保持适度张力与发挥两个积极性：疫情防控中的央地关系剖析

郭道久，吴涵博

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

一、前言

一场突如其来的新冠肺炎疫情让中国面临国家治理的“大考”，整个过程虽然艰险，但中国国家治理体系和治理能力经受住了考验。抗疫基于国家和社会整体同心协力的新举国体制，从中央到地方各级政府都发挥了重要作用。在全国一盘棋的抗疫模式下，中央的统筹协调和指导体现了鲜明的制度优势；地方政府的高效执行力奠定了有效防控疫情的坚实基础。党的十九届四中全会在提到推进国家治理现代化时，再次强调要充分发挥中央和地方两个积极性。那么，在全国一盘棋模式下中央和地方在组织抗疫中的角色各是什么？面对突发公共卫生事件应急管理，乃至日常公共管理问题，中央和地方各自发挥作用的空间是什么？如何激发两个积极性？这些问题都指向中国的央地关系这一国家治理的基本命题，疫情防控则为新时代如何调控央地关系提供了重要经验。

二、理论基础与分析框架

处理央地关系是大型国家政治生活的核心任务之一，现代国家治理不可避免地要面临复杂的央地关系挑战。20世纪以来，西方学者对中央和地方应当侧重于中央监督总揽，地方只负责执行的代理人关系；抑或是地方与中央合作对话，拥有制度和执行本地政策部分酌处权的伙伴关系展开探讨[1]。新中国成立后不久，中国同样就央地关系模式开始相应的改革历程，围绕“中央过大”还是“地方诸侯”，在中央集权和地方分权之间不断调适。但“一放就乱，一收就死”的怪圈始终难以打破，改革开放初期的央地关系调整也没有跳出这个循环。针对大型国家央地关系处理难题，有学者作出中央和地方应当根据国情现实，在动态平衡中寻找并保持最佳距离的论断。央地之间保持一种“集分平衡”，在很大程度上成为此后央地关系发展的思路[2]。

（一）央地关系的适度张力

平衡取向的央地关系改革避免了对央地各自角色扮演绝对化的理解，在法治化的整体思路下，既有助于明确中央和地方的职能权限范围，又能为中央和各级地方政府留出各自活动的空间，从而使央地关系具有适度“张力”[3]。具体而言，这种张力体现在中央权威与地方利益兼顾，中央统筹决策与地方贯彻执行相结合。在坚持党集中统一领导的前提下，中央辅之以自上而下的人事任免制度和奖惩激励设计实现垂直控制，保证能够实现对大事的统筹决策。针对地方官员在实际治理实践中更贴近人民和具体事务，能掌握更细化治理信息的优势，中央尊重其独立性，将具体执行权下放给地方[4]。这种张力并非一成不变，在日常治理工作中，来自地方的牵引力较大，地方政府拥有较大施政空间应对辖区治理事项。但面对重大治理问题，中央掌握最终的决定权，维持全国政令统一，相对而言地方只有执行的空间。央地之间张力调整变化的根本目的，就是要保证治理体系的灵活性，在中央部署和地方利益（或地方官员利益）之间寻找最佳结合点。

央地关系的适度张力为改革开放以来的国家治理注入了活力，地方分权在一定程度上避免了举国体制的过度刚性，变相增强了中央权威统筹的韧性。权力下放让地方政府在实际运作中拥有很大的资源占有权和事权，财政制度改革带来的经济刺激，人事晋升制度对地方官提供的必要激励，让地方政府能够围绕中央确立的重点发展方向推动治理进程，实现了中国数十年的快速发展。同时，日常行政中地方拥有部分自主治理权并不意味着中央政府统筹能力的式微，适度张力的实质是央地权力划分和职责配置在原体制框架内的调整，地方权力仍来自中央“赋予”[5]，在重大治理事宜上地方政府必须依赖中央裁决，央地格局总体具有可控性[6]。一个突出的特征在于，中央政府常常通过重点考核、指标摊派的方式控制地方，以一票否决式晋升奖惩、项目配置等形式促使地方政府集中精力完成某一阶段内由中央指派的重点工作[7]。

（二）适度张力央地关系格局的实践

在适度张力中保持动态平衡对现有央地关系格局产生了深远影响。对中央政府而言，集中统一领导保证了中央权威，分税制等保证了经济利益，这是单一制国家大一统的必需条件。中央主要承担决策责任，不承担具体政策的执行风险。而且一旦地方执行不好，中央还可以站出来总揽全局，这在总体上降低了治理风险爆发的可能性[8]。在维护举国体制加强国家能力的同时，避免了传统一以贯之的做法——在具体政策落实到地方后，因水土不服而诱发全盘治理失效的问题。对地方政府而言，拥有部分自主发展权可以充分结合其信息优势作出正确决策，同时中央向下激励政策的存在，有助于发挥地方的首创精神。一些创造性治理举措取得良好成效吸引到中央政府关注后，将从单一地方试点向全国范围迅速推行，这也成为中国独具特色的实验治理模式[9]。从国家治理的总体角度来看，适度张力的央地关系也有助于群策群力创造性解决治理问题。

但是，适度张力模式依然存在不足之处。首先，央地之间权责配置的动态平衡极难掌控，不同治理领域有不同的治理需求，且治理现实在不断变化，这从根本上要求权力收放调整必须时时刻刻处于谨慎的观察和维护中。但科层制政府因等级严明和大体量的特征，让自身周转不可避免地带有滞后性。此外，央地之间的博弈行为也让权责配置在调适中很难第一时间与治理需求完美契合。其次，从整体上来讲，为了维持这种张力而在一定程度上削弱了央地关系的法治化程度，或者说对双方关系的规定倾向于总体性和导向性，而缺乏具体的操作措施。在权责不明确的背景下，“避责”心态下地方政府常作出“中央不指示，地方不担当”的治理策略，中央政府的决策压力依然很大。再次，适度张力意味着央地之间的持续互动，这从根本上决定了当前国家治理形成中央向下发包和地方向上负责的治理机制，缺乏自下而上的传输通道。基层公众的需求因难以获得表达的渠道而不能进入中央的指标之中，而地方也没有主动额外扩大指标领域的动力。地方政府向上负责的治理模式可能会导致一些问题的积累，增加治理失效的风险：一些问题在早期得不到地方政府的重视，当问题严重后再治理就要付出更大的代价，当地方政府制造出的各种分散化治理问题扩大到自身难以应对时，依然需要中央承担最终责任。不管是地方负责还是中央“兜底”，治理失效后的再治理都必然囿于“被动治理”的困境。

央地关系中适度张力的存在，体现在国家治理上就是弹性化治理机制。对中央政府来说，为了快速实现经济增长、公共服务、社会治理等目标，以指标的形式为地方政府设定目标，从而在政府体系内形成一种自上而下的压力型体制[10]；指标的分配以及自上而下的监督，实现了政府体系内的行政权分配、经济激励和内部控制，是一种特殊的“行政发包制”[11]。地方政府需要集中资源完成中央的指标；对于有能力的地方政府而言，还会超额完成任务，以获得中央政府的“奖赏”；地方政府在“剩余索取”和博得中央认可的动力下展开横向竞争，即所谓“锦标赛体制”[12]。这种弹性化的治理机制是当前央地之间发挥两个积极性的内在驱动力。

（三）发挥两个积极性：新时代央地关系的导向

进入新时代以来，央地关系在上述固有格局下持续开展改革。其重点围绕如何发挥中央和地方两个积极性展开，既要纠正之前央地关系发展中出现的问题（地方过度竞争和“避责”心态等），又要实现中央集中统一领导和地方首创精神的兼顾。党的十九届四中全会公报将“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，并就如何实现“国家法制统一、政令统一、市场统一”和“支持地方创造性开展工作”作了具体部署。此前《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也提出“科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系”，“构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”[13]。显然，从国家治理现代化的要求出发，央地关系保持张力是避免陷入“过死”困境的必要之举。具体来说，首先，应当注重最大化发挥这种张力积极的作用，摒弃改革开放以来已经显现出来的弊端，将中央和地方的能力都充分激发出来。其次，要注重对央地关系“充满活力”的要求，构建无论是日常行政事务，还是突发治理状况下都能迅速进行动态调整、适应治理需求的央地关系机制。

新冠肺炎疫情防控过程是对国家治理现代化进程中央地关系适应性的一次检验。根据央地关系的演变进程，对疫情防控中央地关系状况的分析应从以下角度展开：（1）在疫情防控中，中央政府如何通过收紧对地方政府的牵引力，构建全国一盘棋的抗疫模式，迅速形成央地合力，保证统揽模式的有效性。（2）在中央统筹下，地方政府在施政空间变化的前提下，如何迅速融入治理体系，配合中央大政方针，其角色与功能是什么。（3）总结疫情防控中适度的央地关系的经验，提出展望。

三、全国一盘棋与中央主导性、积极性的发挥

大一统是中国的传统，在新中国的制度设计中，集中力量办大事也是主导取向。正因为如此，在历次央地关系调整中，向下授权都是一个重要选项，选择性集权则是次要方面[14]。即使在当前的国家治理改革中，通过下沉部分审批权以提高地方政府治理效率，也是重要措施之一。但面对突发公共事件，全国一盘棋的统筹模式往往能显示更多有效性。新冠肺炎疫情暴发初期，地方应对失策，中央政府迅速介入，来自中央政府牵引力的增强让央地关系发生变化。在中央统筹决策下，中央政府将疫情防控作为该阶段国家治理的重点工作展开相关部署。习近平总书记多次下达指示要求把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，坚决遏制疫情蔓延势头。中央成立专门领导小组，指导全国抗疫工作；针对湖北省疫情应对中的问题展开督导考察；各职能部门相互配合，派遣工作组有序开展疫情防控工作。在中央重视下，举国战“疫”模式开启，疫情联防联控取得决定性成效，中国共产党领导的全国防疫模式和经验得到各国政府和世界卫生组织专家的高度肯定[15]。

（一）举国抗疫实现联防联控

在习近平总书记“防控要坚持全国一盘棋、要把防控当作最重要的工作来抓，要把人民生命健康放在首位”的重要指示下，面对疫情防控初期应急管理部缺乏应对突发公共事件的专业能力和卫健委缺乏指导各部门协作防疫权力的问题，中央政府及时成立新冠肺炎疫情工作领导小组，积极发挥集中领导、广泛动员、统筹组织等制度优势，很快建立起全国一盘棋的防控格局。

首先，中央统一领导和指挥，迅速构建出一体化的疫情防线。在当前的整体制度设计上，党中央是领导核心，坚持党的集中统一领导是本质特征。具体到疫情防控上，根据《突发公共卫生事件应急条例》等的规定，突发事件发生后，“国务院设立全国突发事件应急处理指挥部”，“负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥”。在本次疫情防控中，党中央和习近平总书记是领导核心，中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组在应急管理部和卫健委之上，具体负责统一指挥抗疫工作。在中央的号召和要求下，2020 年1 月23 日，交通运输部发布紧急通知，要求全国暂停进入武汉的道路水路客运班线发班；国务院办公厅要求医疗物资企业复工复产，为湖北输送防疫必需的医疗物资；2020 年1 月31 日，国家药监局派出多个督导组赴全国各地检查医疗物资生产情况；公安部下发通知要求加强打击涉及野生动物的违法犯罪活动。这些措施只有中央政府才可能制定和实施。

其次，中央通过广泛动员和严密组织，迅速建立起举全国之力、重点支援的防控体系。在疫情防控中，中央依靠自上而下的各种组织系统，包括党政机关、军队、企事业单位以及基层社区自治组织，将全国人民动员起来，积极参与疫情防控之中。这种动员机制几乎是无死角的，所有人都能接受到来自中央的要求。在抗疫措施上，中央果断采取“封城”“隔离”等严格的做法；在防控人员上，医护人员在救治第一线，卫健委、公安部门和社区工作人员是防控主要力量，各单位和公民承担各自的防控责任；在经费上，国家免费救治患病人员，财政投入大量专项经费抗疫；在抗疫物资上，国家统一调配防疫物资，并组织生产、运输。在中央有条不紊的组织下，整个社会就像一台分工明确又紧密合作的机器，围绕防疫快速运转。2020 年1 月22 日，国家医保局、财政部宣布新冠肺炎患者免费治疗。2020年1 月27 日，国家发展和改革委员会下达中央预算内投资3 亿元用于武汉火神山、雷神山医院建设和重点医疗设备购买，湖北省几天时间建起两大医院用于收治感染病人，并建成多家方舱医院。截至2020年2月24日，各级财政累计下达超过1000亿元资金统筹用于疫情防控。2020年2月中下旬，19个省份以“一省包一市”的方式对口支援湖北，十几个省份和解放军向湖北派出医护团队。在疫情防控期间，全国的医护人员、相关政府部门公务员、社区工作人员以及广大志愿者坚守一线，众志成城，全国一盘棋的制度优势在疫情防控中得到充分体现，成为取得抗疫胜利的可靠保证。

（二）考核监督体系敦促政策落实

长期以来，自上而下针对性考核监督机制是保证我国贯彻落实重大政策目标的重要手段。疫情暴发后，中央政府采取原本应用于重大治理事项中的考核监督方式，深入考察各地方政府、职能部门的履职情况。一方面，中央成立专门领导小组并派出督导组，监督地方防控工作。2020 年1 月25 日，党中央成立疫情工作领导小组，在中央政治局常务委员会的领导下开展工作。2020年1月27日，领导小组组长李克强总理代表中央考察指导武汉疫情防控工作。中央还向湖北省派出指导工作组，推动地方全面加强疫情防控工作。

另一方面，高度关注公众诉求，迅速回应公众关心的重点问题。2020 年2 月7 日，国家监委成立专门调查组就群众反映的李文亮医生相关问题展开全面调查。2020 年2 月26 日，经中央政法委批准，司法部牵头，会同中央政法委、最高人民检察院、公安部组成联合调查组对武汉女子监狱刑满释放人员感染新冠肺炎离汉进京事件进行调查。作为针对性考核监督体系的集中体现，中央还延续了压力型体制下“一票否决”的做法。2020 年1 月29日，中组部特别通知要注重在疫情防控阻击战一线考察识别领导班子和领导干部。2020年2月13日，中组部根据疫情防控工作需要，任命王贺胜为湖北省委常委，兼任省卫健委主任，之后又任命应勇为湖北省委书记、王忠林为武汉市委书记。疫情防控期间主要官员的任免是必要之举，也取得了显著效果。各地对疫情防控中渎职失职、防控不到位的官员的裁撤、罢免，也能够激发各级政府和官员抗疫的主动性和责任感。

（三）全国一盘棋模式的优势

长期以来，全国一盘棋都是社会主义中国的制度优势，这一优势在这次疫情防控中得到最显著的体现。具体来讲，这些优势表现为：

第一，中国共产党总揽全局、协调各方。全国一盘棋的“一”归结为中国共产党的领导。正是在党的领导下，“党政军民学”各种力量、“东西南北中”各方资源都集中统一到疫情防控这一核心要务上。党的能力保证其能够在对疫情进行科学研判的基础上做出正确的决策，党“为人民服务”的宗旨保证其以全国人民的生命为重做出选择，党严密的组织体系保证其能够广泛联系社会各界并协调各方，广大党员则是可以依赖的抗疫战斗中的中坚力量。疫情防控充分显示出党的领导是最突出的制度优势。

第二，集中力量。习近平总书记强调：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。”集中力量是办大事的前提，也是制度优势的体现。疫情防控是涉及方方面面的大事，在中国共产党的领导下，在全国人民的支持和配合下，全国的人力财力物力迅速实现了集中，全国人民的认识和全国的民心也实现了集中。14亿人集中近100万亿元GDP，开启24 小时全天候模式，全力抗击新冠肺炎这一件事，就没有不成功的道理。

第三，以人民为中心。制度优势要以价值原则为基础，没有符合人类社会发展的价值原则，任何制度都难以显示出优越性。全国一盘棋，其高度的一致性和凝聚力来自以人民为中心的价值原则。“封城”“居家”“检测”等所有防疫措施都是围绕将人民的生命健康放在首位这一原则展开的；冲锋在前、日夜轮班也是舍小家为大家。以人民为中心的价值依归，加上一切依靠群众的路线，防疫自然就成为14亿人同仇敌忾的“人民战争”。

四、地方政府抗疫的空间、行为与效果

疫情防控对各级地方政府应变能力、决策能力、执行能力、创新能力等多层面的治理水平提出了检验。在具有长期单一制传统的中国，地方政府在疫情防控中的施政空间是决定其能采取什么抗疫措施以及取得何种效果的重要因素。同时，对地方政府而言，面对疫情采取什么措施，还要受到改革开放以来在以经济发展为中心的环境中形成的思维模式和行为方式的影响。

（一）疫情防控中地方政府的施政空间

当前中央和地方政府的日常职责配置并没有明确的制度，无论是在经济发展方面还是在实现社会政策目标中，都给予地方一定的自主权，中央主要负责对地方政府自主治理成果的监督、考核。但在突发公共事件中，动态平衡的央地关系会立即收紧。一方面，地方政府的施政自主性会随着中央统筹降低，主要治理活动必须围绕中央确立的重点工作进行；另一方面，在突发公共卫生事件中，《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，规定了类似新冠肺炎疫情期间地方政府需要履行的部分职责。以上共同构成了地方政府的行动空间，因此，以过程的视角来看，地方政府的施政空间在中央政府统一领导抗疫前后两个阶段存在一些变化。

疫情初期，病毒尚未大规模传播，其影响范围主要是湖北武汉及其周边市县，其他地方政府还没有意识到病毒可能存在的巨大隐患，中央政府也没有全面介入。因此，湖北省和武汉市政府几乎是疫情防控中的唯一主体，其制定政策措施、采取行动的空间较大，承担的职责包括疫情监测、疫情报告、信息收集和发布、制定疫情防控措施、储备和调集防控物资、组织开展疫情防控、维护社会稳定等。这一阶段的疫情防控展现的是突发公共事件中地方自主解决区域性治理问题的手段和能力。

而随着疾病蔓延，各地方政府都面临疫情防控的重要任务。这一阶段中央政府组建领导小组，制定抗疫的总体要求和策略，承担疫情防控的领导职责，地方政府的职责主要归于执行层面，仅限于信息收集和上报，在中央统筹下组织和动员可动员的力量加强群防群控，调配抗疫物资、维护社会稳定等。对湖北省外的部分地方政府而言，还负责组织和实施对湖北的对口支援。从空间角度来看，中央政府组织领导抗疫之后，地方政府的空间在一定程度上缩小，重要的决策职能由中央政府来承担，地方主要负责执行；同时，这期间在中央政府的高压考核和监督下，地方对病毒更加重视，认识更加清晰，采取的措施也更有针对性，故此从行动效果上来看，后一时期更加有效。

（二）地方政府抗疫的行为与效果

从联防联控的现实角度出发，从地方政府掌控的资源量来看，要想独立完成重大疫情的防治工作确实非常艰难。此外，疫情作为突发公共卫生事件，不属于地方日常工作规划，在疫情初期的地方自主性治理阶段，地方政府的工作重点依然是本地的经济发展任务。而公共卫生事件自身带有的专业性与特殊性，从根本上使当前地方政府能高效促进经济发展的治理模式，在疫情防控初期出现了短期失效的问题。但是经过初期的适应和调整，中央成立领导小组统筹全国抗疫工作后，在一定程度上激发出地方抗疫的积极性。各地方政府迅速将疫情防控作为重点工作任务，坚决执行中央决策，抗疫成效显著。

第一，地方政府是中央疫情防控政策的坚决执行者。在中央明确工作重点、统一部署防疫任务后，各地积极开展疫情防控工作。面对疫情蔓延的严峻形势，防控疫情的参与主体不再局限于湖北一地，各地方政府相继启动突发公共事件预警一级响应。在中央定调的基础上，围绕中央指挥棒，地方政府成为执行抗疫决策的中坚力量，投入大量人力物力，很快进入全方位防疫状态。这一阶段地方政府施政主要是执行中央指令，展开本地防疫工作，在中央要求下，部分省份以“一省包一市”的形式展开对湖北的对口支援，各地组织向疫区捐赠防疫物资，成立医疗队支援湖北。中央统筹全局，协调各地协作发力，地方政府高效的执行力成为推进防疫进程的重要因素。

第二，在具体的政策执行中，部分地方政府依然能够根据地方现实和约束条件，创造性地制定本地抗疫政策，并相互借鉴学习。首先，部分省市在本地疫情尚不严重的情况下，加强对民众的宣传科普，提前预备防疫物资，地方领导高度重视，要求公务人员下沉社区，高强度联防联控网络的做法得到各地纷纷效仿。天津市提前备足防疫物资、河南省“硬核”防疫、江苏省网格化管理的方式都立足本地实际情况，对疫情防控起到重要作用。其次，在疫情基本得到控制，各地急需组织恢复生产的时期，浙江、广东等地包机接民工，率先使用健康码的做法得到迅速推广。单一制中国向上负责的制度安排在解决中央已部署的确定性问题时呈现出高度有效性。为获取相对竞争的优势，地方政府基于公共利益的针对性创新政策，让治理行为迈入善治轨道[16]。地方政府间激发的相互看齐、学习并进的意识产生了很多防疫的创造性举措，是中央统一领导下高效防疫的关键。

（三）地方政府在抗疫中的积极变化

改革开放以来，在所谓“锦标赛”体制下，地方政府集中精力追求经济增长而导致其他问题积累，相关研究对地方的选择性治理和过度竞争等现象批评较多。在本次疫情防控中，地方政府在这些方面有了新的突破，体现出积极的变化。

第一，地方治理能力的全面发掘。长期以来，所谓的压力型体制导致地方政府只注重向上负责，难以集中精力考虑中央考核以外的事项，地方政府的能力主要体现在经济发展方面。疫情防控不同于经济增长，它是对地方治理能力的整体性全面考验。从实践来看，地方政府面对疫情不存在选择性治理的空间，在既要对中央负责又要做好地方公众服务的双重压力下，地方政府充分挖掘自身的潜能，在政策制定、资源调配、人员整合、社会动员等方面，可以说做到了所能做的一切。虽然不能说地方在疫情防控中不存在任何瑕疵，但就全力迎“考”这一点而言，是完全肯定的。

第二，从横向竞争转向合作。“锦标赛”理论认为，中央政府主导设立考核奖惩体系，引发地方政府之间横向竞争。这种竞争既可以激发地方潜能，促进高效治理，也可能导致地方之间过度竞争，甚至会回避和掩盖问题。在疫情防控上，地方政府之间并不存在像GDP“锦标赛”那样直接的竞争，指标排名更是无从谈起。在这种背景下，地方政府更多的是相互学习借鉴并开展合作。除中央指导下的“一省包一市”外，区域间的合作体现得最为明显，如京津冀地区防控“一盘棋”，搭建区域化的医疗健康和公共卫生大数据平台，三省市每天至少沟通一次防控情况。虽然抗疫的成果某种意义上也会成为地方的“政绩”，但地方政府的主要精力显然不是放在相互竞争上，而是如何做好疫情防控，保护人民的生命安全。

五、央地之间的互动与协作

疫情防控案例充分展示了突发公共事件暴发后，维持适度张力的央地关系能够根据治理需求迅速调整，在中央掌控力加强的背景下，实现中央统筹与地方配合。疫情防控中的中央政府作为国家治理体系的决策中枢，承担疫情防控统筹决策的重任，是全国一盘棋的舵手；地方政府在施政空间缩小后，也能积极配合，作为抗疫政策的坚定执行者。试想，如果没有全国一盘棋之下的统一指挥、集中资源，仅仅依靠武汉市和湖北省的力量，武汉战“疫”的结果可能比某些发达国家也好不到哪儿去。日常生活中地方自主权较大的央地关系格局，为地方因地施策，尊重地方特殊性，实现有效治理做好铺垫。而关键时刻维持全国一盘棋的体制，本身就更能够在短期目标中展现出强大的生命力，更依赖中央的决策和调度，而新冠肺炎疫情这种突发重大公共卫生事件，确实能够充分展现中国体制的优势，特别是中央把控全局的能力。地方政府是决策的执行主体，负责将中央的决策落到实处。在疫情防控中，地方政府一方面要执行中央决策，对中央负责，同时也要对地方公众的生命健康负责。在双重责任下，地方政府的积极性被迅速调动起来，展现出高度的执行力和创新能力。

发挥两个积极性，关键是中央集中统一领导和地方创造性开展工作。在全国一盘棋体制下，“龙头”自然最重要，中央需要统一领导、统筹决策，把握大方向。在疫情防控初期，当中央还没有统筹抗疫时，地方确实出现了一定程度的无序；当中央抗疫决策出台后，地方迅速进入工作状态。在新时代的央地关系中，中央必须发挥龙头作用，维护权威性。当然权威性不仅是建立在组织原则和法律法规保障基础上，更是中央实践作用凝聚而成的。各层级地方政府要维护中央权威，保证中央决策在地方贯彻执行，但地方又不仅仅是一个传声筒，需要根据当地的实际情况开展工作。所谓尊重地方首创精神，至少包括两个层面的含义：一是地方在中央统一决策下自主执行；二是地方根据发展需要实施创造性的改革措施。这两个方面在抗疫中都有体现：同样是封闭管理，有的地方要求不出门，有的则可以在小区内活动；同样是在条件适宜时开学，各地的具体时间差异较大；有的地方根据自身的技术优势发明了“绿码”，有的地方则用机器人测温送菜。

激发中央和地方两个积极性，显然不是要让中央和地方陷入“两极”格局而相互冲突，从长期发展的角度来看，中央和地方之间保持张力，更要注重彼此之间的协作关系。央地之间存在一定分工，疫情防控中中央和地方也扮演着不同的角色，甚至暴露出中央和地方在特定事项或环节存在矛盾，但是，这并不意味着把中央和地方割裂开来，更不应该对立起来看。诚然，提到全国一盘棋、集中力量办大事，首先想到的肯定是中央政府，这也无可指责。但不容忽视的是，在这一体制中，中央政府的角色主要是统筹决策，即拿主意；具体将这些决策付诸实施的，还是各部门和各级地方政府。各省份对湖北进行对口支援、大量的捐赠等都体现了地方积极性的作用。这充分说明中央统筹和地方自主治理都是相对的，治理体系在实际运行中更需要中央和地方的积极协作，缺少任何一方都无法达成好的治理效果。

六、总结

总结新中国成立70 多年来央地关系的调适经验，就是要在中央和地方之间维持一定张力，使得整个国家治理体系能够在“收”“放”之间自如转换，避免“死”“乱”循环。疫情防控案例再次证明了央地关系格局保持动态平衡的重要性，适度张力有助于根据治理的现实需求适时调整，充分调动中央和地方的两个积极性推动解决治理问题。

保持央地关系的适度张力，充分发挥中央和地方两个积极性仍将是国家治理中一项长期的重要原则。应该肯定的是，保持适度张力的央地关系模式是在经历了长期的集分循环试验后逐步摸索形成的，并且确实能够解决现实问题，不仅带来了经济快速增长，也完成了教育、住房、扶贫等众多艰巨的任务。虽然新时代国家治理的整体环境和主要任务都发生了一些变化，公共服务、民生建设、生态环境等正在成为国家治理的焦点，但这并不意味着央地关系模式要发生根本性变化。相反，随着国家治理复杂性和风险程度的提升，集中统一领导和负责任的自主执行同样重要，中央和地方都需要一定的活动空间，上下协力才能确保目标的达成。

央地关系是国家治理的重要“变量”，中央统筹和地方自主治理也是常规的“配方”。正如抗击新冠肺炎疫情所揭示的，从央地互动角度来观察这一对关系不仅存在“度”的问题（一放就乱、一收就死），还存在常规状态与紧急状态的差别。所以，从长远来讲，适应国家治理现代化需求的央地关系调整，其着眼点应该是央地政府的职责配置，即在权力配置之外，重点从中央政府和地方政府各自应该承担的职责入手，确定某项职责主要归某级政府负责。这样，诸如推卸责任、等候指示等现象就难以发生，从而在一定程度上理顺央地关系。