高质量推进校园足球发展的治理策略

李伟峰，赵湘西

（湖南科技大学 体育学院，湖南 湘潭 411201）

2009 年6 月国家体育总局与教育部联合颁布的 《关于开展全国青少年校园足球活动实施方案》文件中首次提出“校园足球”概念，并确定发展“校园足球”的目的是提高我国足球运动队伍的竞赛成绩及发挥体育的爱国主义教育功能。 经过10年的实践探索，国家高层决定由教育部负责牵头、六部委协同共治的组织管理架构， 标志着校园足球的功能与价值发生了重要的改变。10 年多来校园足球活动取得了一定的成效，校园足球实践活动的功能与价值基本达成并稳步地向前推进。 在接下来的工作任务中，如何更有效地贯彻落实我国《中国足球发展改革方案》精神，化解发展进程中的各种矛盾与问题，实现校园足球促进学校体育改革和教育改革尝试的高质量发展目标， 应是当前我国深入推进校园足球发展应思考的主要议题之一。

1 文献回顾

校园足球发展基本框架设定和价值取向选择是推进校园足球发展的一个本源性问题。 经过10 年左右的校园足球实践及其学理思考，关于校园足球本源定位、目标设置、实施内容、责权划分的问题［1］，得到了进一步明晰；校园足球与体育改革的关系、构建和谐育人环境、育人为本对校园足球发展的重要性［2］，以及校园足球制度设计与方案的建构［3］等方面，也得到了充分的讨论与论证；当然，也有学者从大教育学角度拷问了“校园足球不只是体育更是教育”［4］以及对“新校园足球”与“旧校园足球”的认识问题［5］。这些关于校园足球发展框架和价值取向的思考，是校园足球发展中首要分析的问题。 另外，推进校园足球发展不仅需要解决上述问题， 而且从不同分析框架研究上述问题，其观测与研究的问题的出处也是不同的。 譬如从利益相关者视角分析校园足球， 主要就是探讨校园足球的利益分配问题，即治理主体关系、治理理念与手段、利益实现方式、效益评价等。 邱林［6］从利益相关者视角探讨了校园足球政策执行中的利益相关者排序， 以及利益诉求过程中的 “竞争--合作”利益博弈。 傅鸿浩［7］论证了条块分割下校园足球资源配置局限， 以及利益固化下校园足球利益相关者激励不相容是制度安排中的困境。黄璐［8］认为应将利益相关者纳入议事决策机制，进一步强化行动能力建设，破除政策落地“梗阻”等。 杨献南［9］直指校园足球利益主体博弈滋生校园足球工具化、功利化的倾向，必须打破“升学教育”的弊端。 娄方平［10］通过审视校园足球发展问题指出存在着教育价值偏离、 发展目标错位、管理运行分化等治理问题。 舒川［11］认为当前可以发挥社会组织力量， 推行多领域跨界协同合作的校园足球发展思路。 胡艺瀛［12］等提出政府“积极推广”、学校“鼓励参与”、学生“适度参与”的策略组合，以促使校园足球活动博弈竞局。 这些借鉴利益相关者［13］理论的论述均直接指向了现实的治理主体及其关系， 关照主体的利益需求， 并提出合理的利益实现方式。 因此，关于政府、社会、学校、教师、学生、家长等各类利益相关者切身利益的实现，只有通过对利益相关者及其关系、治理方式进行全面分析， 才能够真正理解校园足球不同利益主体为何冲突且如何表现？ 并通过阐释背景、辨析原因、指出困境以及设计策略，实现推进校园足球发展的科学治理。

2 校园足球治理的背景、问题及其策略分析

2.1 校园足球治理的背景

自2009 年6 月推进校园足球发展以来，在《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发〔2007〕7 号）和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》的文件精神指导下，推动青少年校园足球工作取得了阶段性成果， 为在新时代继续扎实推进青少年校园足球工作奠定了坚实基础。 这不仅是官方统计与报道的信息令人振奋， 而且高层连续释放的一系列信息都表明校园足球未来发展前景乐观。 表现在：校园足球工作涉及面宽且广但启动快；实施初见成效，创新元素多，成果多；学校微观层的配套工作跟进及时。截止当前，2 万所校园足球特色学校初步布局完成，100 个试点县也已启动，校园足球试验区也整体跟进，发展态势良好且初见成效。 但是，推进中也存在比较棘手的问题以及亟待解决的问题，如毛振明等［14］认为校园足球活动理念的初心跑偏、统合不够、制度机制僵化等严峻问题；龚波等［5］认为一些重大的认识问题仍需进一步明确；傅鸿浩［7］认为当前校园足球发展欠缺内涵；李新威［15］等认为受责权分配不均衡、非理性社会期盼以及布点学校工作落实问题的影响， 校园足球异化不可忽视，等等诸多具有影响力的问题。 因此，这些产生于特定背景下的校园足球，由于其系统庞大，结构性问题及其功能性问题若不及时解决或提前预警， 在推进校园足球发展过程中将必定会产生较大的阻力。 因此，面对校园足球发展中的各类问题和难题，应当要全面、客观、辩证地认识校园足球的意义和作用，科学理性地设计校园足球运行的体制与机制，以便充分发挥校园足球在文化教育和体育中的独特功能。

2.2 校园足球治理中的问题分析

校园足球活动启动并发展至今， 来自校园足球实践问题和学理分析就从未中断，问题的复杂程度不言而喻。 在初期，师资、场地、资金以及升学等问题经常成为思考的对象，似乎也是完成目标任务的困难之处。 但是随着事物不断进展，人们对校园足球的观察分析和思考也不断深入， 譬如宏观政策与制度问题及其研究；教育系统如何理性对待校园足球问题；微观层面上相关部门和人员的实践操作问题。 因此，在推进校园足球发展进程里， 形而上的与形而下的问题、 大问题与小问题、 宏观层面的问题与微观层面的问题， 几乎都搅合在一起了，必须加以拨开查明为是。

2.2.1 布局的理论支撑不足

校园足球特色学校从初期以城市学校布局为重点， 到现在布局下沉至城镇镇属学校， 整个布局过程缺乏强有力的学理和实践论据支撑［16］。 按省域内中小学总数的6%至8%进行总量控制，统筹城乡、区域和学校类型，按高中、初中和小学1：3：6 的基本比例合理匹配，适当向寄宿制学校和九年一贯制学校倾斜。 这仅仅是一个基本原则，非常宽泛不具体，没有阐明布局学校的发展原理， 即布局学校与区域内学校之间的空间关系与联系， 布局学校与非布局学校将来会以什么方式发生关系和产生联系。 其次，是重点考虑教育学因素实施布局，以“师资、场地、器材等软、硬件条件”作为核定指标？ 还是以经济和社会发展因素来支撑布局学校发展， 考虑是否有更多的人参与，更多的关系渗透以及更多的物质和资金的支持？ 5 万所布局学校何以有机地嵌入学校总体乃至整个社会？ 上述内容都没有理性地纳入思考范围。

2.2.2 对待校园足球发展存在一定程度地认知偏差

当下，校园足球活动偏差有两类，一是有名无“实”的偏差。 因为缺乏师资、场地、基础以及内部关系的协调，常规性校园足球活动难以开展，但是又不能完全不开展相关活动，为了应付上级部门检查，临时性开展活动的，“抓丁”应急类的活动比较多， 那些拿到校园足球特色学校授权而又被取消的学校就是典型；二是以赛带“练”的偏差。 校园足球学校过分看重足球业余训练和校际竞赛活动，唯竞赛论观念比较浓，重视足球竞赛活动对学生的教育意义。 因此，在实践中主要以足球竞赛活动替代整体校园足球活动，“三开” 活动重点抓 “开训和开赛”，学生正常的足球课程学习和课外体育活动不重视，造成了部分学生长期接受业余训练的结果，这仍是典型的“旧校园足球”特征。 诸如这些认知偏差，是非常不利于校园足球发展的。

2.2.3 发展校园足球的思想观念还有一定的保守性

在政策制度的保驾护航下，在高层领导的重要指示下，校园足球活动发展态势有条不紊。 但是在实际执行过程中，还是经常能听到不一致的声音，观察到不一致的行动。 有些学校领导和老师怕担风险、怕担责任的思想比较严重，而且家长也担心学生受伤及受伤后如何协调的忧虑， 甚至出现个别学校和老师、家长和学生都以升学压力为借口，消极对待校园足球活动。 上述这些问题，其实还是一个观念问题，认为校园足球就是为了提高学生的足球竞技水平［19］，而提高竞技水平就一定会耽误学生的学业，以及给学生带来某些伤害，依然持有“学训矛盾”的观点来审视足球活动，而忽视了学训互促的积极作用，忽视了校园足球发展是坚持普及的基本原则下的发展。 因此，人才观念不突破，足球学习和业余训练观念也难以突破，那么对待校园足球的理念自然还是原有的体育人才观念。

2.2.4 足球升学的工具理性认识模糊

目前我国教育的升学体制下， 学生运动员的升学机制都不顺畅，这是基本事实，也是影响当前学校体育普及与认同的因素。 有学者认为理顺大中小学的升学通道，是解决体育特长生升学和促进校园足球广泛开展的必要前提［18］。 不可否认这是体育特长生升学的合理激励。 但是，从另外角度分析，如果要发展任何一个事物，首先想到的就是给“糖吃”，想到的都是功利二字，而不是努力地发展和培育事物的内生机制，让其成为一种正常的状态， 那么这个事物的成长难免不出问题。 因此，那些依赖运动成绩想迈入高一级学校就读的学子，多数情况下体育特长生都很难越过已经折扣了的分数线的尴尬局面。 这种现象的长期存在于升学制度里，恐怕与事先预设的功利化思想的关系紧密。 而用现在很通俗的话讲，就是文化成绩不好的学生才去参加音体美专业考试。 显然，校园足球若是如此的功利化， 一定是培养一批又一批文化成绩不好的足球特长生，与“旧校园足球”别无二致。 因此，理性对待足球升学的工具价值，确实要进一步反思。

2.2.5 校园足球管理制度创新不足

当前，推进校园足球发展应该采取何种分析框架，非常困惑。 因为，现有的举国体制、应试教育、体教分离等制度的分析框架，容易让人们形成对于原有路径的依赖性与思维僵化。 这或许也是当前校园足球实践众说纷纭的一种缘由。 毛振明［14］、龚波［5］等学者曾对我国校园足球的体制与机制问题提出了诸多建议。 目前，校园足球发展的效率与质量问题的疑虑；制度运行的评价褒贬不一的事实；利益人权责利表达而暴露的“道不同不相谋”的逐利局面等，都与校园足球管理制度创新不足有关。 因此，既然校园足球不可避免地涉及了参与人利益的深层次问题，如不下定决心进行管理制度创新，而是一味坚守笃定当前这种自上而下的政策推进策略和路径， 那深层次的问题将会不断地被暴露，且难以解决。

2.3 校园足球发展的治理策略分析

为了逐步且有效解决校园足球发展中的矛盾和问题，本文提出从创新发展思路、科学谋划布局、有效对接当地经济社会发展、理性把握足球升学以及融合文化教育的治理理念，实现可持续推进校园足球发展的目的。

2.3.1 优化校园足球特色学校布局与配置

坚持继续推进校园足球特色学校、 校园足球试点县和改革试验区建设，构建“特色学校+试点县（区）+改革试验区”为一体的立体推进格局。 这里需要进一步完善的是，将校园足球配置到需要它的地方去。 一是学校发展本身需要校园足球，比如一些体育传统学校；比如一些新建的学校。 二是结合村村合并、学校合并以及乡村振兴战略下村镇化建设，新建（合并）学校时因地制宜地嵌入校园足球， 让它们借助校园足球的融入完成新建学校的价值认知，扩大影响力，甚至借此重振当地的文化，以及作为新社区组织的粘合剂等。 三是配置在城镇的城区扩建和旧城改造规划区域里的学校。 四是学校所处空间区位客观上需要校园足球，因为这些校园足球特色学校的置入，为未来校园足球特色学校圈层化发展、 集群化发展以及多中心活动区发展创造条件。 通过这些途径， 切实让校园足球落地， 有机地对接学校所处区域里的其它的经济和社会发展对象，跳出教育学语境思考校园足球的布局和发展。 在把握宏观布局思路原则下， 再从教育学视角探讨推进校园足球发展的必要内容和各种影响因素。

2.3.2 创新校园足球管理体制与机制

2009 年国家体育总局扛起了推进校园足球发展的大旗，而在2015 年由国家教育部主管，这是校园足球发展史上的重要转折，也标志着校园足球价值和功能的重新定位。 这里，我们不妨再深入思考这些问题， 即目前教育部主管校园足球发展与国家体育总局主管校园足球发展的区别在哪？ 哪些方面作了重大改变？ 哪些没有改变？ 为什么是这样的现状？ 要回应上述问题，首先要作体制的思考，即当下校园足球管理体制是举国体制范式，还是应试教育模式，抑或是体教结合模式，甚至是另外一种发展模式，实践中难以界定清楚。 因此，要实现持续推进校园足球发展，扫除发展道路上的各种障碍，减少不必要的矛盾与摩擦， 当务之急就是创新并重构校园足球管理体制与运行机制。 具体要如何创新体制和机制，首先必须依据校园足球定位，即把它当发展主体还是把它当发展载体，以及兼具两者的意图，设计符合校园足球发展的体制及其机制。 权衡我国校园足球发展的历史背景、现实条件以及目标定位，构建以“政策与制度支撑+文化及教育引领+市场和社会助推”的三维一体的管理体制及其机制最为合适， 且围绕这个思路建构具体的制度及其操作路径。 只有突破这个体制机制，校园足球发展才真正可以展现勃勃生机。

2.3.3 完善利益相关者的利益协调与保障制度

校园足球是一个庞大的系统工程。 从组织角度看它牵涉了家庭、学校、教育局、教师和学生，当然还有一部分社会组织。 这么多利益人都有可能视校园足球为可以逐利的场域，从基层政府来说， 它通过校园足球在本区域的有序开展和健康推进， 可以完成科层制要求下的地方政府对中央政府的委托代理责任。 从学校看，通过校园足球的发展和深入，可以丰富校园文化生活， 体现校园足球立德树人和健体育人的功能与作用。 同样地，教师可以有效完成上级的教育工作任务，学生可以提高体质健康和促进足球技能成长甚至升学。 因此，要充分让不同的群体和个体实现效用和效益， 唯有不断完善利益相关者的利益表达制度和协调保障制度。 通过设计利益相关者的利益表达制度，实现学校的培育校园足球教育教学典型，发挥其在发展青少年校园足球中的引领、示范和带动作用；集结更多的家长在校园足球发展上进行人力和智力以及财力投资；调动校内教师智力投资和校外机构资本投资的积极性。 而这一切的实现， 必须是要建立一套利益相关者的利益表达制度方能满足。

2.3.4 理性地使用足球升学工具

理顺大中小学的升学通道， 解决足球特长生的升学问题，是促进和助推校园足球广泛开展的一个重要抓手。 新校园足球抱定学生文化成绩和足球技能相互促进的开展理念，目标就是培养有文化又有体质健康和足球技能的新时代的学生。 因此， 在夯实足球课程教学和课外活动开展普及的情况下， 对于那些通过参加校园足球四级联赛而成长起来的足球后备，通过文化为主、技能突出的升学模式实现学生人生梦想的路径也应该得到积极而合理的鼓励。 同时，这种建立在学校系统里的升学模式， 可以督促学校教育系统与体育系统建立合作对接机制，对接足球协会的U 系列足球训练与竞赛，提升竞赛观赏性和体育文化感染力； 可以引导校园足球学校加强校园足球活动开展的场地、设施、师资以及校园足球文化建设和提升。 这些功能的实现，都是以足球作为升学工具而不断完善校园足球业余训练与竞赛系统的基础上所得到的体育文化上的公共福利。

2.3.5 发挥文化引、市场推的引擎作用

面对当下校园足球发展普遍受制于应试教育和中国传统“重文化轻体育”的观念束缚，不厚植校园足球将很难打开发展局面［19］。 也有践行者从校园足球实践中总结了经验，认为不仅要注重文化引领，畅通晋升平台；更要向市场看，寻求支持动力［20］，不能一味地躺在教育和体育体制里要“香饽饽”。 因此，趁社会各界高度聚焦校园足球发展的时候，首先应建构足球文化，比如举办足球文化展、足球艺术节、“我与足球故事”征文、足球美术作品创作、足球家庭评比等活动，营造校园足球文化氛围， 激发孩子兴趣爱好。 同时也将足球深度融合教育，让学生们寓教于足球，设计足球活动课、足球文学、足球数理、足球英语、足球艺术、足球外媒等拓展性课程，健全知识学习途径。 通过这种教育和训练途径弥补原有的足球业余训练和竞赛的培养模式，既保障了学生参与足球活动的吸引力；而且还丰富了足球业余训练和竞赛的特长生的学习途径。 其次是鼓励市场介入校园足球发展。 配置资源是市场的优势，打开校门，让市场弥补学校培育校园足球的不足和薄弱环节，鼓励市场先期投资足球技能培训市场， 创建足球后备人才中介市场，让市场更快更精准地筹集校园足球发展最需要的资金，并让这些社会组织合法获利，满足市场利益主体的利益诉求。 因此，在推进校园足球发展进程中，以睿智和开放的态度秉持文化引领校园足球发展，引导市场组织参与校园足球发展合作，应是当前比较理想的发展方式。

3 结语

站在中国足球的角度，只有不断夯实校园足球基础，我国的足球运动水平才有可能更上几层楼；站在教育发展的角度，只有广大学生积极地参与（体育）足球运动，学生的健康体质才能得到保障，才能达到完善学生人格的目的；站在社会与市场的角度，只有全面启动校园足球发展，才有可能相互地注入活力，使社会、市场和学校欣欣向荣；站在国家的角度，只有大力地推进校园足球发展，为体育强国建设助推加力，才有可能实现我们伟大的中国梦。 因此，唯有政府、社会、学校、家庭和个人协同共治，群策群力，大胆实践，校园足球才真正可以实现它自身应该具有的使命。