纪检监察派驻制度的现状及实践路径

唐加军

(1.西华师范大学 组织部，四川南充 637002；2.中国社会科学院大学 研究生院，北京 102488)

派驻制度是中国共产党领导下进行腐败治理的重大政治创新，是履行“全覆盖”监督的重要载体，如果说监察体制改革是腐败治理体制的“第一次革命”，派驻制度则是“第二次革命”，其作用和意义不言而喻。2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委第六次全会上指出：“健全国家监察组织建构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系，派驻机构监督是党和国家监督体系的重要内容。”2016年10月，党的十八届六中全会公报进一步提出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。2018年2月底，全国省、市、县三级监察委员会全部完成组建；2018年3月，国家监察委员会成立，与中央纪委合署办公；2018年3月20日颁布《中华人民共和国监察法》，明确规定了国家监察范围，既包括国家机关公务员，参照公务员法管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，又包括国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员及其他依法履行公职的人员等。监察对象数量成倍扩大，以先期进行监察制度改革试点的三个省市为例，北京市监察对象人数由21万人增加到99.7万人，增加78.7万人；浙江省监察对象人数由38.3万人增加到70.1万人，增加31.8万人；山西省监察对象数由78.5万人增加到131.5万人，增加53万人。在几乎所有省市监察对象都成倍增长的情况下，如何发挥纪委监委监督执纪问责的功能效能，实现“对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖”的新目标、新任务，需要从体制机制和制度上进一步完善，纪检监察派驻制度就是实现纪检监察效能的重要制度。

一、纪检监察派驻制度简述

(一)纪检监察制度的思想来源

我国的纪检监察制度产生已久，派驻制度是其重要的一种监督形式。我国的纪检监察制度来源于我国古代的监察思想，批判的借鉴了西方古代“分权制衡”学说和“三权分立”的权力配置与制约思想，发展了马克思主义经典作家关于党内民主监督的思想，通过中国共产党人在新民主主义革命、社会主义建设革命、改革开放和中国特色社会主义新时代各个时期的实践，结合社会主义初级阶段各发展阶段和腐败治理的实际，建立起来的中国特色的党和国家纪检监察制度。

(二)中国共产党历史上派驻制度的发展历程

派驻制度的主要载体是派驻机构。在中国共产党的历史上，派驻机构最初是党内的机构。1922年建党之初，党的二大建立党中央派员制度，虽然党的纪律检查机构还未形成，但却是开创了党的历史上通过“派”制度开展工作、监督工作的历史。

建国后的1954年，因工作需要，国家撤销了县和不设区的市的监察机关，适当扩大了省、自治区、直辖市、设区的市和专员公署监察机关组织，并对因工作需要的县和不设区的市，由专员公署或省的监察机关派驻监察组。[1]1962年9月，党的八届十中全会作出《关于加强党的监察机关的决定》，中央监察委员会在国务院先后建立40多个常驻监察组，后来派驻机构随着监察部门的撤销而取消。改革开放后，纪委恢复重建，派驻监督亦重新设立。

改革开放后的1982年，党的十二大通过了设置派驻机构的规定，在中央一级党和国家机关设立派驻纪检组或纪律检查员。1993年5月，中央出台了《中共中央纪律检查委员会、监察部关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》，中央纪委和监察部向中央直属机关和中央国家机关的52个部门派驻了纪检监察机构66个，42个部门内设纪检监察机构65个。2000年9月，中央颁布《关于加强中央纪委、监察部派驻纪检监察机构管理的意见》，进一步明确了中央派驻机构是党内检查和国家行政监督的组成部分，受驻在部门党组织和行政的双重领导，但是以中央纪委、监察部领导为主。2001年9月党的十五届六中全会通过《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，明确党的纪律检查机关对其派出机构实行统一管理，增强独立性和权威性，并在中央部分部门进行试点。2004年4月，中央出台《关于对中央纪委、监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》，将派驻机构由中央纪委、监察部与驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。各地方在中央的领导下也对派驻的方式等制度进行了大胆的探索与创新，取得了显著成绩。

党的十八大以后，随着新时代纪检监察制度的改革，派驻制度进一步得到发展。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革的决定》，提出全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构。2014年12月，中央审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，在中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关等对党和国家政治生活具有重要影响的中央和国家机关中新设中央纪委派驻机构。2015年3月，中央印发《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法(试行)》，加强对派驻机构领导的选拔和考察。2017年，党的十九大修订《党章》，对纪检监察全面派驻制度做了全面规定，各级纪委进一步完善派驻机构设置，创新性探索派驻制度。2018年10月，中共中央印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，进一步深化中央纪委国家监委派驻机构改革，完善派驻监督体制机制，为推动全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展提供了有力保证。

二、纪检监察派驻制度现存的问题

党的十八大以来，纪检监察制度改革取得了瞩目成绩，在反腐倡廉高压态势的形成过程中发挥了重要作用。就派驻制度而言，国家、社会、群众和学术界都给予了极大肯定和积极评价，但依然存在很多问题。

(一)指导思想缺乏引领、管理制度缺乏实效

纪检监察体制改革以后，虽然进一步规范了派驻机构的建设和管理，但总体上来看指导思想还不明确。尹奎杰、刘立刚认为，派驻制度“缺少对纪检监察派驻制度法治发展理念的引领，没有形成高度统一、科学谋划的发展机制。”[3]阎波、林林、章磊认为，派驻机构仍然存在“角色异化、目标模糊和执行偏差。”[4]导致派驻机构无法真正发挥监督作用。

经历多年的发展，派驻机构的管理问题一直是一个影响其独立工作、发挥效能的重要问题。职责定位还没有彻底转变，主责主业还未能理顺，监督职责和协助职责还未能分清。未能处理好派驻成本与监督效能之间的关系。一方面，投入多，效果差；另一方面，为节约成本，而忽略了派驻制度建设。没有处理好投入和建设的边界问题。

把派驻制度与“全覆盖”混淆，为了达到“全覆盖”而进行派驻，却忽略了实行派驻制度只是实现“全覆盖”的方式之一，未能有效衔接派驻制度与巡视等其它制度，造成功能交叉。缺少有效管理机制，重形式而轻内容，重机构而轻效能。

(二)派驻机构属性依然模糊

派驻机构改革持续不断推进，但派驻机构归属感不强。纪委监委合署办公的纪检监察体制和派驻机构的“双重领导”性质，决定了其必须接受上级纪委监委的“系统性领导”和驻在单位的党委领导，其工作协调不畅就容易游离于两者之间，造成“不能为”“不敢为”的窘境。尤其是党的十八大以来，以领导体制和监督覆盖范围为重点，派驻机构改革发生“双重领导”到“系统领导”及“部分覆盖”到“全面覆盖”两大根本性的变化，同时衍生出单独派驻为主转向综合派驻为主、协助抓党风廉政建设转向专司监督执纪问责两项管理上的变革。[5]派驻机构的定位从以前“事事参与”转变到监督执纪问责。

由于派驻机构与驻在单位关系的变化，蒋来用认为，“派驻机构干部归属感不强”，[5]因而造成派驻工作人员在思想上有懈怠和不愿监督的情形。而在一些国企和事业单位，由于纪检监察派驻机构与所在单位纪委合署办公，派驻机构虽然为上级纪委监委派驻，但工作人员仍为所在单位人员，其编制、工资、福利以及晋升、考核等都在驻在单位，更导致其不敢监督执纪问责。

(三)独立性和权威性不强

独立性、权威性、廉洁性、高效性一直是派驻机构自我要求的目标。周磊、陈洪治认为，“派驻机构缺乏应有的独立性和权威性，使监督主体受制于监督对象，直接影响了其职能的发挥。”[6]蒯正明、覃紫瑜认为，“双重领导体制模式导致派驻机构独立性、权威性不够以及监督难等问题。”[7]派驻机构依附于驻在单位，不易开展对单位党政领导的独立调查，对“一把手”监督更是难上加难。派驻机构的监督受驻在单位“一把手”的影响较大，监督效果与单位党委领导的重视程度密切相关。派驻机构独立性不够、权威性不强，严重影响监督效果。

(四)队伍素质能力不能满足腐败治理新形势需要

关于纪检监察干部和人员的选拔、任用，从上世纪90年代起就有地方率先展开探索。蒋来用认为，“人员配置不合理造成忙闲不均”，“越到基层，人手就越紧张和短缺”。[5]地方纪检监察机构往往以各种名义向下级纪检监察机构借调工作人员，导致基层纪检监察派驻机构人员紧张。笔者曾到一个厅级事业单位调研，因借调、培训等原因造成该纪检监察派驻组只剩下一个人常驻单位，连基本的监督谈话工作都已无法开展。尹奎杰、刘立刚认为，“怎样选择合适人员能够切实履行好职责，真正发挥监察派驻的实效，这是一个不得不解决的瓶颈问题。”[3]派驻机构的人员数量几乎占据了纪检监察部门的半壁江山，如果进一步覆盖，派驻机构数量将进一步增多，派驻机构人员数量占比将进一步加大。派驻机构人员增多，但其人员来源多样、素质不一，尤其是在一些国企和事业单位，往往将一些年龄大、学历不高的人员安排到纪检监察部门，导致了其工作能力和业务水平的低下。

派驻机构履职的技术手段还跟不上，需要相关部门和机构的协调配合。企业和事业单位的技术手段更加受到限制，需要由上级纪委监委协调驻在地政府部门的相关支持和协助。基层派驻机构的信息渠道有限，与上级纪检监察部门的信息共享机制还不畅通，影响基层派驻机构的工作效率。派驻机构的专业能力不足，派驻机构的保障、管理、服务和轮岗交流力度欠缺，缺乏有效的人员选拔和培养考核制度机制。

(五)监督效能未能充分彰显

过勇通过调查问卷认为，“派驻机构在监督方面投入的时间和精力最多，但监督效果并不理想。”[8]随着监察对象的成倍增长，监督的方式、手段还不多，工作机制还跟不上监督要求。派驻机构的纵向延伸和横向拓展不够。到目前为止，全国大部分县(区)实现派驻纪检机构覆盖到党委、人大、政府、政协、法院、检察院、群众团体、事业单位等部门和单位，做到了派驻监督组织上、制度上、工作上的全面覆盖。[5]但派驻机构纵向上从中央一级延伸到省、市、县，从横向上覆盖了党委、人大、政府、政协、法院、检察院等国家机关及少量群众团体、事业单位。但依然还有大量空间没有被覆盖，比如大部分的各层级国有企业、事业单位，乡镇村等基层。虽然自2018年起，很多地方开始探索国有企业、事业单位以及基层单位的派驻制度及机构建设，但依然没有全面铺开，效果也欠佳。

派驻机构的发挥的作用还不明显。派驻监督特指派驻机构履职尽责所发挥的作用，与巡视监督、审计监督、司法监督、民主监督等共同构成党和国家监督体系有机整体。[5]与其它几类监督相比，派驻监督发挥的作用还不明显。“派”的权威和“驻”的优势没有很好的结合，其优势未能体现，一些机制性障碍迫切需要解决。蒋来用认为，“作为一级纪律监察组织，派驻机构的权限其实是不完整的，因为手段措施缺乏，履行监督职责也就难以到位。”[5]派驻机构的技术手段还非常缺乏，有些措施还不具备使用条件，如留置、搜查等，调查过程中得不到单位其它部门、所在地政府部门的配合，需要由上级纪检监察部门协调好各方关系。

三、纪检监察派驻制度的实践路径

2018年10月，为进一步健全派驻监督体系，推动腐败治理纵深发展。中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，对派驻机构领导体制、职责权限、工作机制、制度建设、干部队伍建设等进行自上而下的改革。

(一)加强对派驻机构的直接领导和统一管理

现有的纪检监察领导体制为“双重领导”体制，但实际执行中往往变成了“单一领导”体制或“双重弱化”体制，受领导体制的局限，权力监督难以有效运转。加强上级纪委监委对派驻机构的直接领导，减少对驻在单位的依附和驻在单位对派驻机构的羁绊。加强上级纪委监委对派驻机构的业务管理、人事管理、物质保障管理、考核评价等。公婷指出，“中国纪检监察制度中的双重领导体制会产生“结构悖论。”[9]派驻机构发现问题线索后应向上级纪检监察单位汇报，而不必向驻在部门汇报；同样，派驻机构应独立开展纪检监察工作，而不需征得驻在单位同意方能开展。派驻机构应单独实行人员编制、职级待遇、工作考核等，以免受到驻在单位限制。加强建立上级纪委监委直接领导，相关职能部门分工负责、协调配合的派驻工作领导体制，使派驻机构的领导体制更加具体化、程序化和制度化。继续深化和创新派驻制度，探索基层派驻制度建设，使敢于监督、勇于监督、善于监督成为各级派驻机构监督执纪问责的主流。

(二)强化监督“全覆盖”与重点领域覆盖相结合

“全覆盖”的全面监督，解决“部分行使公权力人员处于监督之外”“监督空白地带容易滋生腐败”的问题；而重点领域覆盖则解决监督的深度问题，也能在监督力量不足的情况下形成集中力量解决突出问题，加强对“关键少数”的监督，有利于重点领域减少腐败存量和遏制增量。十九届中央纪委三次全会明确了稳步推进金融领域的派驻机构改革，中管企业、中管金融企业被纳入中央纪委、国家监委派驻的范围，随后中央纪委、国家监委向15家中管企业派驻纪检监察组，之后又将中管高校纳入监察范畴，体现了向重点领域加强派驻机构建设的工作思路。向重点领域派驻的改革仍在逐步推进、不断深化之中，各省(市)也要探索向省(市)管企业、高校派驻纪检监察组的工作，并形成机构层层下设，形成“全覆盖”和重点领域覆盖相结合。

金融系统反腐成为2019年的一大看点，至少已经有国家开发银行原行务委员郭林、交通银行发展研究部原总经理李杨勇、中国建设银行渠道与运营管理部原副总经理陈德、中国农业银行审计局上海分局原副局长马路、中国工商银行重庆市分行原副行长谢明、中国工商银行上海市分行原行长顾国明、广西银保监局党委原副书记赵汝林、重庆进出口融资担保有限公司原总经理蒋斌等8个“金融虎”被开除党籍或被双开，且都是由派驻纪检监察组或者派驻纪检监察组和地方纪委监委“联手”查处的(见表1)。一方面说明金融领域是腐败频发的重灾区，需要加强治理；另一方面说明，在这类重点领域监督中，派驻机构作用巨大，在金融反腐中，中央纪委国家监委派驻到中管金融企业的纪检监察组是不可或缺的重要力量。

表1 2019年金融领域派驻机构查处的腐败情况

(三)进一步明确派驻机构工作定位与职能

派驻机构是与纪检监察部门同样功能的监督执纪问责的定位，还是只负责监督预防的定位；是否赋予纪检监察部门同样的检察权，需要有一个明晰的界定。腐败治理已进入一个“标本兼治”的综合治理阶段，派驻机构需要立足监督主责，把纪律挺在前面，做好预防腐败工作。2018年10月，中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，明确指出要完善派驻监督工作机制，赋予派驻机构监察职能，深化转职能、转方式、转作风，提高派驻监督全覆盖质量。然而在派驻机构的具体工作中，其监督、调查、处置的权力还是没有得到充分保障，需要从制度机制上进一步明确，并充分协调其各项权力的有效运行。

(四)重点加强派驻机构队伍建设

坚持将习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想，坚定队伍的政治定力。加强专业化建设。派驻机构干部来自不同的单位或部门，具有不同的学历学识、工作经历、人生体验，因此，工作能力和方法、人员素质等不一。要加强对工作人员在反贪教育、防贪工作、法律条文及相关事项、传媒沟通和演讲技巧等方面的培训；对专门从事调查工作的人员还应加强调查技巧、认知面谈技巧、电脑技术、对抗管理等方面的训练，以建立一支高度专业化的队伍，使派驻监督工作发生实质性飞跃。加强派驻机构建设和改革。当前派驻机构有三类存在情况：已经设立党的纪委，已经派驻党的纪检机构，既没有设立党的纪委也没有派驻党的纪检机构。要根据已有的基础和条件，结合监督工作需要区别对待建设。探索对派驻机构及其人员的考核办法，建立科学有效的指标体系，强化自我监督，严格按照《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》标准化、规范化开展工作，既大胆用权监督又严格约束用权行为。加强人员的选拔，坚决反对以往的“塞人”模式，建立“不拘一格降人才”的多元化选才模式，形成合理的轮岗机制，培养全面专业的监督人才；在高校、研究机构开设相关专业，培育专业人才，着眼队伍长远规划和长期建设。

(五)加强派驻法治建设和工作机制衔接

邓小平曾说“反腐败靠法制靠得住些”，习近平指出“要善于用法治的思维和方式反对腐败”，派驻制度实践路径的法治化是法治型政党和制度反腐的必然要求。加强派驻制度方面的法治建设，明确主体法定职权，明晰工作范畴，拟定工作思路和责任目标，通过教育、培训、专训等培育派驻人员的法治理念和职业理想。加强派驻机构“三基一化”建设，不断完善基本工作制度，不断强化基本功的训练，不断加强基本资料的收集整合，不断提升信息化建设的水平和能力。完善工作衔接机制，不断完善派驻机构与上级纪检监察部门、驻在管辖地政府部门、驻在单位的工作衔接机制，真正形成“全面协调、合力治腐”的监督执纪问责新格局。

四、结语

制度的背后总是伴随着问题，需要与时俱进的革新。派驻制度对权力监督的意义重大，但其存在的“不能为”“不敢为”“不会为”的问题也是不争的事实。机构的设置并非真正意义的全面覆盖，只有派驻制度在监督执纪问责中产生出实效、高效，才能真正体现其价值和意义。