自治、法治、德治相结合的两委选举保障体系建设的对策研究

孙 娜，曹 卫，江玉媛

（1.上海理工大学 管理学院，上海200093；2.上海师范大学 天华学院，上海201815）

1 引言

农村的基层政权及相应的民主制度建设历来是三农问题中的重要内容，受到党中央的高度重视。同时该问题也是一个重要的学术研究热点[1-2]。在党的十九大报告中，提出“三治结合”的乡村治理体系，即“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。进一步为农村基层政权及民主制度建设指明了方向。

党的权威刊物《求是》副刊《小康》曾经搞过一次“中国公民对政府信任度”的调查，调查结果显示，群众对各级政府的信任程度从高到低依次是中央、省、市、县、乡（镇）政府，即政府级别越高，老百姓越是信任。而对于本身并不是政府却承担某些职能的村一级政权，显然问题会更突出一些。实际上，下层政权及其制度的建设及其作用，亦为许多学者所重视[3]。更有学者指出组织政权与制度建设的关系极为密切[4]。

“两委”选举制度，到2019年已经整整20年。其中，“两委”即村中国共产党员支部委员会和村民自治委员会，前者简称为村支部，后者简称村委会。我国的“两委”选举制度，在总体上为基层民主和农村发展发挥了积极作用。但也不能不看到，一些地区还存在的较大的问题并且有逐渐恶化的趋势[5]，已经成为社会稳定极大隐患[6]。有学者对问题严重的个别地区的调查中发现，该地区中认为投票过程公平的村民甚至还不足两

成[7]。

在一些问题较严重的地区的“两委”选举过程中，最常见问题是“贿选”[8]。一个比较“文明”的案例是某地的村委会换届选举上演的“金钱大战”，竞选金额随着竞争的激烈一路攀升到200 万元的承诺金[9]。目前，贿选“涉案金额达到几十万甚至上百万的贿选事件已屡见不鲜[10]”。

据新疆自治区组织部问卷调查发现，反映农村存在“利用请客吃饭‘聚集人气’贿选”人数比例高达63.25%[11]。此外，近年来农村宗族势力干扰选举的现象也已经发展到不容忽视的地步[12]。在一些地区，干扰“两委”选举的主要有三种势力:宗族或家族势力；农村小团体势力；村内强人[13]。另外，在一些地区，不法竞选者向选民进行恐吓等恶劣行径也屡见不鲜[14-15]。加拿大的劳伦·勃兰特教授等人通过调研[16]，发现中国农村部分地区村干部腐败现象仍然较多。

有学者发现，制度设计与测量工具缺乏[17]，导致设计方案的科学性差，是导致制度在执行中发生偏差的主要原因。而近年来飞速发展的新学科——制度工程学[18-20]，在许多领域的制度设计中都取得了良好的成效。从制度工程学的角度来分析当前的农村“两委”选举制度，可清晰地看出其制度接口是需要重视和加强建设的重要方面。

2 我国“两委”选举制度建设中需要重视制度接口问题

制度是由所制定的行为规则及相应的奖惩规则和执行机构所组成的行为管理系统，在社会管理中具有非凡的重要意义，因此制度一直是中外学者关注的重要内容[21-22]。制度促进经济增长，即所谓的经济增长的“制度贡献”（李富强，董直庆，王林辉，2008）[23]。此外，制度还在伸张社会正义、维护社会稳定、甚至社会变迁中都发挥重要作用[24-26]。

但是在以往对制度的研究中，人们主要把注意力放到制度的内部结构上，忽视了对制度与环境（尤其是文化环境）的交互接口的设计。因此，在管理实践中，许多在其他地区或其他国家效果非常好的制度，在引进后却常常出现“水土不服”现象，很难发挥作用。“两委”的选举制度实行过程中存在的一些问题，也主要是“制度接口”不良造成的。这个问题已经一些学者意识到。比如，有人指出，如果制度设计不完善，就可能会导致政策的“象征性执行”现象（田先红，罗兴佐，2016）[27]，也可能导致政策发生偏离（刘圣中，王晨，2016）[28]。

在经济管理领域，制度设计研究影响很大。比如，诺贝尔经济学奖获得者赫维茨（Leonid Hurwicz）的激励相容原理[29-33]。诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）的信息甄别理论（斯蒂格利茨，1976）[34-36]。近年来，制度接口不良导致的腐败等问题一直是重要的 研 究 内 容（John M. Luiz， Callum Stewart，2014）[37]。

在制度工程学理论中，制度接口是拟推行的目标制度与其影响其效果的环境之间的耦合关系。其中，有两类制度接口最应当受到重视:一是目标制度与所实施的地区的文化（主要指人们对社会的认知及价值取向）之间的耦合关系，称为“制度—文化接口”，另一种是目标制度与相应的辅助制度（主要指对执行目标制度所需要的辅助制度约束）之间的耦合关系，称为“制度—制度接口”。目前，我国的“两委”选举制度，其“制度—文化接口”与“制度—制度接口”都存在需要大力完善的方面。

3 制度—制度接口——应以权力监督制度消除寻租空间与惩戒制度改变作弊受益预期

3.1 一些地区的村干部权力监督制度需要强化以消除权力寻租空间

在一些“两委”选举中问题比较严重的地区，不法分子为了当选两委干部，贿赂、暴力、欺骗、威胁等各类手段无所不用其极。当选后便捞取大量的非法利益。从当前查处的一些案件来看，不法分子捞取“油水”的手段名目繁多:一是“吃拿卡要”；二是挪用私分公款；三是圈地卖地；四是私办企业；五是“截留冒领”，一些村干部利用权力，私下造表，冒领国家惠农补贴和扶贫款，比如虚报享受生产资料补贴对象户数，虚报良种补贴面积，虚报休牧草牧场面积，虚报综合补贴面积，虚报粮食直补面积，虚报退耕还林面积等。

造成一些地区出现这些情况的主要原因，是村干部在行使权力的监督制度的不完善。从制度工程学的角度来看，村干部行使权力的监督制度就是“两委”选举制度的一个重要的“制度—制度接口”。只有当这个接口良好，“村干部行使权力的监督制度”有效，准确灭除权力寻私空间，才会消除不法分子的选举作弊动机，从而对“两委”选举制度形成有力支撑，农村“两委选举”才有可能正常地开展。

因此，应当重视考查这个选举制度的“制度—制度接口”是否良好。

3.2 作弊惩戒制度需要进一步强化以改变对作弊行为的受益预期

我国的“两委”选举制度在实行过程上，实际上一直存在着作弊惩戒制度缺位的问题。

虽然我国刑法中具有一条“破坏选举罪”，但仅仅适用于选举各级人大代表和国家领导人时发生的贿选行为，村级民主选举不在其范围内。这样，其直接后果是无法对“两委”选举作弊者追究刑事责任[38]。这样，“两委选举”就缺少了“作弊惩戒制度”这个制度接口的“保驾护航”，选举中的各类作弊行为就得不到有效震慑。这样，滥用委托投票，代为选票、对流动票箱的暗中操纵等各种作弊手段难以根除就不足为奇了[39]。

已经许多学者都提出了需要重视腐败治理制度的建设[40]，但当前需要迫切解决的问题是，如何具体操作才能有效地治理在某些地区的“两委”选举中存在的腐败行为，即如何才能有效地加强“两委”选举制度的制度—制度接口建设。下面本文提出具体的可操作对策建议——农村管理政府化。

4 制度—制度接口的建设对策——农村管理政府化以便压缩权力寻租空间

4.1 农村管理政府化——压缩权力寻租空间

对村干部的权力范围与种类开展调查，适当削减那些可以不由村干部行使权力的事项，特别是那些使村干部即当运动员又当裁判员的权力，把一些通用的公共服务权力上收到县政府或镇政府中的职能部门，即农村管理政府化。只对村干部保留一些必须由其行使的权力，最大限度地压缩其权力寻租空间。使村干部的性质从权力拥有者向为村民服务者转化。彻底改变村民凡事必求村干部的局面。

4.2 加快信息化建设——为农村管理政府化打造坚实的技术基础

制度工程学理论的重要特点，是把技术设备的应用作为制度的执行手段之一，在制度设计中强调人与技术设备的相互配合。在现代科技飞速发展的今天，应当在农村大力推广管理工作信息化，建立有效的统计与记录的信息系统，为农村管理政府化提供信息技术支撑。在支付与档案等系统日益高科技化和电子化的时代，农村管理政府化完全具有现实的基础:收入与支出平台化，家庭基本情况电子档案化，各项惠农项目的申报和审批实现网络化，使各种暗箱操作和虚报冒领的空间压缩到最小范围内。

4.3 在县与镇级政府建立高效率的申诉调节机构

村民申诉的合法渠道不畅，各类社会不公不能通过政府机器解决，是社会不稳定和助长黑恶势力的重要因素，也导致人们对当选农村“两委”干部趋之若鹜，从而导致选举作弊现象频发的重要原因。因此，农村“两委”选举制度的制度—制度接口的建设内容，还应当包括对高效率的申诉调节机构的建设。主要做法包括大力扩充申诉调节机构的人员队伍与相关设备投入，建立严格的申诉调节操作规章与流程等。

4.4 完善选举作弊惩戒制度

目前，“两委”选举作弊问题不在我国的法院受理范围之内。因此，将“两委”选举纳入司法救济范围之内，是从法律层面解决“两委”选举作弊的制度保障之一。同时，要对选举作弊惩戒制度进行可操作性设计。对贿选的方式与额度的界定要科学化和可操作化，比如贿选的形式不仅应当包括赠送现金和各类卡券、提供吃请旅游、以帮扶名义向选举人变相赠送财物、代缴保险等各类费用交纳，还应当包括承诺如当选就送给选举人的“保证金”、“买退”其他竞选人、许诺当选后赞助或违规分发集体资产、出钱让外出人员回乡为其投票各种方式。

5 制度—文化接口建设——要坚决消除不良示范效应以促使村民形成良性认知

本文所言的文化是许多学者都曾提出，文化特别是价值观等对制度的效果具有重要的影响[41-42]。从制度工程学角度来看，制度—文化接口，是制度与其管理对象群体对社会的认知之间的耦合关系。如果制度—文化接口良好，则文化就会对制度形成良好的配合支持作用，反之就会影响制度的实施效果。

5.1 村民尊重与珍惜自己的民主权利是“两委”选举制度顺利实行的重要文化前提

究竟什么类型的文化才能对选举制度形成有效支撑？最重要的，是公众对民主权利的尊重与珍惜，意识到自己的一票代表的是自己意愿的庄严和神圣的表达权利。但在一些农村地区，不法分子实施贿选的成本极低，通常几百块钱甚至几斤鸡蛋就能改变村民的投票取向。不难看出，当前一些地区之所以贿选盛行，与人们的民主权利意识淡薄具有很大关系。

5.2 不良示范是造成制度—文化接口不良的重要原因

目前，影响“两委”选举制度的文化接口建设的不良行为示范主要是:一是作弊者屡屡成功当选；二是只要当选后就能大发其“当选财”。一朝当选，万事皆易。因此，导致群众对抵制选举作弊无信心，即形成了“对选举失望”的现象[43]。另一方面，作弊者对作弊成功反倒“信心十足”，并且由于存在着巨大的“当选财”而导致作弊者不惜血本。有学者调查发现，“很多选民一开始就有着“名为选举，实已内定”或‘选谁不选谁都一样贪’的思想”[44]，因此村民对选举作弊缺少抵制信心与动机。这是导致“两委”选举作弊频发并且屡屡得手的一个重要的文化原因。在这种不良文化环境下，那些没有宗族势力和家庭势力薄弱的人员，也通过“拜把子”、“认干亲”等花样百出的方式形成势力[45]。

6 制度—文化接口的建设对策——以制度促文化

由于传统的文化培养方法“思想教育”效果极其缓慢，用来解决“两委”选举作弊问题显得“远水不解近渴”。因此，解决“两委”选举的“制度—文化接口”问题的最有效办法，主要是要有力、准确地打击选举作弊，彻底消灭不良示范，坚决改变“作弊发家，老实吃亏”的认知环境。为此，还是要通过完善选举作弊惩戒制度入手，根据制度工程学的理论，要对作弊行为建立灵敏的观测器，同时对其要具有力度充分的抑制器，做到查处及时，打击准而狠。要让广大村民看到作弊的下场，看到那些不法分子滥用权力的可耻的、悲惨的结局。只要把不良示范问题的解决了，人们对守法和发挥民主权力就会形成良好的认知，有利的选举文化就会渐渐形成，成为保障农村基层民主的重要条件。

7 党的十九报告为加强制度接口建设指明了方向

党的十九大报告中，针对农村基层民主建设，提出了“三治结合”的思想，即“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。其中，“自治”即已经实行多年的“两委”自主选举制度本身，是农村基层民主建设的重要措施；“法治”即自治制度的制度接口，通过“法治”建立村官的权力监督制度和选举作弊惩治制度，为“自治”的顺利实施和保持正确的方向保驾护航；“德治”即自治制度的文化接口建设，通过“德治”培养清正廉洁、嫉恶如仇的健康文化氛围，为“自治”提供坚实的观念基础。因此，党的十九大报告，为加强农村“两委”选举制度的制度接口建设指明了方向，而本文提出的农村管理政府化以便最大限度的压缩不法分子的寻租空间，以及消除不良示范以形成村民对“两委”选举的良性认知，则是落实党中央提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的具体措施建议。