老旧社区参与式规划实践与思考——以珠海市香洲区红旗社区为例

李鹏飞

（珠海市住房和建设信息中心）

1 引言

随着城市化进程推进，全国各大中城市的老旧社区普遍面临交通市政设施短缺、公共服务设施缺乏等规划建设问题。老旧社区事务繁杂、利益主体多元、群体结构多样、社区管理体制相对落后而产生的诸多软性管理问题，使得社区建设与社区管理面临重大考验。要解决社区建设与社区管理存在诸多问题和面临众多挑战，未来的社区规划核心理念应逐步从政府主导的、蓝图式的、关于社区建设的整体式设计，转向强调多方参与的、问题导向的、以参与主体的关系构建为核心的协商式规划行动[1]。

2 参与式社区规划的概念与进展

参与式社区规划的核心是“参与”，主体包括居民个人、社区组织、中介机构等。参与式社区规划是在尊重社区居民意愿基础上，以增强社区居民的认同感与凝聚力为基本目标，以充分体现居民参与性为基本方式，以解决社区实际问题为基本任务而进行的规划[2]。

参与式社区规划最早起源于20世纪20年代的英美等国的“睦邻运动”“社区组织运动”等社区重建活动[3]。成熟于20世纪60年代的大城市更新活动，倡导通过公众参与、居民自建的方式进行社区更新完善。

我国在20世纪80年代首次将“社区”概念引入政府工作，90年代社区规划中逐步出现公众参与思想，北京、上海等地在规划建设中开始探索公众参与的途径与机制[4]。与西方国家相比，目前我国社区规划仍停留在半封闭状态，公众参与的机制不够完善，居民参与程度处于较低水平[5]。

3 参与式社区规划的特点

社区的参与式规划，是新常态下城乡规划理念与方式的转变，与传统的社区规划相比，更强调自下而上规划理念，利用政府、规划师、社区居民、驻地企业等多方参与的协同工作平台，以社区成员对社区空间、环境、服务、氛围等方面的感知反映和基层组织的诉求来指导规划的编制，主要具有以下特点：

1）“自下而上”的规划行动

参与式社区规划的目标不是追求“土体使用效率”，更重要的加强社会建设，有针对性的发现问题、解决问题，引导群众积极参与，是规划行动安排的重点工作。

2）“问题导向”的方案设计

参与式社区规划难以预定一个明确的规划设计目标、程序和技术判断标准，方案设计要坚持问题导向，强调以居民的诉求和意愿为核心，并根据实际情况不断调整方案，修改问题的解决方向与方法。

3）“社区认同”的规划塑造

参与式社区规划目标是在规划推进过程中，逐步唤醒社区居民的凝聚力和认同感，激发居民的自主性和参与性，让居民重新认识社区，潜移默化的产生“社区认同”。

4）“过程参与”的成果形式

参与式社区规划成果不仅包括最终的规划方案，更重要的是群众的积极参与，因此规划只有充分重视过程并进行科学的记录，才能理顺在面对社区复杂问题过程中项目推进的逻辑顺序和因果关系。

4 参与式社区规划实践

4.1 试点社区基本情况

珠海市香洲区狮山街道红旗社区是“珠海市社区参与式规划”试点社区。红旗社区位于珠海中心城区，面积0.8km2，人口6646人，社区内有市人民医院、教育局、图书馆、烈士陵园等单位。红旗社区作为老旧小区，主要面临以下问题：一是基础设施老化，社区居住条件日渐恶化，绿化和公共基础设施不足。二是公共空间、停车空间缺乏，难以满足居民生活的正常需求。三是环境卫生趋于脏乱，个别小区缺乏物业管理与维护，卫生环境变得脏乱无序。四是老龄化程度偏高，现有设施难以满足老年人出行的特殊需求、老年人居家生活的安全需求等。

4.2 红旗社区参与式规划具体实践

珠海红旗社区参与式规划建立了由“基层行政组织+专业技术团队+社区活动骨干分子”组成的组织机构，主导项目进行的全过程，整个项目实践共分为三个阶段：

4.2.1 社区现状调研与参与式活动组织阶段

目标是初步建立社区、规划技术人员、规划管理人员三方的信任关系。通过开展社区现状调研，发现社区问题，绘制社区资源。通过居民参与到问题解决中重新凝聚邻里关系。

主要工作：①前期准备：构建团队、方案研讨、确定技术路线；②社区初步调研：实地走访、随机访谈、问卷调查、口述历史访谈；③讲座与交流：邀请专家讲述昆山绰墩村和厦门曾厝垵参与式规划实践经验。

4.2.2 方案制定阶段

目标是达成发展共识，描绘社区愿景。通过系列活动吸引居民参与到社区未来发展愿景的讨论中，逐步达成共识。加强居民对社区的认同感和社区活动参与的积极性，共同讨论确定硬件设施方面包括社区公园、绿道、公共空间改造设计等内容，以及软件上的发展路径与制度建设、管理建议等内容。

主要工作：①深化调查，分析社区中的不同人群类型的活动特征、活动空间和需求，加深对社区的认识和理解；②搭建社区规划议题讨论的参与空间，让更多居民了解参与式规划、了解项目进展、加入项目讨论。③征集空间规划设计方案，针对社区存在的主要问题，引导居民全面参与规划方案的生成、修改、深化到实施的全过程，培养后续规划技术人员。

4.2.3 规划方案深化和实施阶段

目标是完善基础设施，探索共治模式。针对具体实施项目，进一步深化方案并制定实操性落实措施，在实施过程中对方案不断进行优化。通过社区业委会、居委会、物业公司等组织的协商共治，共同商讨形成自治公约，并寻找社区能人培养为社区规划师，带动居民共同缔造红旗社区。

主要工作：①方案深化，通过调研和活动选取居民较为关注、成果较优、容易实施的方案进行重点优化；②构建项目库，对收集的各种问题和议题进行梳理，建立项目库，积极同上级政府单位沟通，陆续纳入政府后续更新改造计划；③项目实施，针对优化后的重点项目，积极沟通居民和政府部门、建设单位，协调各方意见，落实实施方案。

5 红旗社区参与式规划的经验思考

我国参与式社区规划的实践正处在方兴未艾的起步阶段，在我国全面加强和完善城乡社区治理的大背景下，参与式社区规划将发挥越来越重要的作用。根据我国不同省、市、城乡、社区情况的巨大差异，要进行更为全面、更为深入的实践探索，需要总结珠海市红旗社区的实践经验做好以下工作。

5.1 搭建参与式社区规划培训与交流平台

参与式社区规划参与者涉及专业技术人员、政府部门、社区群众，组织工作量较大，需要所有相关者的共同努力，但是国内很多地方还不具备相应的技术储备。在推进、推广参与式社区规划的过程中，有必要搭建一个规划交流平台，促进团队成员之间的交流，同时让所有参与人员了解参与式社区规划的基本目的、方法，并在实践中体会与成长[6]。

5.2 制定多方参与的基本构架与运作程序

我国的具体国情决定基层社区治理离不开政府行政机构的参与，参与式社区规划必须得到街道办和社区居委会的支持。不同专业技术人员构成的技术团队可以更好地制定项目推进计划、制定规划设计方案、推进项目实施，联络外部资料等工作。社区骨干分子可以更好地帮助专业团队了解社区情况，获得居民关注的问题，并作为项目后期设计和跟进的主要成员。

5.3 探索社区规划师制度，跟踪项目反馈和落实

参与式社区规划可以探索在“街道办”层级建立“社区规划师”制度，由城市规划专业人员长期为“街道办——社区（居委会）”提供涉及环境改造、优化、完善有关事情的咨询服务，及时修改调整规划设计方案，负责跟踪立项后的意见反馈，跟踪施工进程中的及时微调和施工完成后的评价与在提升建议。

5.4 协助社区获得更广泛的外部支持机制

参与式社区规划的推进实施，需要获得更多的外部资源的协助，需要市、区、街道提供更多的政策、设施和资金方面的支持：需要建立城市社区之间沟通联系的互通制度和措施；为参与式规划方案的实施，提供政府财政及外部资金的支持；推介有关社会组织和专业者为社区提供多样化的服务，包括社区规划师制度的建立。