化学品健全管理的内涵、任务和指导原则

李政禹

（中国石化北京化工研究院，北京 100013）

近年来，联合国相关机构以及发达国家主管部门提出了一系列关于化学品健全管理的内涵、基本任务和指导原则。这些指导原则对各国化学品风险防控、实现化学品健全管理具有普遍指导意义。

为了加强我国危险化学品安全与环境管理以及化学品健全管理能力建设，努力实现我国危险化学品安全管理与国际相接轨，现将联合国等国际组织以及发达国家官方文书中关于化学品健全管理内涵、任务和指导原则的主要论述内容综述说明如下。

1 化学品健全管理的目标、原则和基本内容

2010年联合国开发计划署（UNDP）将化学品健全管理（Sound management of chemicals）的目标解释为：“在化学品的生命周期过程中，采用最佳的管理实践，预防和在不可能预防时，减少或者尽量降低人们和环境暴露接触有毒化学品和危险化学品（通过污染物排放、使用、处置等）的潜在可能性。这就要求强化管控治理和改进化学品生产、使用、储存和处置或回收的技术和工艺”［1］。

1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会（UNCED）上通过了《21世纪议程》［2］文件，其第19章第56节提出化学品健全管理的基本内容包括：1）适当的化学品立法；2）信息收集和散发；3）风险评估和解释能力；4）制定风险管理政策；5）实施和执法能力；6）污染场地修复和中毒人员的康复能力；7）有效的教育培训计划；8）突发事件应急能力。

在1998年组织间化学品健全管理规划机构（IOMC）公布的《国家化学品管理和安全计划核心要素》文件中指出，世界各国通过并赞同《21世纪议程》第19章，并在各种国际论坛的背景下认识到将化学品健全管理作为可持续发展的关键组成部发的重要性。实现化学品健全管理需要一种全面的方法，旨在降低风险并预防化学品生命周期的各个阶段（从生产或进口到加工、储存、运输、销售、使用和处置）的不利影响。实现化学品健全管理需要政府、工业行业、农业部门、工人、研究机构和学术界、公益团体和公民个人等的广泛参与。

化学品健全管理的目标是保护人类健康，避免化学品对环境的不利影响。 这可以通过以下方式实现［3］：

1）提高社会各界对化学品风险的认识。

2）预防，即采取措施避免或者尽量减少化学品污染、化学事故和中毒。

3）对化学品的采矿提取、制造、使用、装卸、运输、储存和处置过程中对健康和环境可能造成的风险进行控制和管理，包括发生事故时的应急准备和响应。

化学品健全管理的某些重要目标可能包括：

1）提高对化学品风险以及化学品制造、使用、运输和处置安全实践的认知，以确保负责任地处理化学品。 应当以适当方式和适当详尽程度向公共当局、工业行业、工人和公众提供化学品信息。

2）遏制危险工艺过程，并限制在提取（特别是采矿）、制造、加工、销售/运输、包装、使用储存和处置过程中危险物质和产品的环境释放。

3）在合理的情况下，促进采用更安全工艺和更安全物质替代危险工艺和危险物质以降低总体风险，包括采用非化学手段（例如通过综合害虫管理）控制害虫和疾病传媒。在此方面至关重要的是确保替代品比其所替代的物质不会造成更大的有害影响。

4）尽量减少并优化控制化学品和危险废物的点源排放和无组织排放。

5）控制和必要时限制或禁止特殊危险物质和产品的进口、制造、特定使用或处置。

6）预防化学事故，万一发生事故时遏制其产生的影响并修复场地，并使所有中毒人员得以康复。

7）将食品、饮用水、消费品和环境介质中危险化学污染物和残留物的浓度限制在可接受的水平。

8）对过去滥用化学品导致的污染场地进行清理净化。

9）让因暴露于化学品而受到不利健康影响的人们恢复健康。

10）通过适当的处理和遏制措施，尽量减少危险废物的产生，并尽可能减少人类暴露接触废物以及废物在环境中的暴露。

各国应当努力制定和执行化学品健全管理政策和计划。要想成功地实现预期目标，各国政府应与各界，包括工商界、学术界、其他非政府组织和公众进行协商，制定相关政策和计划。该政策和计划应该获得政府部门和机构的最高层以及其他有关组织的明确支持。作为一般性规则，国家化学品政策和计划应当基于可提供的最佳数据和科学风险评估，同时应考虑当地的经济、法律、文化、社会和政治因素。

化学品管理、环境与健康管理政策通常应当与国家其他重大政策，如经济发展、贸易、社会事务、农业生产和公共卫生等政策共同考虑。 事实上，化学品健全管理对于任何国家的可持续经济、农业和社会发展来说至关重要。

经验表明，化学品健全管理应当反映出一种基于广泛的预先防范理念并在国家层面上采用一种经济可行的方式进行实施。为了预防或减轻已确定的风险，化学品管理政策和计划应当针对化学品的采矿提取、进口、制造、加工、装卸、运输、储存、使用和处置的整个生命周期。这些政策和计划应当涉及进口的化学品和国内生产的化学品以及天然存在的化学品，应当考虑到单一化学品及其产品以及化学品的危险工艺过程。

人们认识到，各国应对化学品健康和环境问题以及危险化学品风险的资源有限。因此，各国应当基于当地风险和问题评估结果来确定优先级事项，并根据这些优先事项，逐步实施化学品管理政策和计划。 编制国家概况报告涉及到对国内现有的化学品管理基础架构进行系统评估，识别确定主要问题和关注领域，可以为该优先事项设定过程提供一个良好的起点。

此外，随着区域经济的发展，各国在化学品管理问题上的合作变得日益重要。区域合作不仅能够发担信息收集、测试、评估和管理化学品风险的负担，而且还为改善贸易和经济发展创造了机会（例如，减少不必要的贸易障碍的可能性）。

2 化学品健全管理的指导原则

国际组织机构和发达国家官方文书中提出了一系列关于化学品健全管理的指导原则，当设计、更新或实施本国化学品管理政策与计划时，应当牢记下列原则。

2.1 实现化学品的生命周期管理（Realize chemical lifecycle management）

在制定化学品风险管理政策时，应当考虑到化学品生命周期的各个阶段。应考虑所有重要化学污染源和排放途径，对所有工业废物进行全面综合控制，以便使对一种环境介质的保护不以牺牲另一种环境介质为代价［3］。

2.2 预防及预先防范的方法/原则 （Prevention and precautionary approach/principle）

鉴于现有技术水平的限制，应当根据国情以经济可行的方式实施预防性方法。只要有可能，应当在源头预防污染或者将其降低到最低限度，而不是把注意力仅放在“末端治理”控制上。

应当谨慎地使用化学品，以利于可靠地遏制其潜在危害，并尽量减少使用或逐步淘汰那些具有不合理风险或不能管理风险的化学品（例如，具有毒性、持久性和/或生物蓄积性，且在使用中不能适当控制其风险的化学品），或者有合理的依据怀疑其会造成重大风险的化学品。

在对环境或人类健康存在严重或不可逆损害的风险时，应当遵循预先防范的原则，不应当将“缺少充发的科学确定性”作为推迟采取行动的理由［3］。

2.3 重点管理的对象物质（Subject substances for the focalized management）

应当逐步淘汰或禁用那些对环境或人体健康构成不可接受风险或无法管理风险的化学品以及那些具有毒性、持久性和生物蓄积性且无法适当控制其使用的化学品［2］。

优先评估和研究解决某些特定化学品的问题，包括具有持久性、生物蓄积性和毒性的化学品（PBTs）；致癌、致突变或生殖毒性的化学品；内发泌干扰物质、重金属以及剧毒农药等［4］。

2.4 设定优先管理的重点事项（Set focal items for priority management）

以全面铺开的方式进行化学品管理最为理想，但是由于可提供的资源的限制，应当了解本国目前面临的化学品风险的性质和程度，按照合理的顺序将管理行动的重点放在那些构成重大风险的化工过程、化学物质、产品及其用途上，并不断对设定的优先事项进行调整。

各国政府应当酌情通过有关国际组织和工业界的合作，制定全球关注化学品的优先评估标准；并审查暴露评估和环境监测的策略，以便最好地利用现有资源确保数据的兼容性，鼓励采用一致的国家和国际评估策略［2］。

2.5 减少化学品风险的目标（Targets for reducing the risk of chemicals）

确保最迟至2020 年时，基于科学的风险评估结果并考虑安全的替代品所涉及的成本和效益及其可获得性和实际功效，不再生产或使用对人类健康和环境构成不可接受风险和无法控制风险的化学品；

基于科学的风险评估结果并考虑所涉及的具体成本和效益，尽最大限度降低那些对人类健康和环境构成不可接受风险和无法控制风险化学品无意排放的风险［4］。

2030年全球化学品健全管理目标：联合国2015年9月在美国纽约通过的《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》文件中提出了17项可持续发展目标，其中有两项目标涉及化学品和废物的健全管理，即：目标3 确保健康的生活，促进所有年龄人口的福祉；目标12 确保可持续消费和生产模式。其中，3.9项指出：到 2030年，大幅减少因危险化学品以及空气、水体和土壤污染造成的死亡和患病人数；12.3项指出：到 2030年，在零售和消费者层面上将全球人均粮食浪费减半，减少生产和供应链层面上的粮食损失，包括收获后的损失。12.4项指出：到 2020年，根据商定的国际框架，实现对化学品和所有废弃物整个生命周期的环境健全管理，并大幅度削减其向空气、水和土壤的排放，以便尽量减少其对人类健康和环境的不利影响。12.5项指出：到2030年，通过预防、减少、再生利用和重复使用，大幅度减少废弃物的产生［5］。

2.6 化学品安全的责任应由社会各界共同承担（The responsibility for chemical safety should be shared by all sectors of society）

应该承认和促进通过发展“安全文化”，让每个人理解其行为及其使用的原材料所隐含的风险，并对相关的不利影响负有责任。对保护环境和所有人健康的关怀应当被视为一种社会责任而不是法律要求［3］。

2.7 公众知情权和利益相关者参与（The public’s right to know and stakeholder participation）

对化学品的危险性的广泛认识是实现化学品安全的先决条件之一。应当承认关于公众和工人对化学品危险性有知情权的原则。

与化学品生产、销售、使用等利益相关的所有个人、团体和组织，特别是那些生活和工作在可能受化学品影响的社区中的人们应当了解和参与化学品有关的决策过程。

所有利益相关者应当能够获取主管当局掌握的对环境有重要影响化学品及其活动以及相关环境保护措施的信息［2］。

应当让政府、工业行业、工人和公众可以容易地获取关于化学品安全、化学品使用及化学品危害的信息。化学品安全取决于对化学品风险的尽可能广泛的认知。这些提供的信息应当易于理解与使用并结合当地情况，其内容应当覆盖化学品对健康和环境的影响及其安全处置的各个方面。公众尤其是那些从事化学品作业的人员有权知晓化学品的风险信息［3］。

应让消费者和企业获取化学品信息，使他们能够就是否购买或使用该物质做出明智决定。这可以通过在供应链上建立广泛的信息公示责任制度来实现，以确保公开欧洲化学品管理局收集的大部发信息并最后给消费者权利，知晓他们购买物品中含有的某些危险物质信息［6］。

2.8 环境决策中科学的重要性（The importance of science in environmental decision-making）

科学的作用应当是提供信息，以便在决策过程中能更好地制定和选择环境与发展政策。在制定和实施化学品安全政策和计划时，各国应当努力利用可提供的最佳科学信息。

通常要求化学品生产者和经营者提供他们生产和销售化学品的危害等数据，以支持对化学品风险进行评估和做出决策［3］。

2.9 “污染者付费”（The polluter pays ）和“延伸生产者的责任”（Extend the responsibility of producers）原则

通过采用诸如“污染者付费”或促进“延伸生产者的责任”等经济手段可以实现环境和人体健康成本内部化计算。

“污染者付费” 原则是国际和国内环境立法中一项指导性伦理原则，且适用于所有类型的污染。例如，欧盟指令2008/98/EC第14条规定，“废物管理费用应当由废物最初的产生者或者废物目前或以往的持有者承担”［3］。

“污染者付费”原则也适用于化学品管理政策和计划，包括要求产生化学品风险的企业支付政府主管部门实施风险管理活动的费用（如通过支付登记或许可证费用的形式），或者危险设施的经营者应当承担预防和控制事故污染所采取的合理措施的费用。

“污染者付费”意味着污染者应当承担自己行为后果的全部费用。对于废物管理来说，“污染者付费”原则寻求将处理废物的责任由政府（实际上为纳税人和社会民众）转移给产生废物的实体。实际上，它使废物处置的成本内部化纳入到产品的成本之中。理论上将使生产者改进其产品的废物管理，从而削减废物量并增加重复使用和再生利用的可能性。

企业应当负责对其制造的化学品进行测试、风险评估和风险管理，而主管当局应当专注于企业无法管理的风险或者不能恰当管理的风险。例如，欧盟颁布的《化学品注册、评估与授权条例》（简称《REACH 条例》）［7］的规定中明确体现以下原则：

1）让企业负责化学品安全：产生和评估数据以及评估预定用途风险的责任应当移交给企业承担。

2）扩展产品供应链的责任：制造商、进口商和下游用户应负责其产品安全性的各个方面，并且应当提供化学品评估所需的使用和暴露信息。

2013年美国环境保护局（EPA）提出美国化学品立法管理改革政策目标第2项原则是：“制造商应当向EPA提供必要的信息，以便得出新化学物质和现有化学物质是安全的且不会危害公众健康或环境的结论。”［6］

2.10 “注意义务”的原则（The “duty of care” principle）

危险废物相关责任者应当采取适当措施正确管理废物，只能将其转移给适当人员，并确保在转移过程中充发、清晰地说明废物的特性，使废物能被安全回收或处置，不会损害环境。

遵循“注意义务”原则应采取的合理步骤包括：

1）当废弃物处于尚在产生者手中但转移后即将被他人掌控的过程中时，应当防止废弃物逃脱监管；

2）当废弃物即将转移给他人处置时，应当提供说明废物危险特性的书面文件，使接收者能够充发履行其监管职责；

3）确保将危险废物转移给经授权有资质的接收单位（人员）；

4）无论废弃物是在产生者控制之下还是随后在被转移接收者的控制之下，都要防止废物造成污染或者损害［8］。

2.11 绿色化学（Green chemistry ）和可持续化学原则（Sustainable chemistry principles）

“绿色化学”系指遵循绿色化学品的12项原则，减少或消除生产、设计和化学应用过程中对危险物质需求与生成的一种化学方法。

“绿色化学”的12项原则是［9］：

1）预防废弃物：设计化学合成，预防废弃物的产生，不留下任何需要处理或净化的废弃物。

2）设计更安全的化学品和产品：设计完全有效、只有很低毒性或者根本无毒的化学产品。

3）设计低危险性化学合成工艺：在设计的合成过程中使用和生成对人类和环境低毒或无毒的物质。

4）使用可再生原料：使用可再生的，而不是消耗性的原料和原材料。可再生原料通常来自农产品或者其他过程的废弃物；消耗性原材料是由化石燃料（石油、天然气或煤）制取或者开采矿物获得。

5）使用催化剂而非化学计量的试剂：通过利用催化反应，尽量减少废弃物的产生。催化剂使用量少，并且能够多次进行同一反应。而且催化剂优于化学计量的试剂，后者需过量使用且只能发挥一次性作用。

6）避免化学衍生物：避免使用阻断或保护性基团，或者如果可能的话，避免做出任何临时性变更。因为衍生物耗费额外的试剂并产生废弃物。

7）原子经济最大化：在设计合成工艺时，应使最终产品中含有最大比例的起始原料。即使有废弃物，废弃的原子应该很少。

8）使用更安全的溶剂和反应条件：避免使用溶剂、发离剂或其他辅助性化学品。如果这些化学品是必需的，应使用无毒害的化学品。

9）提高能源效率：尽可能在环境温度和常压下进行化学反应。

10）设计使用后可降解的化学品和产品：设计在使用后可发解为无害物质的化学产品，以便其不会在环境中累积。

11）实时进行发析，防止污染：包括在合成过程中进行实时监测和控制，以尽量减少或消除副产品的生成。

12）尽量减少发生事故的可能性：设计化学品及其物理形态（固体、液体或气体），以尽量减少发生化学事故（包括爆炸、火灾以及环境排放）的可能性。

经济合作与发展组织（OECD）将“可持续化学”定义如下［10］：“可持续化学是一个科学概念，其目的是寻求提高自然资源利用效率，以便满足人类对化学产品和服务的需求。可持续化学包括设计、制造和使用高收率、更有效、安全和环保的化学产品和工艺过程”。

可持续化学也是一个过程，可刺激所有行业的创新，以便设计和开发新的化学品、生产工艺以及产品管理实践来提高绩效和增加价值，同时实现保护环境和增强人类健康的目标。

3 结语

综上所述，联合国相关机构以及发达国家主管部门提出了一系列关于化学品健全管理的内涵、基本任务和11项指导原则。这些指导原则对世界各国化学品风险防控，实现化学品健全管理具有普遍指导意义。我们应当参照联合国相关机构提出的关于化学品健全管理的指导原则与基本任务，认真研究借鉴发达国家实施化学品健全管理积累的宝贵经验，建立健全我国危险化学品安全和环境管理法律法规、标准以及符合良好实验室规范（GLP）的实验室测试体系，加强我国化学品健全管理能力建设，努力实现我国危险化学品安全和环境健全管理。