我国农村环境多元共治模式探析——以陕西省Z县为例

刘远莉

乡村人民对美好生活需求的提升和农村环境问题日益严重的矛盾逐渐突显。以往的农村环境治理多是以政府为主体的模式，存在治理力量单一、维护成本较高、治理成果难以持续等问题，急需引入多元共治模式从政府维度、市场维度及社会维度进行综合治理，以此优化治理主体、治理效率及治理成果。

我国农村环境问题概述

我国农村曾经是山清水秀、空气宜人、鸟语花香的代名词，但随着现代经济的快速发展，农村也不可避免地面临着环境污染的困境，主要表现在生活污水和生活垃圾污染、第一产业产生的污染、第二产业污染转移等。究其原因主要有在发展建设过程中重城市化轻农村建设、农村居民环保意识淡薄、政府在实际管理中出现了职能缺失、“市场失灵”的影响等。农村环境问题是伴随社会发展而产生的问题，也是可持续发展中必须要解决的问题。国家明确提出要加强农村环境治理，但因为农村环境治理主体单一、治理力量薄弱、缺乏互动和活力、维护成本较大等多方面因素依然举步维艰。本文以多元共治为视角来分析问题与对策，统筹政府维度、市场维度和社会维度，提倡改革以往的政府单一治理模式，转为政府、市场和社会共同参与的多元治理模式，这样才能更深入、更长久地解决农村环境污染问题。

陕西省Z 县农村环境治理现状及问题

陕西省Z县地处陕南，地形多为秦巴山地，主要河流是长江的最大支流——汉江，是南水北调中线工程的上游地带，向河南、河北、天津、北京四地供水，所以该地也是国家南水北调工程沿线的重要地带。近几年，Z县在农村环境治理方面投入了较多人力、物力及财力，在环境保护的改革成效明显改善。如该县通过“开展沿江沿河污水直排行为排查整治、垃圾随意倾倒行为排查整治、畜禽养殖污染排查整治、码头船舶污染排查整治”等相关活动，开启了一场环境保卫战，使得垃圾乱丢乱放现象得到有效遏制、水污染情况得到了极大改善、工业污染有了明显缓解、农村居民的环保意识有了提升，但从治理过程、治理效果来看，依然存在诸多隐性及显性问题。政府单一投入，缺乏可持续发展动力

此次Z县农村环境治理，是在国家大力号召、政府逐级要求下完成的，政府运用行政手段强制执行，人力、物力和财力方面基本也都是政府全数承担，这样的方式完成指标效率虽然高，但容易产生后期动力不足、治标不治本的隐患。具体来说，容易产生下述问题：（1）资金方面，政府资金是有限的，用于环境治理的经费更是有限，前期由于国家和上级政府重点支持拨款才可以大规模整改，后期经费恢复正常后，可持续投入建设、维护的力度将大大减小；（2）基础设施方面，基础设施的建设如垃圾池、垃圾处理厂、污水处理池等都是政府一手包办，资金、人员、材料全部投入建成并负责整个生命周期，没有第三方企业和村民参与出资或建设，在后期维护上会出现高耗资和低效率，也容易让村民在之后基础设施投入上产生依赖心理。

治理存在形式化，不利于全面治理

在国家提倡美丽乡村建设的号召下，由政府全权主导的环境治理行动为了完成指标难以避免会出现形式化问题：（1）Z县在农村环境治理的内容上，重点整治国家关注度高的河流水源治理、垃圾清理，而对于农村因不当使用化肥造成的土壤污染和因秸秆燃烧和养殖造成的大气污染缺乏关注和针对性治理；（2）在环境治理的范围上，重点倾向于乡镇和农村道路、河流沿线居民，对于非道路和河流沿线的农村居民缺乏关注，例如在排污设施和垃圾池设置方面就有明显体现，该县还出台了针对道路沿线环境卫生整治的专门政策文件，把政策重点对准了那些容易被看到、被检查到的区域。

农民参与性不足，影响治理效果

在Z县农村环境治理的整个过程中，居民大多是服从环境治理相关的政策、要求并执行，并未以主人翁的主体地位参与其中，农民的主动参与性不足，这会造成多方面不良影响：（1）治理能力方面，农民是环境治理的直接受益者，也是最了解环境问题的群体，理应是环境治理的主流力量，若农村居民没有主动、充分地参与其中，不仅造成治理低效，而且导致农民不能培养起环境治理的能力，而这恰恰是从源头上解决农村环境问题的关键因素；（2）治理意识方面，前期因为政府高度重视，农村居民只是在规则下按章办事，未来过了重点治理期，政府的关注度相比之下必然会减弱，而这些居民之前并不是以主人翁而是以被管理者的身份参与其中，他们的行为和重视度在一定程度上将会出现消退。

缺乏监督机制，难以维护治理成果

环境治理是一个长期的攻坚战，不是利用一些基础设备和进行一段时期集中整治就能彻底解决的，还需要平时的防治，一手抓预防，一手抓治理，需要居民的爱护和保护。但Z县在农村环境治理中主要抓治理，在监督环节缺乏设计和管理，没有形成政府、村委和居民三位一体的监督机制，也没有建立起较为完善的监督和检举奖惩机制，为人为环境污染提供了空间。例如在Z县的治理过程中，大部分农村居民能按照要求堆放垃圾，但依然有一些人随处丢弃，因为缺乏监督也无法追责，这种情况如果相互影响逐渐增多将会破坏环境治理的成果。

建立Z 县农村环境治理的多元共治模式

农村环境治理是一个综合性的系统工程，其影响范围之广、涉及利益群体之多、治理过程之漫长都注定需要多方利益主体共同参与，统筹政府、市场和社会资源，这是解决农村环境问题的必由之路。优化政府行为，发挥政府的主导作用

农村的环境治理问题属于政府基本职能的公共产品和公共服务提供领域，也是保障农村居民的基本权利，加上治理过程耗资大、见效慢、涉及利益主体多等特点，必须发挥政府的主导作用，明确定位、理顺权责、建立机制、确立标准、协调过程、加强监督才能确保农村环境治理的过程有序、结果有效。此外，政府必须要转变传统的单一管理模式，明确自身角色，引导多元共治。

调整政府角色定位，加强过程管理。传统的农村环境治理方式是政府全权管理的单一模式，从规则制定、资金筹集、具体实行到过程监管、后期维护都是政府包揽，这样不仅造成政府在环境治理问题中不堪重负，也造成农村环境治理缺乏长久的动力和活力。随着市场机制的逐步发展、村民自治组织的逐步建立、农民参与意识和能力的逐渐提升，政府要适当地放权于民，让市场和社会参与其中，根据不同主体的特性分配不同的责任领域，而政府更多的应该是创造让市场和社会参与其中的环境，同时做好过程中的协调管理工作，确保各司其职，和谐共生。

建立垂直的环境治理机制，确保责任到人。前期环境治理过程中存在很多问题，主要是由于管理脱节、管理堵塞，国家强有力的环境治理方案到了基层政府无专人专责落实，造成具体工作无人对接、执行过程中敷衍了事。我国现在的环保部门一般是设置到县一级，到了具体的乡镇和村级没有专门部门或人员负责，大多都是收到任务临时分工，而执行人员的责任心、专业度都无法保证，在具体的执行过程中会浪费较多沟通成本且比较低效。为了让农村环境治理问题在时间和空间上持续得到改善，需要设立自上而下的垂直结构，县级设立环保局，乡镇级政府根据情况设立专职人员或固定的兼职人员，村级设立兼职人员，一方面保证治理的事项能层层落实，另一方面保证工作人员环境治理方面的意识和能力与之匹配。

推行科学的绩效考核和行政问责制度。在明确专人负责后，设立对应的绩效考核和行政问责制度，是从利益上、重视度上将农村环境治理提升一个高度，环境治理相关绩效指标的设立会直接影响到相关人员的执行，因为绩效考核指标引导一个人的价值导向和工作方向。长期以来，我国的政绩考核都侧重经济指标，忽略环境的可持续发展，造成政府官员短视、忽略环境保护，甚至以牺牲环境为代价换取经济增长，相关绩效考核和行政问责制度的确定将从根源上扭转这一问题，引导政府人员树立可续的发展观、绿色的发展观。

引入市场机制，发挥市场的辅助作用

党的十九大报告明确指出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，是因为市场机制具有它不可替代的优越性，在农村环境治理中一样需要市场的力量。虽然农村环境治理是公共性的，但就国外的经验来看，环境治理可以引入市场的力量，以弥补政府在管理过程中可能会出现的不足。

引入市场力量，建设基础设施。从Z县的治理过程就可看出，所有的环境治理相关的基础设施全部是政府承担，从资金、人工到维护都由政府全权负责，可政府的资金是有限的，国家各级拨款也不是长久的，同时农村环境相关的基础设施现在还是不全面的、薄弱的，所以需要引入市场力量共同建设。从环境相关的基础设施属性来看，其中一些要素属于准公共物品性质而非纯公共物品性质，例如基础设施建设排污管道、污水处理池、垃圾池等都是效用可分的类型，完全可以引入市场机制，对使用者进行收费，由企业进行建设并收取一定的建设费、使用费、维护费等，类似于城市中的居民也有垃圾处理费一样。随着农村居民经济能力和环保意识的提升，他们也愿意支付一定的费用来换取宜居的环境，而企业在有利可图的情况下则会进一步扩大基础设施的规模和类型，通过市场机制进行资源分配，满足各方需求。

推进农村生产模式优化，引导绿色发展。传统的政府单一管理，一般是以行政命令的方式下达要求和指标，具体的方式和途径需要农民发挥主观能动性去摸索，但因为农民的见识和能力有限，方法的有效性参差不齐，市场上一些先进的、环保的方法和设备无法深入到农村，但随着市场的力量加入农村环境治理，市场主体将会以结果为目标，寻求以资源消耗最优的方式开展。例如发展城市现在热销的有机食品，通过建立有机食品基地规范生产，不仅缓解土地污染问题还可以提升农产品的竞争力；另外，通过发展循环经济建立起立体农业，将农业中的基础设施进行改良，整合农牧、渔业和果蔬业，最终实现“牧—沼—果”“牧—沼—鱼”的绿色循环经济，不仅解决了畜牧业带来的土壤污染和空气污染问题，还实现了资源的循环利用。所以，市场的问题终究需要用市场的方式解决，市场机制必将促进传统农业生产模式的优化，转向绿色发展，从源头减少农村环境污染。

社会积极参与，发挥基础性作用

农村环境治理相关的社会力量主要包括公民个体、村民自治组织、民间环保组织，这些社会力量是整个农村环境治理中的基础，因为其是距离环境问题最近的群体，也是环境治理最直接的受益者，理应在整个环境治理中扮演重要角色。但传统的农村环境治理忽略了这些社会力量的参与和调动，致使整个环境治理的主体不健全而最终影响治理效果，所以必须调动社会力量积极参与农村环境治理。

提升农村居民的环保意识。农村居民不仅是环境治理的直接受益者，从某种程度上他们也是农村环境问题的制造者，由于其环保意识不高、生活习惯随意而易造成垃圾、水源和空气污染，所以农村居民环保意识的提高是一举两得，对环境治理的效果是非常显著的。一方面，通过环保意识的提高，农村居民在生活习惯上加以自律，保护水资源、爱护环境卫生，从每一个个体做起，使环境污染从源头上得到极大的遏制；另一方面，环保意识的提高促使每个农村居民关注环境治理并自觉投身到环境治理的行动中，群众的力量是无穷的，每个个体发挥力量参与环境治理，将会极大减少农村环境治理成本并提升治理效果。

调动村委会的基础性力量。村委会作为基层自治组织具有天然的号召力和影响力，是对农村环境问题最了解的组织，也是农村居民最熟悉的组织，无论是环境治理中的协调工作、沟通工作、组织工作，还是监督维护工作，村委会都是最有效的推动者和最基础的执行者。但是由于职责划分不清，没有明确村委会在农村环境治理中的权责利，加上任务多是自上而下临时性的，没有发挥出这个基层自治组织的优势，所以，要想让村委会在农村环境治理中发挥基础性的作用，必须做到：（1 ）明确权责利，让村委会找到在农村环境治理事项中合适的角色定位；（2 ）通过分工使村委会自下而上自发地安排环境治理工作；（3 ）利用村委会的角色属性，充当好农村居民和政府在环境治理中的桥梁。

加强对民间环保组织的支持。民间环保组织是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的民间组织。据2 0 1 2 年统计，我国环保组织共有7 8 8 1 家，这些组织里的人员多以年轻的知识分子和环保主，他们对环保理念的认识热切而深刻，对环境污染问题及治理措施有综合性的研究，但因为资金和影响力等方面问题，其分布地区多以城市为主，而我国农村现在遇到的环境污染问题多是共性的，甚至是以前城市中遇到的问题，所以他们的经验和研究将会有助于农村环境的治理。可以以政府为桥梁引进合适的民间环保组织，通过针对性的调研，给予专业的指导和建议，同时可通过长期合作将民间环保组织的知识和经验同农村具体情况结合起来，既有利于农村环境的长效治理，又有利于我国对农村环境治理问题的研究。

（作者单位：广西大学公共管理学院）

美丽中国建设将五年评估两次 国家发改委日前印发《美丽中国建设评估指标体系及实

施方案》（以下简称《实施方案》）。美丽中国建设评估指标体系包括空气清新、水体洁净、土壤安全、生态良好、人居整洁5类指标。按照突出重点、群众关切、数据可得的原则，注重美丽中国建设进程结果性评估，分类细化提出22 项具体指标。

空气清新包括地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度、地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）浓度、地级及以上城市空气质量优良天数比例3 个指标。

水体洁净包括地表水水质优良（达到或好于Ⅲ类）比例、地表水劣Ⅴ类水体比例、地级及以上城市集中式饮用水水源地水质达标率3 个指标。

土壤安全包括受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率、农膜回收率、化肥利用率、农药利用率5 个指标。

生态良好包括森林覆盖率、湿地保护率、水土保持率、自然保护地面积占陆域国土面积比例、重点生物物种种数保护率5 个指标。

人居整洁包括城镇生活污水集中收集率、城镇生活垃圾无害化处理率、农村生活污水处理和综合利用率、农村生活垃圾无害化处理率、城市公园绿地500米服务半径覆盖率、农村卫生厕所普及率6 个指标。

《实施方案》指出，将由第三方机构（中国科学院）对全国及31 个、自治区、直辖市开展美丽中国建设进程评估。以2020 年年，以5年为周期开展2次评估。其中，结合国民经济和社会发展五年规划中期评估开展1次，五年规划实施完成后开展1 次。

《实施方案》指出，由自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、水利部、农业农村部、国家林草局等部门根据工作职责，综合考虑我国发展阶段、资源环境现状以及对标先进国家水平，分阶段研究提出2025 、美2035 年中国建设预期目标，并结合各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构、资源环境禀赋等因素，商地方科学合理分解各地区目标，在目标确定和分解上体现地区差异。

此外，评估结果不进行地区排名，不作为政府政绩考核内容，由第三方机构发布，引导各地区落实和推动工作，助力美丽中国目标实现。（来源：《人民日报》）

辽宁省生态环境厅优化服务保障复工复产

危险废物综合经营许可证、辐射安全许可证、建设项目环境影响评价审批……3月6日，辽宁省生态环境厅行政审批处的工作人员为企业邮寄出新一批刚刚完成的审批件。疫情期间，辽宁省生态环境厅通过建立环保审批绿色通道，加快审批速度，保障相关企业及时复工复产。

决不能因为疫情影响审批进度，必须做到战疫、审批两不误。新冠肺炎疫情发生后，辽宁省生态环境厅快速响应，第一时间印发通知，指导全省各地做好疫情防控期间的生态环境审批工作，并根据疫情发展再次下发通知，进一步指导各地不断优化审批流程、简化手续，保障企业顺利复工复产。

“即办”“直延”保障企业复工。锦州清道夫环境技术有限公司是一家危险废物处理企业。疫情期间，企业法人发生变化，危险废物综合经营许可证如果不能及时变更，将无法进行招投标，原材料购买及生产经营活动也无法正常进行。省生态环境厅接到该公司申请后，采取即办制，仅1天时间就将变更后的许可证发放给企业。大连蓝地无损检测有限公司的辐射安全许可证即将到期，一旦过期将无法开展无损检测业务，势必影响企业复工复产。经统计，全省类似这样辐射安全许可证即将到期的企业约470余家。为了保障这些企业能够及时延续许可证，省生态环境厅规定，只要企业在持证期间未发生环境违法行为，企业提出延续申请后，可直接将有效期延续到疫情结束1个月，其他手续全免。

“承诺”“函审”环评审批提速。许可证审批开辟了绿色审批通道，环评审批也不落后。省生态环境厅规定，符合承诺制审批的，要坚决按照承诺制要求办理；不符合承诺制的，按照不见面审批原则，需现场勘查的采用视频图像勘查或委托属地勘查，需专家评审的优先采用“函审”。省生态环境厅介绍，目前鞍山市肿瘤医院、抚顺市第四医院等8个建设项目已经完成审批，另有包括大连科健无损检测技术有限公司、鞍山奥明管业有限公司等企业在内的9个建设项目处于审批前的公示阶段，即将完成审批。