或单位，履行常态化、制度化监督职能，推动负责地区（单位）政治生态的改进与优化。审查调查职能由其他部门承担，具体案件的查办人员不固定、地区不固定，“一次一授权”，这就使办案人员和涉案人员失去日常联系的机会，大大减少了权力滥用和利益输送的可能性。

在此基础上，调查权与审理权分立，相互制约。调查组根据既定的方案，对需要了解掌握的涉案人员的情况进行全面侦查，掌握当事人违法犯罪事实，形成调查报告，按程序报批后，将案卷和相关材料移送审理部门。案件审理部门根据国家法律法规和党章规定，对案件的事实、调查的程序、取得的证据等进行全面审查，提出审理意见。对于事实不清、证据不足的案件，退回调查部门重新调查或补充调查。审查调查权和案件审理权分立，既可以有效地防止审查调查部门违反法律程序收集证据，或者对事实的认定存在瑕疵，又可以防止案件审理部门主观臆断或者违法单方面做出决定，二者相互制衡、相互监督。

除了上述关键的两个方面，监察委员会内部线索处置、初步核实、立案调查、案件审理“四个环节”同样形成相互制约而又相互协调的关系。过去，四个环节可能存在分管领导交叉分管的情况，监察体制改革之后，四个环节分别由不同的领导分管，领导之间在分工的基础上协作、在相互制约的基础上彼此协调。从整个制度安排来看，监察委员会内部权力结构合理、边界清晰、制约得当、衔接紧密，符合组织管理现代化、廉洁化的发展方向。

（二）集体决议：以民主机制制约权力

民主集中制是各级领导机关的基本工作制度。在长期实践中，这一制度得到了较好的运行，并取得了显著成效。民主集中制最初的目的是确保重大决策的科学性、民主性和合理性，防止发生决策失误，给党和国家的事业造成损失。随着反腐败斗争的深入推进，民主集中制作为反腐制度安排的重要性日益突显。少数领导干部出于私人利益的考虑，总是想方设法破坏民主集中制，将个人利益、个人意志凌驾于组织之上，以达到不可告人的目的。从查处的腐败案件来看，许多发生在重要领导岗位的腐败分子往往作风专断、处事霸道，将民主集中制视为摆设、视为儿戏，肆意践踏党的集体领导制度、肆意满足个人不断膨胀的私心和欲望，最终走上违法犯罪道路。因此，必须将民主集中制作为重要的反腐利器来抓，将这一制度具体化、刚性化、法治化，以严格的、真正的、不可变通的集体决策代替个人决策，防止长官意志和个人专权，预防腐败行为轻易得逞或者“披上合法的外衣”。

在监察委员会内部权力监督中，民主集中制同样是一种十分重要的制度安排，体现在线索处置、案件查办、决定形成等重要事项的方方面面。例如，所有问题线索如何处置，不是个人决定，而必须经过集体研究并履行报批程序。案件调查、处置执行等方面的重大问题，包括具体调查方案、重要调查措施的实施等，必须经过纪委常委会议、监委会议集体研究决定，办案人员、领导个人是无法私自作出决定的。留置措施是涉及人身自由、案件顺利查处的一项非同寻常的措施，留置措施的实施必须遵循严格的制度规定，其中之一就是必须经过领导集体研究决定，并报有关方面批准。即使在具体案件的调查过程中，调查组遇到重要事项也必须经集体研究后履行报批程序。

（三）流程管控：以程序规范制约权力

监察委员会是履行党内监督和国家监察职能的专职机关。与其他机关不同，纪检监察机关处理的是违纪违法案件，既要注重办案的效率、增强对腐败分子的威慑力，又要严格遵守党内法规和国家法律法规，切实维护当事人的合法权益，更要防止“灯下黑”、防止在反腐案件查处中产生新的腐败案件。因此，必须特别注重案件办理的程序，以程序保证办案的效率和公正性，以程序保障监察机关自身的廉洁。“严格依照程序规定开展工作，既有利于增强审查工作的合法性和公正性，也有利于保护受审查人、证人的正当权利。”⑤从另一方面讲，如果每起案件的查处都严格依照规定的程序进行，权力滥用、贪赃枉法的可能性就会大大降低，就可以有效地防控纪检监察干部自身的腐败行为。

在案件办理的整个流程中，监察委员会都把严格履行程序作为重要的纪律要求。《中华人民共和国监察法》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等都对办案流程和程序作出明确规定。各地根据工作实际，也出台了监察业务运行工作规程以及线索处置、调查措施使用、各类文书使用等具体规定，全方位、全流程的程序控制体系初步形成。

在处置过程中，所有问题线索除了须经集体研究，还须履行报批程序。作出立案决定、处分决定等，也不是各级监察委员会自行决定的，还必须向上级监委和同级党委请示报告。这既是认真落实双重领导体制的需要，也是纪检监察工作全面接受党的统一领导的需要。法律规定的12项调查措施，都有严格规范的运行程序。这些措施分为四级，分别由不同层级的领导签字审批。即使是谈话、询问、查询、调取等一般性调查措施，也必须履行审批程序，不得私自进行。而对于搜查、留置、技术调查、限制出境、通缉等限制性调查措施，除了对实施对象、实施主体、实施条件等的规定更加严格，程序上的规定也严格得多、具体得多，一般人、一般情况下是难以实施的。例如，留置措施除了必须经过本级监委集体研究，还必须经过同级党委批准并报上级监委备案。省监委采取解除留置措施的，报国家监委备案，市、县监委留置措施的实施与解除，应报上一级监察机关批准，并逐级报省监委备案。通过强化上级的审批监管程序，既确保每起案件的办理质量，又可以压缩下级权力滥用和权力腐败的空间。

所有调查活动都涉及文书的流转。文书的管理是否规范、是否有制度漏洞，也对权力的运行产生影响。调查措施涉及的文书，由相关部门统一印制并按照权限下发和使用。重要文书统一编号，适用范围明确，并履行审批、盖章等手续，最大限度地减少自主性和随意性。

（四）专门监督：以专业督察制约权力

在系统内部建立专门的督察机构，这是权力制约的基本规律，在实践中得到广泛运用。无论是司法机关还是行政机关，无论是财政系统还是警察系统，往往都采用专门督察的方式控制和规范内部权力的运行，保障系统的廉洁、规范与高效。同样，监察委员会内部也有专司内部监督的机构——干部监督室。

为了加强内部监督，从2014 年开始，中央、省、市三级纪检监察机关都建立了干部监督室，基层纪检监察机关也由专人负责内部监督。干部监督室成立以后，在内部监督中发挥了巨大作用，先后清理出一大批徇私舞弊、贪赃枉法的“内鬼”，纯洁、净化了纪检监察干部队伍，维护了纪检监察机关的良好形象。国家监察体制改革以后，纪检监察机关的权力得到进一步扩大，权力滥用和权力腐败的风险也随之增加，干部监督室承担的责任更加重大。

三、发展不平衡与制度失灵：内部监督的现实困境

虽然监察委员会已经建立内部监督的制度架构，建立健全了内部监督的程序和机制，但是，仍然存在一些体制机制性矛盾，许多方面的发展也不平衡，直接影响内部监督的效能。

（一）监督形式与监督实质的不平衡性

从形式上讲，《中华人民共和国监察法》以及《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等国家法律、党内法规对纪检监察机关如何履行职责作出了明确规定，地方纪检监察机关也根据自身实际，制订了法律法规的具体实施方案。总体上看，这些法律规章已经覆盖到监督、调查、处置工作的各个方面，也涉及线索处置、审查调查、案件审理、案件移送的各个环节，基本上做到纵向到底、横向到边。但是，在实际工作中，是否所有工作都会严格依照既有的规章制度运行呢？即使已经依照规章制度运行了，是否会有实际的监督成效呢？有时也未必如此。譬如，文书的使用有严格的规定，目的是规范监察机关的各种权力，防止权力滥用。但在实际工作中，未必严格遵循了各种规定，或者形式上遵守了规定，但实质性的审查并不到位。越是到基层，这种现象越为突出⑥。这就为权力滥用留下了可乘之机。再譬如，为了加强对内部权力的监督和案件办理质量的管控，分管领导、主要负责人在很多环节必须履行签字手续，表面上已经监督到位，但事实上，这些领导日常事务繁忙，根本没有时间深入实际展开调查，无法对案件的全过程进行充分研判，只是通过文字材料了解基本情况，或者简单地听取相关人员的口头汇报，很快便完成签字程序。如果相关人员在办案过程中夹杂私心，是很容易蒙混过关的。

（二）对下监督与对上监督的不平衡性

在纵向监督体系中，我们往往强调上级机关对下级机关的监督、领导人员对一般人员的监督，而忽略了下级机关对上级机关的监督、一般人员对领导人员的监督。不仅在纪检监察机关是这样，其他机关也是如此。这是权力相对集中导致的制度缺陷之一。为了确保廉洁、高效办案，纪检监察机关内部必须建立权力相对集中的领导体制。在大多数情况下，领导集体对案件的调查和处置具有决定性作用，分管领导也发挥着非同寻常的指挥支配作用。加上一般人员的提拔任命、晋级晋升等主要由相关领导决定，下级对上级的监督几乎难以实现。领导人的意志和决策即使存在不合规、不合理的成分，一般工作人员一般情况下也不会提出反对意见。这样，在复杂的人际关系网络中，如果相关人员围猎领导者，通过领导者对办案人员施加影响力，很容易达到不可告人的目的。事实上，从历年纪检监察机关发生的腐败案件来看，这种情况不在少数。在缺乏对等监督、双向互动的情况下，领导人员和一般人员、上级和下级处于十分不平等的地位，权力链条中只有指挥和命令，平等协商、坦诚监督成为空谈。有的甚至对领导人员的违法乱纪视而不见、充耳不闻，直到其陷入万劫不复的深渊。如何完善双向监督机制，让下级可以更好地监督上级、一般人员可以更好地监督领导人员，委实考验决策部门的领导组织能力。

（三）强势部门与一般部门相互制约的不平衡性

在组织内部，往往有强势部门和一般部门之分。强势部门掌握了优势资源，在组织发展中起着关键作用，无形中拥有超出一般部门的影响力和优越感。一般部门只是相对而言的，它们并非可有可无，只不过承担的职能有所差别，比较优势相对缺乏。强势部门和一般部门只有相互配合与支持，组织才能正常运转。因此，在大多数情况下，两者并没有太多的不一样。在权力制约链条中，任何部门都是组织机器中的一个齿轮，相互咬合、相互牵制、相互赋能。但是，强势部门往往凭借自身优势，有意或无意游离监督链条，彰显自身特性，达到自身目的。在纪检监察机关内部，监督检查部门和审查调查部门无疑是相对强势的部门，它们承担着执纪监督的主要任务，享有专业知识、专业能力带来的“知识性权力”。其他部门往往自觉地辅佐它们的任务执行，有时甚至把权力制约摆在相对次要位置。如果这些部门再以工作效率、特殊任务为借口，缺乏接受监督的行动自觉，其他部门的监督制约更容易失去作用。即使在审查调查部门与案件审理部门之间，也会出现权力的不对等和监督的不平衡。案件审理部门本来应该充分发挥权力制约功能，对审查调查部门采集的证据、作出的决定等进行认真审查、严格把关，但是，出于长期实践中形成的思维定式，审理部门时常充分尊重审查调查部门的决定，不会提出十分严苛的异议，除非明显有悖于法律法规的规定。

（四）刚性规定与自由裁量的不平衡性

科层制组织的特征之一，是整个组织按照规章制度运行，每个部门、每个人没有多大的自主性。和传统组织的人格化特征相比，官僚制组织的非人格管理体现了现代组织的理性精神，克服了组织管理中的人情化因素，提高了组织的运行效率。但是，过于强调制度的刚性，又会造成刻板和僵化，反过来影响组织运行的效率，这就是官僚制组织固有的“效率悖论”。因此，为了提高效率，我们既要建立健全规章制度，严格按照规章制度办事，又要赋予组织成员一定的自主性和自由裁量权，增强组织的灵活性和适应力。在纪检监察机关，我们同样制定了系列的法规和规章，严格规范组织的运行，同时设置了一定的自由裁量权。例如，在线索处置、措施运用、调查取证、定性量纪等方面，虽然也有一系列的实体性、程序性规定，但绝对不可能严密如织，也缺乏弹性。这些环节都有自由裁量余地，相关人员可以根据具体情况具体分析。由于存在自由裁量空间，那些经不住诱惑、经不住围猎的人就可能避重就轻、化实为虚，办“人情案”“关系案”，甚至铤而走险，走上违法犯罪的道路。如何有效地规制自由裁量权，尽可能压缩权力滥用和权力腐败的空间，值得理论界和实践部门认真探讨。

（五）专门监督力量与实践发展要求的不平衡性

在某种程度上讲，干部监督室发挥的作用如何，直接影响纪检监察机关内部监督的质量。作为专司内部监督的部门，干部监督室本来应该发挥强有力的监督作用，充分体现内部督察的权威。但是，在现有体制下，干部监督室的监督也面临重重困难。干部监督室仅仅是各级纪检监察机关内部的一个部门，缺乏应有的独立性。如果铁面无私地、全面彻底地进行监督，得罪了机关的同事，工作人员的年终考核、职务晋级晋升等可能受到影响。干部监督室的人事权、财政权、调查权都掌握在同级机关里，工作的开展受到领导意志、人力财力物力支持等多种因素的影响。在缺乏独立性的情况下，干部监督室和其他处室实际上是“一家人”，在长期的共同体生活中建立了千丝万缕的联系和相互依赖、相互支持的关系，往往“以信任代替监督”，无法摆脱“同体监督”的根本性困境。在衔接机制上，干部监督室也未必能充分彰显专门监督部门的权威。例如，涉及纪检监察干部的问题线索，很多时候由案件监督管理室掌握，然后提交干部监督室；而纪检监察干部个人重大事项报告，也首先由组织部门进行审查，有问题才提交干部监督室处置⑦。换句话说，干部监督室通常处于“被动监督”状态，而专门督察部门应该拥有的“主动介入”和“强势干预”，并未得到充分而有力的体现。正因为如此，在纪检监察机关内部，干部监督室的权威与自身的地位并不相适应，职能的发挥也与新的社会形势的发展不相适应。

四、从相互制约到制度创新：完善监察机关内部监督的路径选择

强化纪检监察机关内部监督，既要靠监督制度的完善，又要靠体制机制的创新。在现有制衡机制、制度框架高效运行的前提下，结合域外经验和我国国情，还应做好以下工作。

（一）加大巡视巡察力度：以“定期体检”加强“靶向治疗”

党的十八大以来，我国反腐败斗争取得压倒性胜利的重要经验之一就是我们对原有的巡视巡察制度进行了根本性、革命性变革，充分发挥巡视巡察的“利剑”作用和“扫描”功能，让“包裹森严”的案件线索得以重见天日，让腐败分子“闻巡丧胆”。权威部门透露，权力机关相互监督、外部力量检举揭发并非案件线索的主要来源，巡视巡察发现的案件线索在所有案件线索中占有相当比重。随着经济社会的发展，腐败案件日益具有复杂性、隐蔽性，特别是那些“树大根深”“盘根错节”的腐败案件，往往靠一般力量难以将其挖掘出来。如果没有铁面无私、独立权威的巡视巡察的介入，很多案件恐怕难以浮出水面。巡视巡察取得成功的重要因素是，直接对上级负责，巡视人员和巡视对象不固定，“一次一授权”，直面问题并及时移交问题线索等。

既然巡视巡察已经在实践中取得巨大成功，成为坚不可摧的“反腐利器”和中国特色反腐制度的重要组成部分，我们就要继续巩固和拓展其制度绩效，进一步发挥其在反腐败斗争中的重要作用。纪检监察机关作为巡视巡察的实施机关，更应在内部监督中引入这一制度，将巡视巡察与内部监督有机结合。具体来说，纪检监察机关在执行巡视任务时，在同级党委的领导和部署下，实行“X+1”巡视模式，“X”是指接受巡视的下级党委政府，“1”是指同时接受巡视的同级纪检监察机关。对下级党委政府和同级纪检监察机关同时进行巡视，有利于更好地了解当地的政治生态，有利于发现党风廉政建设中的系统性、根源性问题，有利于对廉政建设的主体责任、监督责任等作出更加准确的判断和分析，也有利于加大纪检监察机关内部监督力度，将自我净化、自我革命摆在更加突出的位置。同样，在执行巡察任务的过程中，有关方面也应将针对同级纪检监察机关的巡察一并进行。事实上，部分地区已经开始进行这种探索。十届安徽省委前六轮巡视在对市、县党委进行巡视的同时，一并对同级纪检监察机关开展巡视。为了落实巡视提出的整改建议，省纪委干部监督室会同相关纪检监察室对各地的整改落实情况进行了认真检查，并启动了约谈机制和问责机制，完善相关制度⑧。

除了进行“X+1”巡视，纪检监察机关应该以同样的决心、同样的力度积极推进内部巡察。重点巡察下级纪检监察机关认真执行法律法规情况、案件办理质量和廉洁自律情况。巡察以发现问题、改进工作为主，通过“全面体检”，寻找可能存在的“病灶”，对症下药。要和巡视一样，彻底摸排是否存在腐败案件线索，严肃查处相关责任人员。坚决克服重形式走过场，巡察与否一个样、巡察前后一个样的情况，通过解决问题、惩治腐败、追查责任树立巡察工作在系统内部的震慑效应和权威地位。要根据不同时期、不同单位面临的问题，灵活机动、有的放矢地开展专项督查和不定期抽查，始终让内部监督“利剑高悬”，让纪检监察干部心存敬畏。为了克服熟人社会、人情社会对内部监督产生的影响，积极探索交叉巡察、提级巡察等新的巡察方式，最大限度地发挥巡察效能。

（二）提升干部监督室的独立性：以体制创新增强监督活力

反腐是对既得利益阶层潜在或现实利益的剥夺过程，注定要遭到既得利益阶层的强烈反对。既得利益阶层通过各种措施，或明或暗地与反腐机构展开针锋相对的斗争。因此，在缺乏独立性的情况下，反腐机构始终难以施展抱负，甚至会沦为权力斗争的牺牲品。此外，在复杂的权力斗争环境中，反腐机构顺利开展工作的前提是它本身必须具有公正性和公信力，不受权力格局等因素的影响，不偏不倚地执行国家的法律法规⑨。独立性是公正性与公信力的重要保障，独立性的缺乏往往带来公正性、公信力的缺失，导致反腐行动遭到质疑、否定或失去支持。

世界上著名的反腐机构中国香港特别行政区廉政公署和新加坡贪污行为调查局，都经历了从内部机构上升为专门机构、从完全不独立到相对独立的过程。这两个机构原来都是警署的内部监督机构，担负着警署内部和整个政府部门的反贪职能。然而，警署本身就是腐败的重灾区，根本缺乏反腐动力。反贪部门与监督对象存在错综复杂的利益关系，反腐行为长期受阻。为了提升反腐机构的成效，有关方面下决心将反腐机构独立出来，斩断它与监督对象的利益关联，从此开创了反腐败斗争的崭新局面。实践证明，不管是专门反腐机构也好，机关内部的腐败防控部门也好，必须有相对超脱的地位，与监督对象保持一定的距离。

干部监督室是纪检监察机关内部专司反腐职能的机构。由于缺乏相对超脱的地位，内部监督成效大打折扣。特别是它面对的是专门从事反腐败工作的专业干部，职业经验丰富、反监督能力强，如果自身缺乏一定的“撒手锏”，其威信和行动能力可想而知。根据国家监察体制改革以后内部监督形势的需要，必须对干部监督室的管理体制进行适当改革。这就是，省级以下干部监督室进行垂直管理，人事权、财政权、管理权由省级纪检监察机关统一管理。凡是涉及纪检监察干部的腐败案件，由省级纪检监察机关统一受理和查处，市、县纪检监察机关不再拥有管辖权。通过这一改革，对内可以提升干部监督室的独立性和权威性，铁腕反腐、正风肃纪，切实提高内部监督的战斗力、威慑力和实效性；对外可以树立纪检监察机关“打铁同样自身硬”的良好形象，切实回应“谁来监督监督者”的社会质疑。

（三）严格控制自由裁量权：以制度刚性修补“微小的漏洞”

自由裁量权在行政机关比较普遍地存在。法律授予行政机关自由裁量权总是基于一定的目的，其根本目的是让行政机关根据具体情况和个案差异作出不逾越法律的、合理而迅速的选择与判断。因此，它的动因必须符合立法的目的和精神，它应考虑相关因素而对那些非相关因素免于考虑，并且应尽可能地合乎情理、客观、适度而不夹杂任何恶意或偏见。可以说，行政自由裁量权的行使仅仅是为了弥补行政法律与现实社会之间的“裂缝”，是一种对既存法律的补充行为。行使这种权力的出发点和归宿，是为了让行政机关更大限度地体现公正、合理等法律的精神实质⑩。

对于国家监察机关而言，自由裁量权可能包含两个层面：一是在法律法规规定的边界内根据具体情况具体分析，在案件查处和量纪定性中充分体现法纪效果、政治效果和社会效果的统一；二是在监督执纪、审查调查过程中存在不为上级部门掌握和外界知晓的信息，相关人员在缺乏监督的情况下，存在灵活处置甚至违法乱纪的可能性。例如，“有些关键信息可以向上级报送，也可以不报送，有些事项可以办理，也可以不办理，没有明确的量化指标，怎么裁量执行，往往在纪律审查人员的一念之间”。

不管是哪种类型的自由裁量权，都应该得到严格控制。如果不对自由裁量权加以合理控制，或者说放纵自由裁量权，必将使自由裁量权如同一匹脱缰的野马，随时都有逾越边界的危险。哈耶克将行政自由裁量权的失控看作法治中的“微小的漏洞”，并且告诫人们：“就是那个‘微小的漏洞’，如若处理不当，它将使‘每个人的自由都迟早会丧失’。”为了严格控制自由裁量权，监察机关必须在充分调研的基础上，对线索处置、措施运用、调查取证、定性量纪等环节存在的自由裁量权的正确行使作出明确而具体的规定。必须严格执行集体决议制度和请示报告制度。对于监督执纪、调查审查、案件审理过程中出现的新情况、新问题，必须经过集体研究决定并及时向主管领导报告。对私自处理案件线索、越权处理相关事宜，必须严肃追究责任。建立调查组成员之间的相互监督和责任连带机制，对于默许调查组成员违规处理信息或者发现问题不及时报告的调查组成员，同样必须追究相关责任。建立随时抽查、暗访制度，防止相关人员滥用职权。明确处室负责人、分管领导的监督责任，严格执行“一案双查”，倒逼相关责任主体恪尽职守、干净担当。

（四）实行请托事项报告制度：以“内外兼控”降低廉政风险

随着政治文明的演进，公共领域和私人领域开始出现分化，界限也逐渐明晰。公共领域是公众共同参与的领域，公共领域的活动关涉公共利益。因此，公共领域是开放式的、公开的，主动接受各方面的监督。公共领域愈是开放，愈能通过协商、对话、沟通达成一致，维护和促进公共利益。与公共领域不同，私人领域是一个相对封闭的领域，只要不违背法律法规和伦理道德，不对其他人的生活造成妨碍，公共权力和其他力量就不应进行干涉。尊重和保护私人领域，实质上是保护公民自主生活的正当权利，特别是保护公民的隐私权。

对于普通公众而言，公共领域和私人领域是界限分明的，不存在交叉之处。但是，对于公职人员而言，有时公共领域和私人领域的界限未必十分分明，在私人领域进行的活动很可能与公共利益相关，甚至因为各种不正当的交易影响公共利益，影响社会的公平与公正。为了防止这种现象的发生，很多国家机构已经适度介入对领导干部私人领域的监督。纪检监察机关拥有特殊的权力，这些权力甚至关涉某个领导干部的生死存亡。为了达到不可告人的目的，很多别有用心的人想方设法拉拢、腐蚀纪检监察干部。而这些腐蚀行为，时常是在其交际圈、生活圈发生的。因此，对纪检监察干部的“八小时以外”进行监督，具有非常特殊的意义。

为了加强“八小时以外”的监督，有关方面对纪检监察干部的个人重大事项报告提出了更加严格的要求。事实上，个人重大事项报告也仅仅是事后监督和结果监督，并不能起到非常明显的作用。我们认为，在个人重大事项报告的基础上，应该进行“请托事项”报告。请托案件关照、入学就业、职务晋升、招标投标、项目审批、工程建设等各类事项，只要牵涉“潜规则”和“灰色地带”，就必须如实向组织报告，全方位、全过程接受组织监督。这种做法在清廉国家早有成功实践。例如，新加坡的公务员接受宴请，事先要报告，说明邀请人、地点和原因等。公务员对自己的日常交往活动也必须如实记录，每周将记录本交部门主管检查。如果抽查发现有不实之处，必须接受纪律处分。通过这些过程性、“隐私性”监督，确保公务员绷紧廉洁自律之弦，时刻感受到自己是关在“制度笼子”中的人。请托事项是腐败行为发生的重要纽带，对请托事项进行监督，既可以有效防止腐败、保护纪检监察干部，又可以让纪检监察干部带头净化政治生态，更好地担当起“护林员”角色。

注释：

①密尔：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第96页。

②詹姆斯·M.伯恩斯：《美国式民主》，中国社会科学出版社1993年版，第189页。

③孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1997年版，第154页。

④乔虹：《纪检监察机关内部权力监督问题研究》，西北大学MPA学位论文，2018年6月。

⑤赵煜：《严守程序是法治反腐的必然要求》，《中国纪检监察》2014年第17期。

⑥⑦陆思冰：《权力制衡视野下监察委内部权力制约研究》，中共浙江省委党校MPA论文，2019年6月。

⑧王珍：《安徽省纪委监委加强监督检查 督促市县纪检监察机关落实巡视整改》，《中国纪检监察报》2019年6月29日。

⑨陈宏彩：《反腐机构绩效制约因素及其互动模式：一种解释性分析框架》，《中国行政管理》2013 年第12期。

⑩参阅王英津：《论我国的行政自由裁量权及其滥用防范》，《国家行政学院学报》2001年第3期。