新中国70年少数民族干部政策研究

文/齐彪

习近平总书记在2014年全国民族团结进步表彰大会讲话时，指出：“要重视民族工作干部队伍建设，大力培养选拔少数民族干部和各类人才，支持民族工作部门更好履职尽责。”新中国成立70年，党和国家出台一系列的政策方针以促进民族地区干部的选拔、培养与任用。各自治区、自治地方在《宪法》和《民族区域自治法》的统领下，制定符合本地区实际的民族政策。民族干部是地区建设的助推剂，是政策的宣传人，是地区发展的带头人。民族地区的繁荣与进步既离不开党的领导，也与民族干部的辛勤付出密不可分。

一、政策发展阶段划分

新中国建立后，废除了一切民族剥削，消灭一切阶级压迫，使得民族地区得解放、得发展，并通过区域自治制度保障少数民族的权利，培养服务民族地区的干部。在不同的历史时期，提出既符合历史发展规律又符合中国实际的培养模式，壮大了民族干部群体，并通过法律文件确保民族干部培养的科学有序。根据各个时代培养的目标，将民族干部培养历程基本划分成三个时段。

（一）政治干部培养为主（1949-1978）

新中国建立至十一届三中全会，以政治干部培养为主。新中国成立之初，党的首要任务是稳固政权，确保国家与社会的稳定，党和国家的重心是发展经济，消除民族间的隔阂，促进民族团结，使全国拧成一股绳，进行经济建设，通过完善法律保障民族区域自治制度的实施。当时面临的问题是：少数民族干部的数量严重不足,当时全国的少数民族干部仅有一万余人,而少数民族干部的素质也不能适应形势的需要。1950年11月，政务院颁布《培养民族干部试行方案》规定：“普遍而大量地培养各民族干部。以开办政治学校与政治训练班，培养普通政治干部为主，迫切需要的专业与技术干部为辅。”主要以三种模式为主：一是“先选拔，后培养”模式。由国家制定选拔标准，通过多种渠道引进人才、各层组织层层选拔，以此来壮大民族干部队伍的基础，其中包括学生、工人、农民、营业员、售货员、售票员、退伍士兵、旧官吏等。在工作岗位上，进行边工作边教育，逐步提升他们的政治与文化素养。二是“先培养，后选拔”模式。从20世纪50年代起，集国家力量和地方力量，一起创办民族类学校进行在校培养，如中央民族学院、中南民族学院等九所民族学院。三是改造旧知识分子。新中国成立时期，整个中国都处于积弱积贫的状况，国民整体受教育程度较低，经济水平比较落后的少数民族地区，教育状况与内地更是有相当大的差距，在这种特殊的历史时期，党和国家采用特殊的政策，提拔任用了一批旧知识分子，在接受党的思想教育后，可以以新的身份参与国家的建设，转化为社会主义事业的建设者。

（二）政治干部与专业技术干部并重（1978-2004）

十一届三中全会至十六届四中全会，政治干部与专业技术干部并重。十一届三中全会之后的改革开放，党和国家的重心开始转向经济建设，提升生产力以满足整个社会的大发展，在注重政治干部培养的同时，开始注重培养专业技术的干部。1987年10月组织部出台《关于少数民族地区干部共作的几点意见》，对“文革”期间民族政策的偏离进行了反思与修正，重新确立培养少数民族干部的重要地位，并指出新时期民族干部的培养既要有较高的政治素养，也对文化素质与专业知识素质提出更高的标准，国家发展需要一批有能力、有担当、有活力，懂得金融与经济知识，可以在经济建设中发挥优势的一群民族干部，选拔之后，通过统一教育培训，选派至国家需要的重要岗位上任职。为了适应经济建设的需要，这时候民族干部队伍里需要培养有技术、有管理能力、有经济知识的干部。

民族地区干部选拔与培养开辟了新渠道。当时民族地区干部的选拔与培养主要包括异地考察与交流、开办民族教学班、民族地区选拔干部进入高校进行短期培训。异地考察与交流是民族干部到北京上海等地进行考察，接受党中央的政治文化教育，增强民族自豪感与国家认同感，通过民族地区干部将我国的政策性法律法规带到民族地区进行宣讲。民族教学班是民族地区通过选拔优秀的人才到内地接受学校制定针对性课程的教育模式。通过民族院校等进行招生培养，这时段民族院校主要就是为各个民族地区培养政治思想过关、专业能力够硬的专业人才。一部分是从民族地区选拔优秀的青少年接受大学本科水平的教育，要求其毕业后返回民族地区工作，以达到培养潜在预备民族干部的目的。一分部是直接选拔在职的民族干部，到高等院校接受短期的培训，以获得一定的专业知识。

各普通高等院校和中等专业技术学校有计划地增加少数民族学生的名额，实行定向招生和培养。民族学院和民族干部学校在统筹规划的基础上，有计划地调整、增设民族地区急需的专业。中央有关部门和内地省、市要每年安排一部分少数民族经济管理和专业技术干部，到相关的院校、科研部门和企业进修学习。

（三）培养德才兼备的高层次骨干人才（2004-现在）

十六届四中全会至现在，培养德才兼备的高层次骨干人才。2004年，国家民联合多部门制定《关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》，针对部分中央所属院校及社科院、中科院等采取优惠政策、特殊照顾政策招收西部少数民族人才，可以按照“定向招生、定向培养、定向就业”的要求，采取“统一考试、适当降分”等优惠政策招收研究生，壮大高层次的人才队伍，直接根据民族地区需要什么样的人才，就大力培养什么样的高层次人才，以探寻迅速解决民族地区缺乏性困境；高层次人才的培养，既针对性的培养，又由点到面，扩大专业培养范围，集中优势资源，以培养能力强、覆盖面广我的综合性高层次人才。

习近平总书记对于民族干部队伍的培养建设十分重视。习总书记始终坚持把民族干部教育培训看作一项关乎中国特色社会主义事业大局根基的工作，对于政治过硬、敢于担当的民族干部在坚持德才兼备的原则下，要大力选拔、大胆任用，给与他们重要的职务担当，让有能力有德干的人当主官、挑大梁。党的十八大以来，习总书记对“什么是好干部”和“好干部的标准”等问题进行了重要理论论述。2013年6月，召开了全国组织工作会议，习近平总书记在会上就好干部的标准作出了重要的论述，针对选人用高素质人才要达到到“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的标准，简短的二十个字凝练好干部的五条标准。中央民族工作会议是关于促进民族发展、解决民族问题、制定总体方方向、关系民族群众切身利益的重要会议，新时代民族地区发展出现性情况、需要新政策、新方法，于2014年召开会议，会上习近平总书记基于好干部的“二十字”要求，对民族地区的民族干部扩展了“三个特别”标准：“民族地区的好干部，既要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁，还要做到明辨大是大非的立场特别清醒，维护民族团结的行动特别坚定，热爱各族群众的感情特别真诚。”

二、政策实施取得成就

新中国成立的70年里，在党中央的领导下，结合我国的现实国情，经过全国各族人民的不懈奋斗，我国的民族工作取得了突飞猛进的发展，民族干部队伍建设也取得了非同凡响的进步。在多元模式培养下，干部队伍不断壮大、质量不断提升、结构更加合理。

（一）干部队伍壮大，比例不断提升

据统计，截至2008年6月，在全国范围内民族干部数量已达到291.5万人，占总干部队伍总数的7.4%，比1978年增长了3倍多；县处级以上的民族干部数量占此类干部总数量的7.7%；全国公务员系统里队伍中，民族干部约占总数的9.6%；中国5个自治区的主席、30个自治州的州长、120个自治县、旗的县长、旗长，已经全部实现由本民族人员担任。

国家政策的大力支持和本民族自身的不断发展，五个民族自治区干部的比例大幅度提升。据数据统计，至2006年，广西壮族自治区政府24个正职部门中，民族干部数量达到12人，占此层级一半；省级民族干部16名，占此层级总数的37%；县处级民族干部4127人，占此层级总数的33%；至2007年，宁夏回族自治区机关干部中民族干部8599人，占干部总数的24.7%。至2014年，西藏自治区内藏族和其他民族干部人数达10万余人，占全区干部数量的70%以上，相比1956年西藏自治区成立时的7608名，西藏的少数民族干部总数增长高达13倍。至2014年，内蒙古全区共有少数民族公务员5.4万人，占全区公务员总数的32%。省部级、地厅级、县处级民族干部分别占同级干部的39%、35%和30%。截止2015年，新疆自治区全区共有民族干部41.7万人，占全区总干部数量51%，比1955年新疆自治区成立时4.6万余名民族干部总数增长9倍。

（二）多模式培养提升民族干部质量

各民族地区将一定数量表现优异的干部选派到内地进行挂职锻炼。让民族干部在不同岗位上进行挂职锻炼，可以提升民族干部处理事情的能力，磨练人的意志、锤炼人的品质、丰富人的阅历，培养一批思想进步、能力突出的干部，培养一批有能力、有担当、带领当地人民发展经济，使人民富起来、强起来的干部。自1990年起多部门联合开展挂职锻炼活动，至今中央组织部、中央统战部、国家民委共组织9600多名干部参加挂职锻炼，其中2018年共选派522名干部参加挂职锻炼。

民族院校为广大的民族地区培养了大批人才和培训了多批次的民族干部。2004年7月8日，国家民委联合多部门发布《关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》。意见提出：依托内地现有高等学校和科研院所的优质教育资源，为民族地区培养一批具有硕士和博士学位的高层次骨干人才。从2005年开始，先进行试点办学培养2500人，其中博士生500人，硕士生2000人。经过一段时间的实践和经验总结，到2007年，骨干计划招生人数达到5000人规模，确保有15000人在各地学校接受培养。

多种模式的培养提升了少数干部的政治素质和文化素质。民族干部作为国家政权在地方的代表，行使国家意志，所有行为都将会由国家背书，一个干部的不作为行为将会导致国家公信力下降，造成人民与政府之间的割裂，作为人民与国家政权的链接纽带，党和国家相继出台多部政策促进民族干部的培养，经过数年的高效执行，对民族干部培养已显效果，民族干部的文化专业水平有很大提高。

（三）建设民族后备干部队伍

民族干部队伍建设制度化、法律化。后备队伍是民族干部队伍的重要补充，是完备民族队伍建设的重要措施，能够确保队伍建设的完整性和连续性。在民族工作中，提前建立起一支数量充足，门类齐全、专业配套、素质优良的后备干部队伍，可以实现新老干部的顺利交替、加强和巩固党的执政地位。将民族地区后备干部的培养纳入全国干部队伍的建设当中，根据自治区人口比例，提前做好预备干部的培养计划。我国主要通过院校培养、上挂培养、下派培养、外地培养、换岗培养、压担培养、帮带培养、滚动培养等模式进行全国民族干部后备队伍的创建，通过上述八种方式的培养方法，为我国培养了一大批后备队伍。2007年，宁夏区政府通过举办民族干部培训班接收了213名受训干部；区政府的组织部门组织14名干部中央和经济发达地区进行挂职锻炼，以提升所选拔干部的质量，占总数的60.8%；截至2014年，内蒙古自治区和盟市管理的后备干部中民族干部分别占38.08%和37.48%。

三、民族干部政策实施经验

（一）科学配备与优先选拔并重

制定政策兼顾民族干部选拔的合法性与保护性。民族干部的任用既要符合法律法规，按照法定程序进行任用，又要基于民族地区的面临实际情况和问题，灵活的运用法律法规，要求既符合法律规定又符合当地实际情况的特别措施，予以少数民族地区人才适当的保护，既要求民族干部选拔达到数量上的壮大，也需要优中选优已达到质量上的保障。

依法合理科学配备。法治社会需要依法行事，对于民族干部的任用应当根据国家出台的相关规定。根据《宪法》第十八条规定：“民族自治地方的自治机关所属工作部门中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族人员。”民族地区干部是国家权力机关代表，合理而科学的任用展现了国家权力的权威性。根据民族地区实际情况设置选拔程序，同时兼顾少数民族群众的特殊性，以公开公平公正为原则，防止选人用人的任意性，杜绝以旁门左道经取得干部职务。

促进本民族地区人才就担当干部。首先，选拔干部过程中，同等条件下优先录取少数民族群众是合理的。根据《民族区域自治法》法第二十三条规定：“民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。”少数民族群众知晓本地的言语，了解本地的风土人情，拥有丰富的生活经验，他们本身就是少数民族，他们要服务的对象也是少数民族成员，他们更能为当地所接受，也能更好地融入其中，作为原生民族更具有的优势，所以在同等条件下优先录取少数民族是合理的。其次，在民族地区进行干部选拔时要确保少数民族占有适当比例。鉴于民族地区教育整体水平较为落后，在同等标准竞争情况下，少数民族竞争力一般弱于东部地区学生，如果完全不考虑地区之间的差异，部分少数民族与内地人才相比将会因缺少竞争力而失去担当本民族干部的机会，干部比例将出现较大失衡。加之部分较发达地来此任职的干部，虽然有较强的竞争力，同时也具有不稳定性，由于对生活环境的不适应，吃住都将是一个问题，对于语言交流也具有一定的困难，这也导致这群外来的干部具有较大的流动性，相比之下，少数民族地区人才就任本地区干部则会避免不必要的风险与变动。

（二）优化队伍结构

优化民族干部年龄结构。要以不同的年龄层次组成干部队伍的梯次结构，使其在年龄层次上分配合理，使老、中青三个年龄段的优秀干部形成梯队，以保证干部队伍在更新换代是不会出现断层、层级断裂的情况。依据“四化”方针的要求，各机关需要确保各机构有足够的新鲜血液以保证机构的活力和运行的效率，使干部队伍永远年轻、永远充满活力和蓬勃的生机。就全国整体来看，40岁以下的占40%以上，45岁以下的占80.2%，较以前有了较大程度的改善。优化年龄节结构，重点在于使干部队伍年龄层次均衡化，让一批充满蓬勃生机的年轻优秀干部在实践锻炼中成长起来，使队伍不致断层。

优化干部级别结构，注重培养和选拔一批民族地区优秀的中高级干部队伍。在1990年2月，江泽民同志在全国民委主任会议上强调说：“今后，不仅要继续重视培养一般民族干部，而且要注意培养少数民族高中级的干部。”1992年再次明确指出：“进—步加强对民族干部，特别是中高级干部和各种科技、管理人才的培养。”让少数民族地区干部在本民族自治区域内的重要岗位任职必要的。《民族区域自治法》第十七条规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”培养民族地区的中高级干部，首先提拔在职干部，尤其是经历过时间考验、具有实践能力的干部，对于基本干部的优秀分子也需要重点提拔。在职干部的政治思想觉悟都是经过党组织考验的，经过岗位实践，具有相当的专业知识和实践能力，对于其中优秀的干部进行晋升提拔，既是对在职人员的激励，也是对优秀干部的合理晋升，将优秀干部放在重要位置发挥其优势才能。其次培养高层次人才干部的预备军。在国家政策的倾斜下，在国内办了多批次的内地班、高校少数民族班、少数民族预科班等，为我国民族地区培养了高层次人才。选调民族院校的少数民族本科生、研究生、博士生等纵向的多层次的人才回民族地区经培养后担任重要职务。

优化干部队伍性别结构，使男女性比例达到一定的均衡，发挥女性干部的突出优势。根据《民族区域自治法》法第二十二条规定：“采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部…并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才”。合理利用少数民族妇女，培养与任用少数民族女性干部，既是对于男女平等政策的践行，也是对国家法律规定的遵守。到1992年，全国有少数民族妇女干部60.76万人，占全国少数民族干部总数的26.6%。到1996年，少数民族女干部已达到85万人，占全国民族干部总人口的33%，4年期间增长了6个百分点。

（三）建设基层干部队伍

乡镇党政组织是实现党的领导的基础，乡镇政府是我国的政权的基础。基层组织是国家最基本的组织，也是国家的根基稳定所在，基层工作干部队伍的正常运行关系到国家的稳定与发展。基层稳定，国家才不会出现问题，才能集中力量谋和平、谋发展，因此基层干部队伍的存在是相当重要且不可不重视的一环。

基层干部队伍是国家政策的宣传者、执行者和维护者。部分民族地区处于较为偏远的地区，交通闭塞、行动不便，国家出台的政策与法律法规，除了国家系统性的宣传，还需要少数民族基层干部的宣传。基层干部更了解民族地区的现实情况，与百姓的关系更友好、更亲近，他们更懂得以何种方式进行有效的宣传与教化，经他们的口来宣传党与国家的政策更能够达到言传身教、教化于民的作用。基层民族干部也是国家政策的执行者与维护者，在政策的执行过程中，他们担负着执行与监督群众是否遵守执行的责任。同时，作为一线的基层干部，对于政策的执行效果更是能够切身的感受到，所以对于政策执行中遇到的问题，基层干部有责任及时收集相关信息并向上级进行汇报、提出建设性意见。

基层干部是群众遇难时的求助者。基层的党政机关干部是离群众最近的人，是最直接与群众接触人，群众遇到困难第一个出现在问题现场的人就是基层的干部。只有培育较好的基层与群众之间的关系，善于解决群众的问题，干部在基层做事才容易推进，群众才会听从干部的教导。基层的干部队伍的重要任务就是身体力行的去实践，在实践中服务群众、提升自己。少数民族地区建设发展的重要动力就是加强壮大少数民族基层组织的建设。

基层干部群体是选拔高层次领导干部的基础土壤，选拔高层次干部队伍，其中一个重要的来源就是经过基层磨练、接受组织考验的优秀基层干部。选拔领导干部与培养基层干部都是民族干部队伍建设的需要，二者互相促进，互相影响。只有培养大批的优秀基层干部，才能为选拔出更优秀的领导干部提供更多的干部来源。只有优秀的领导干部，才能带出优秀的基层干部苗子。

结语

培养、选拔和任用少数民族干部是实现国家统一、民族团结、繁荣发展的重要途径。新中国成立70年来，在党中央的领导下，我国民族地区干部政策在历史发展的进程中，根据新时代的发展要求，不断的丰富与完善，为少数民族地区的发展与繁荣提供了坚实的人才保障。到2020年，全面建成小康社会是我们全国共同努力的阶段性重要目标，民族地区的同步发展，尤其是边疆少数民族地区的发展将会直接关系到我们国家整体目标实现的进度。民族地区的发展既需要国家的多方面支持，也少不了当地民族群众在民族干部的带领下进行不懈努力，在最后的冲刺时段里，民族地区更因该在国家的引导下，民族干部的带领下，自力更生、下凝聚力量，共同实现全面建成小康社会的目标。