抓住机遇破解结构性难题开辟生态环境保护新战场

夏光

(生态环境部，北京 100006)

2019年，笔者带队参加在京津冀地区开展的蓝天保卫战重点区域强化监督定点帮扶工作(简称“强化督查”)，直接查访了数百家企业，又专程到天津市进行了“加快结构调整，助推打好污染防治攻坚战”专题调研。调研发现，工业企业基本都能做到合规生产和达标排放，但京津冀地区大气环境质量问题仍然比较严峻，重污染天气多次发生，说明要进一步改善大气环境质量，应该在继续严格监管现有企业的同时，把调整经济结构提到重要位置上来。

1 在天津进行推进结构调整调研

结构调整(包括产业结构、能源结构、运输结构、用地结构调整等)是打好污染防治攻坚战的根本性对策，天津市在这方面采取了坚决的措施。

1.1 产业结构“去旧增新”

(1)狠下决心“去产能”

对落后产能和非法企业动刀子、下狠手。近几年来，天津市314个工业园区(集聚区)内共治理“散乱污”企业6193家，制定并实施了钢铁行业结构调整和布局优化规划方案，一些长期在天津进行生产的高耗能、高排放企业被取缔或迁出了本市。去产能犹如割肉，真干的时候是真疼。

(2)大力发展新兴产业

确立了智能科技产业发展的新定位，制定出台了“智造十条”政策，设立了百亿元智能制造专项资金，大力发展人工智能、生物医药等新兴产业。新增中新生态城产业转移合作、高新区新能源2家国家新型工业化产业示范基地，累计超过7000家中小企业实现创新转型。高端产品产量增势良好，2019年1月—5月，新能源汽车增长40倍，中成药增长1.1倍，服务机器人增长49%，工业机器人增长37%。

1.2 能源结构“去煤增气”

“十三五”以来，天津市以煤炭为主的能源结构逐步向多元化、清洁化方向转变。2017年，天津市能源消费总量8011万吨标准煤，同比下降6.24%。一次能源消费中，煤炭同比下降4.97%，原油同比增长3.54%，天然气和非化石能源等清洁能源比重同比上升1.43%。2018年天津市煤炭消费量为3833万吨，同比减少43万吨，天然气用量达到83.7亿立方米，增长19.6%。

天津市中心城区全部燃煤锅炉、滨海新区和环城四区全部35蒸吨及以下燃煤锅炉、其他区全部10蒸吨及以下燃煤锅炉已全部“清零”。火电发电机组全部完成超低排放改造，发电供热用煤占全市煤炭消费量达到70%以上。全市123万户居民中，已累计完成冬季清洁取暖改造78.6万户。

1.3 运输结构“去‘公’增‘铁’”

制定出台《推进运输结构调整工作实施方案》，明确了“货运铁路建设、大宗货物公转铁”等8项主要任务、3项保障措施和11项量化工作指标。天津港2018年铁路集疏港累计完成11538.2万吨，超额完成目标任务。其中，铁矿石铁路疏港量3125万吨，占铁矿石总疏港量的30.37%；集装箱海铁联运量保持快速增长，达到49.2万标准箱，同比增长41.4%。通过协调北京铁路局和天津港集团，减少铁矿石等大宗物资运输费用30%～60%。逐步推进钢铁企业“公转铁”，2020年一季度荣程钢铁公司已经完成矿石铁路运输量14.17万吨。天津市计划在2018—2020年每年新增新能源汽车2万辆。2019年1月1日起，新增和更新的公交车辆全部选购新能源和清洁能源车；2020年底前，建成区公交车将全部更换为新能源汽车。

1.4 用地结构“去厂增绿”

针对中央生态环境保护督察指出的“园区围城”和“钢铁围城”问题，天津市累计整合园区53个，撤销取缔园区23个，腾出部分土地用于增加公共设施或绿化用地。2015年天津港大爆炸后，爆炸点附近仓储密集的区域被改造成了海滨公园。在编制城市总体规划过程中，坚持生态优先，安排建设绿色生态屏障，增加生态空间和农业空间。已经启动生态保护红线勘界定标，落实红线管控要求，对涉及红线的项目严格审批。严格城市规划蓝线管理，城市规划区范围内保留一定比例的水域面积。坚持新建城区优先考虑市政基础设施、公共服务设施用地布局，推动生活污水收集处理与城市发展同步规划、同步建设。中心城区严格控制工业用地和物流仓储用地，将“合理确定污染物地块的土地用途”等相关要求纳入控规管理。

2 建议开展结构调整专题试点行动

进行大规模的经济结构调整，是打好升级版污染防治攻坚战的“重头戏”。显然，这种以持续改善生态环境质量为导向的经济结构调整是一项复杂且艰难的工作，目前还没有形成系统成型的经验，很难在全国范围内马上采取统一的行动。因此，需要先在一些地区开展试验试点工作。

为此，建议选择一些有代表性的城市或区域，试行开展“加快推进经济结构调整，助推大气环境质量改善”的专题试点行动，由生态环境部门发起，联合发展改革、工信、交通运输、自然资源、科技等部门，与当地人民政府合作，从打好污染防治攻坚战、建设美丽城市和促进区域经济发展转型升级的角度，专题研究当地产业结构、能源结构、运输结构、用地结构、生产技术结构调整的方案，出台并实施针对性强的管用政策，促进经济结构调整走上快车道，尽快取得经济转型和环境改善的双重效果，为其他城市或地区提供经验。

选择哪些城市或区域来作为这个专题行动的试点地？可以考虑以下因素：工业发展历史早、产业门类全；老旧企业、中低端产业企业占比大；能耗高、物流大、排放强；烟粉尘、SO2、NOx和COD等污染物排放强度高；环境容量小；群众要求改善环境的呼声强；国家下达的减排指标高。总之，应该具有“区域空间小、工业集中度高”的结构性特征。在这些地方解答好“通过经济结构调整而实现经济转型和环境改善”的试验命题，对于我国很多具有类似结构性难题的地区而言，具有有益的借鉴意义。

那么，开展这项专题试点行动要做哪些工作呢？主要是从产业结构、能源结构、交通运输结构、土地利用结构、生产技术结构等方面提出结构调整的方案。

2.1 以生态环境承载力为基础，重新规划产业发展

一是以破解“钢铁围城”为契机，完善钢铁产业发展规划。对于城区的钢铁企业，即使目前能够做到达标排放或超低排放，仍应将其纳入搬迁改造计划，大幅度降低城区内的排放负荷。二是对现有工业园区制定分类管控方案，加快退出高风险、高耗能、低附加值、低技术含量产业，为新兴产业、先进技术产业腾出环境、资源和土地空间。三是控制传统高排放产业尤其是重化、炼油、建材等行业总量规模，降低重工业比重，对一般制造业采取提高环境准入、提高环境标准、提高环境税率等手段，实现优胜劣汰，降低经济增长对传统行业的依赖度。

2.2 提高清洁能源比重，推进煤炭清洁化利用

一是严控电力、石化等高耗能产业扩张，防止煤炭消费不合理增长。研究制定电力行业机组淘汰退出规划，优先淘汰煤耗高、布局不合理、投产时间长的电力机组，尽可能降低火电装机容量，从消费源头减少煤炭消费总量。对于现有火电燃煤机组，严格落实以热定电要求，减少污染物排放。二是加快实施农村散煤清洁化改造工程，完善散煤替代财政补贴制度，保障百姓用得起、环境见效益。三是扩大天然气使用范围和使用量，积极实施非电行业煤炭替代，不断降低煤炭在一次能源中的比重。研究制定天然气储备规划，逐步增加天然气贮备能力。积极协调相关油气公司，保障天然气和其他清洁能源供给。

2.3 提升“公转铁”比例，淘汰污染车型

一是理顺钢铁行业物料运输路径，注重打通“最后一公里”。逐步建设钢铁企业铁路专用线，对钢铁企业物料铁路运输比例提出明确要求，并将铁路运输情况纳入钢铁行业秋冬季错峰生产、重污染天气应对停限产比例评定体系。二是协调扩增港口的集港能力，增加铁路运输的时效性，引导物资铁路运输比例不断提升。三是统筹港口及周边地区的运输政策，强化公转铁政策约束，减少因政策不统一原因造成区域运输量增加的情况。四是加快淘汰高排放车型，限制其在市内通行。鼓励在城区内用电动汽车等新能源车替代燃油公交车和私家车。

2.4 整合城市用地，增加公共用地和生态空间

一是制定出台鼓励性经济政策，让占地过大的企业退出部分土地。二是将部分一层楼工业厂房改建为多层楼厂房，腾退部分土地。三是以破解“园区围城”为契机，撤销不合理利用土地的园区。四是将退出的土地用于城市绿化或水系建设，提高城市生态系统的自净能力。

2.5 推动技术更新，提高企业绿色技术应用水平

一是借鉴“科技小巨人”经验，由工业管理部门组织技术专家队伍，运用清洁生产审计机制，对企业进行绿色生产“诊断”，提出企业节能减排的建议方案。二是由工业管理部门和科技部门组织科研团队，对重污染行业或重污染生产环节进行绿色技术攻关，研发绿色生产新技术。三是向企业推荐并使用先进、清洁的生产工艺或技术，更新长期沿用的老旧生产方法。四是由生态环境部门和科技部门加强污染治理技术研发，向企业提供更多效果好、成本低的污染治理技术。

3 开展专题试点行动中的两个重点问题

在上述五项内容中，有两项需要单独提出来重点考虑，这就是导出过载产能和增加生态用地问题。

3.1 导出“过载产能”问题

我国有很多大工业城市，遍地园区、遍地企业是其典型形象，产业门类涉及机械加工、钢铁、化工、轻工、家具等数十种，既有大型和先进的生产企业，也有位于村中只有一间房的小作坊。而大部分是处在这两端之间的各种中等规模的工厂，中低端产业和高耗能、高排放产业比重很高。作为具有一定发展水平的大城市，这种产业结构并不匹配它们的定位，但由于历史形成的原因，其产业结构就这样延续下来了。如果不是由于大气污染防治重点地区环境容量严重受限，这种产业结构也许还将持续很长时间。

在这样的地方进行结构调整专题试点行动，一项重要的工作就是导出和外迁过载产能，代之以优质产能。“过载产能”是指超过环境承载力的产能，这部分产能既不是落后产能，也不是过剩产能。现有很多工业产能，总体上能做到合规生产和达标排放，都是合法产能，但合法产能排放的污染物总排放量仍然超过当地有限的环境承载力。因此，为了进一步改善大气环境质量，必须再退出一部分产能。

对待过载产能，不应像对待过剩产能和落后产能那样采取关停取缔的手段，而应采取引导转移的手段。

导出过载产能就是把这部分产能搬迁到环境容量大的地方去。这涉及极为复杂的利益和手续，不到不得不做的最后一刻，谁也不愿轻易启动。例如，京津冀地区当前就面临这样的难题。有的钢铁公司超低排放做得很好，也是先进的钢铁企业，但它毕竟位于中心城区之内，即使达到了超低排放，也对市区大气环境质量影响很大。在2019—2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动中被要求停产高炉1台。类似的过载产能还有很多，不采取壮士断腕之策，就会延续下去。在导出部分过载产能后，要代之以优质产能，这是专题试点行动要同时规划的内容。

3.2 大幅增加“生态用地”问题

在调研中发现，很多企业规模不大却占地不小，大的上十亩到几十亩，众多企业连片厂房达到两千多亩。就是说，大片土地被厂房和道路覆盖得密不透风。而且，这些厂房绝大部分是一层楼。这一方面暴露出土地利用效率不高、单位土地的经济产出小的问题，另一方面反映出土地的硬覆盖程度过高，导致土地的生态功能下降，助长了不利气象条件的发生和发威。

过于密集的土地硬覆盖在一定程度上会降低当地大气环境容量，因为天地可以视为一个联为一体的生态系统，大地与大气之间是有“呼吸”的——土地中的水分在阳光作用下蒸发到云层，集聚到一定程度就变成雨水，如此循环，形成了晴天与雨天交织的气象常态，并带动空气流动(刮风)。由于人类在城市化和工业化过程中用房屋、道路或其他设施大面积地覆盖了土地，阻碍了土地水分向上蒸发的通道，增加了既非晴天也非雨天的雾天，空气流动也受到阻滞，此时雾天与污染物结合形成雾霾。

现在，很多城市的土地利用结构上确实存在城市中心建筑过密问题，大量企业密集坐落在城区内，“钢铁围城”“园区围城”，再与同样大量的商业建筑和居民住宅一起，把城区土地盖得严严实实，使之喘不过气来，也不利于污染物扩散。

因此，开展结构调整专题试点行动的一个重要方向，就是要在城区内退出较多工业用地。腾出的土地一部分用于无污染的优质或高端产业发展，而且要盖多层厂房以提高土地利用价值；另一部分土地要回归生态用地，大量增加绿化面积或水面，恢复天地之间的“呼吸”功能，改善小气候，弱化雾霾形成的条件，提升生态环境自净能力。

4 实施专题试点行动的三个有利因素

开展结构调整改善环境的专题试点行动有三个有利因素。

4.1 地方有调整结构的内在需要

通过“加快结构调整，助推打好污染防治攻坚战”专题调研，我们看到，近几年很多地方经济增速放缓，生态环境压力加大，重要原因之一就是经济结构转型升级不足，新旧动能转换不畅。在产业结构方面，“钢铁围城”和“园区围城”治理难度大，新兴产业规模小、比重低、尚未形成发展支撑。例如，某工业城市生物医药、新能源、新材料占全市工业比重16%，2018年高技术产业增加值比重只占13.3%。该市计划大力发展人工智能，推进智能科技与制造业深度融合，突出绿色化、高端化，形成新型产业创新体系，将迎来一个结构调整的高峰期。因此，此时提出以改善生态环境和提升经济效益为导向的结构调整试点行动建议，是当地内在需要的。

4.2 地方期待得到绿色发展帮扶

很多县级政府和企业反映，在得到生态环保帮扶的同时也希望得到“发展帮扶”。他们表示，作为在基层工作的同志，非常希望上级部门来帮助和指导他们开展科学布局和结构调整等工作。这些朴实的话语说明基层对绿色发展有认识、有需求，但缺办法。实施专题试点行动是向地方提供绿色发展帮扶的一次试验，将受到地方的欢迎、支持和配合。

4.3 结构调整的环境经济双赢取向

当前很多企业因市场需求不足而处在半停工状态，地方和企业非常希望找到新的发展渠道。出于改善环境的需要而进行的结构调整应该是“又破又立”，既导出过载产能，也建设优质产能、带来新的经济利益，不让地方在结构调整中吃亏，这将提高地方的积极性。通过大规模结构调整，在改善环境之外，经济将发展得更好，因为很多城市土地太值钱了，结构调整将大幅度提高单位土地的经济收益。

5 生态环保开新局

加快结构调整受到了生态环境部门的重视，多次强调要加快整治工业园区，把散乱污企业清理整治好，该改造的改造、该搬迁的搬迁、该关停的关停，并研究出台推动产业结构、能源结构、运输结构调整的经济政策。

在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中，“优化产业布局”是优先任务项，由生态环境部牵头，这说明生态环境部门将在促进经济结构的绿色化调整上发挥新的作用。长期以来，各经济发展主管部门在推动以经济目的为导向的结构调整方面积累了丰富的经验，同时也在积极探索和推进以绿色发展为导向的结构调整。这种形势下，生态环境部门的主动介入和协作是双方都需要和欢迎的。

当前，相对比较容易做到的结构调整工作(例如取缔“散乱污”企业等)已经基本完成，现在遇到的是有较大难度的“硬核”(例如导出产能)。从根本上说，任何一项工作，只要有利于生态环境保护，生态环境部门都有必要、有责任去积极推动。为此建议确立新“两手发力”工作方针，在原有的“既要抓顶层设计，也要抓微观落实”要求的同时，把“既要抓加强监管，也要抓结构调整”作为“十四五”生态环保工作的新要求，统一思想、融入经济，促成真正的“大环保”格局。

结构调整是非常艰难的事，因为“冰冻三尺非一日之寒”。现有经济结构是长期生长衍生出来的，涉及产权、产值、就业、民生、安置等复杂的利益关系，改革甚难，有时甚至像“马蜂窝”，谁都不碰，逐渐变成了结构性难题。万事开头难。今天，面对生态环境的结构性难题，越是困难大，越要提前布局，进行具有新的历史特点的伟大斗争，打好结构调整这场持久战。

结构调整已经成为改善生态环境的关键一招和优先选项。如果说加强监管是生态环保工作的第一战场的话，结构调整就是第二战场。随着“调结构”在生态环境保护工作中的作用凸显，生态环境部门应该及时应变，增强两线作战的能力，在生态环保新战场上夺取胜利。