完善生态文明法治体系，推进美丽中国建设

李庆瑞

(中国生态文明研究与促进会，北京 100035)

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。同时还提出，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。习近平总书记强调，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。

生态文明法治体系应该是生态文明制度体系和中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，建议尽快完善生态文明法治体系，促进生态文明建设，推进美丽中国建设。

1 为什么要完善生态文明法治体系？

1.1 生态文明法治体系是生态文明制度体系和中国特色社会主义法治体系的重要组成部分

《决定》指出，“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求”。制度包括正式制度(原则、法律、规章、条例等)和非正式制度(伦理、道德、习惯和惯例等)，法律是制度的一种，法治体系是制度体系的重要组成部分。而且，中国特色社会主义法治体系也应包括生态文明法治体系。所以，建议加快完善生态文明法治体系，以完善生态文明制度体系和中国特色社会主义法治体系。

1.2 用最严格制度最严密法治保护生态环境的现实需要

用最严格制度最严密法治保护生态环境，是习近平生态文明思想的重要内容，是新时代推进生态文明建设的一项重要原则。总体上看，我国生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固，生态环保形势依然严峻，存在一些亟待破解的难题。

因此，必须通过建设和完善生态文明法治体系，进一步科学立法、严格执法、公正司法，推动全民守法，织牢法治的网，加快制度创新，强化制度执行。只有让法律成为刚性的约束和不可触碰的高压线，才能推动我国生态文明建设迈上新台阶，更好地建设美丽中国。

1.3 推进国家治理体系和治理能力现代化的需要

党的十八大以来，我们党领导全国人民统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局，推动中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供了有力保障。《决定》提出，到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。

《决定》指出，“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”是我国制度和国家治理体系的其中一项显著优势。生态文明建设作为统筹推进‘五位一体’总体布局的重要内容，在生态文明建设领域，应该建设和完善生态文明法治体系，为生态文明和美丽中国建设提供规范和制度保障，以提高国家治理体系和治理能力现代化水平。

1.4 以法律的形式确认改革成果，确保生态文明和美丽中国建设持续稳定推进的必要举措

在生态文明和美丽中国建设进程中，改革与法治是辩证统一的关系。改革往往要求冲破枷锁、改变规则、追求实效、勇于试错和创新；法治一般需要保持稳定、维护规则、寻求秩序，在成熟的制度下进行治理。

党的十八大以来，通过改革，我国的生态文明和美丽中国建设取得了前所未有的成绩，但相关改革举措和制度建设仍然存在着碎片化、成本高、落地难等问题，包括与现行法律规定和行政授权存在不协调。党的十九大报告强调，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，到2035年，美丽中国目标基本实现。这就必然要求通过建设和完善生态文明法治体系，确认改革成果，建立一套系统完整、协调一致、稳定顺畅的生态文明制度体系。

2 什么是生态文明法治体系？

生态文明法治体系应该以生态文明建设为导向，坚持“绿水青山就是金山银山”和人与自然和谐共生原则，以促进可持续发展和维护环境权益为目标，建设多层次相关法律规范和法律实施机制的有机统一整体。生态文明法治体系应具备以下基本特征：

2.1 包含一套多层次完备的生态文明法律规范体系

这套完备的法律规范体系包括：宪法中关于生态文明建设的法律规范、法律(全国人大及其常委会制定)、行政法规(国务院制定)、地方性法规(省、自治区、直辖市、设区的市的人大及其常委会制定)、自治条例和单行条例(民族自治地方的人大制定)、规章(国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，以及省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定)和党内法规。

2.2 重视法律实施

建设法治体系，不仅要制定完备的法律规范体系，更要重视“法律得到普遍遵守”。重视法律规范得到实施，即要严格执法、公正司法、全民守法，建立完善的执法司法体制机制和配备精良的执法司法队伍。

2.3 坚持“绿水青山就是金山银山”和人与自然和谐共生的原则

这两项原则包含在习近平生态文明思想关于生态文明建设必须坚持的八个原则之中，是科学制定政策和法律，选择合理的治理机制，促进生态文明建设的基础。

3 如何完善生态文明法治体系？

具体来说，应尽快对现行法律法规进行生态化改造，起草制定促进生态文明建设方面的综合性法律，适度实现环境法律法典化，不断配套完善生态环境资源法律体系和党内相关法规，同时还要加强行政执法和推进环境司法专门化等。

3.1 对现行法律进行生态化改造

修改现行法律法规，远比制定颁布一部新的法律法规程序简单、时间短、生效快。建议借助生态文明入宪的大好时机，对现行法律法规尤其是主要的部门法进行梳理，清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容，补充完善环境资源保护方面的法律条款，加强法律法规间的衔接，形成生态文明法治建设的整体合力，完善生态文明建设法律体系。

2020年5月28通过的《民法典》被专家称为绿色《民法典》。据统计，其中关于自然资源和生态环境保护的条款大约有30个。在总则篇写入了“绿色原则”，在物权、合同和侵权责任篇中，形成了“绿色条款体系”。比如，《民法典》第九条规定，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境；第三百二十六条规定，用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源、保护生态环境的规定。

此外，建议尽快修订《矿产资源法》《土地管理法》《渔业法》《水法》《森林法》《野生动物保护法》《草原法》《节约能源法》《野生植物保护条例》等生态资源领域专门法，强化自然资源开发利用中的生态保护和建设工作。另外，在《刑法》中增加破坏生态罪，在《民事诉讼法》中明确生态公益诉讼制度，在《教育法》中增设学生生态文明建设和生态环境保护的教育教学内容，在《企业法》和《公司法》中增加企业法定代表人保护生态环境和自然资源的责任等，尽早使传统部门法坚持人与自然和谐共生原则，保护生态环境资源法益，促进生态文明和美丽中国建设。

3.2 制定生态文明建设促进法

生态文明建设涉及生态空间、生态经济、生态安全、生态制度、生态生活和生态文化六大领域，主要包括绿色发展、低碳发展和循环发展三大途径。近年来，我国出台了一系列生态文明体制改革的举措，制定和完善了多部法律法规、部门规章，部分省份出台了地方性法规，如贵州、青海和福建等省先后颁布了生态文明建设促进条例，为促进生态文明法治建设做出了积极探索。但总体来说，我国还缺少一部统领性、专门性的生态文明建设的法律。实践中也出现了一些困扰，如存在法律法规的协调性和衔接性不足、部门职责交叉或职责不清、某些领域存在立法空白、立法层级低等问题。生态文明法律体系不完善，难以适应生态环境进行系统化保护和生态文明建设的要求。

建议制定生态文明建设促进法，构建和完善生态文明建设的顶层设计制度，使之作为专门法或上位法，对环境法和与环境法相关的民法、行政法、经济法、刑法等传统部门法进行生态化的引领、改造和完善。具体来说，制定生态文明建设促进法，应以习近平生态文明思想为指导，体现“八个坚持”，确立五大生态文明体系，设计生态文明建设和改革的基本原则，构建生态文明建设和体制改革的主要制度；系统梳理党的十八大以来党中央发布的有关生态文明建设的重要文件，以及截至目前生态文明工作取得多项改革成果，归纳出共识性和规律性内容，使之以法律形式固定下来。此外，经过实践证明的、成熟的生态环保督察、责任追究和“党政同责，一岗双责”等相关制度也应写入这部法律。

3.3 完善环境资源法律体系

就目前环境法治建设来看，在一些领域还有法律欠缺，需要尽快完善环境资源法律体系。按照《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》和《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等文件要求，应加快制定或修订长江和黄河生态环境保护、海洋环境保护、国家公园、湿地、生态环境监测、排污许可、资源综合利用、空间规划、碳排放权交易管理、污染损害赔偿、应对气候变化、生态补偿、机动车污染防治和化学品污染防治等方面的法律法规。此外，可鼓励地方在生态环境保护领域先于国家进行地方立法。

3.4 积极推进环境立法适度法典化工作

分散式环境立法难以解决部门利益主导环境立法的问题，也难以解决环境法律之间的重复、断裂、冲突和真空等问题。因此，建议积极推进环境立法适度法典化工作，对现有环境资源相关立法进行体系化编纂，形成原则一致、结构合理、制度协调的生态环境法律规范。法典编纂，将有助于多部环境与资源保护立法之间的相互关联、融合与衔接，使得相关法律制度配置更加合理、运行更加流畅、实施更加有效。

3.5 完善党内相关法规

根据2012年5月中共中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。党的十八大提出要建设美丽中国，并把生态文明建设写入党章，对推进生态文明建设作出了全面战略部署。另外，生态环境保护和生态文明建设领域还有三部专门的党内法规，分别是2015年8月印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》、2016年12月印发的《生态文明建设目标评价考核办法》和2019年6月印发的《中央生态环境保护督察工作规定》。这三部党内法规都是由党中央、国务院联合制定或者中央办公厅、国务院办公厅联合印发，目的是倒逼地方党委重视生态环境保护和生态文明建设。根据近几年的实践，这些党内法规为依法加强生态环境保护和推进生态文明建设工作发挥了重要作用。

生态文明建设是统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容，建议把生态文明理念融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设领域的相关党内法规之中。为了更好地贯彻“党政同责、一岗双责”的环境监管及追责原则等，还要制定党内法规细化在生态文明建设方面的党政职责分工，明确组织、纪检监察部门对党政干部的监督考核办法，对生态环境保护和生态文明建设任务指标完成情况进行考核。

3.6 加大生态环境执法力度

“徒法不足以自行”，法律的生命力在于实施，生态文明建设需要严格执法。从中央生态环保督察“回头看”和生态环境部组织的强化监督活动对外公布的一批敷衍整改、假装整改、表面整改的典型案例来看，当前环境违法在一些地方依然严重。要让法律长出“铁齿铜牙”，需要勇于向环境违法行为亮剑，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。

要加强法律监督、监察，对各类环境违法违规行为实行“零容忍”；强化执法监督，加大查处力度，严厉惩处违法违规行为。强化对浪费能源资源、违法排污、破坏生态环境等行为的执法监察和专项督察。资源环境监管机构独立开展行政执法，禁止领导干部违法违规干预执法活动。健全行政执法与刑事司法的衔接机制，加强基层执法队伍、环境应急处置救援队伍建设。强化对资源开发和交通建设、旅游开发等活动的生态环境监管。

建议深入推进生态环境保护综合行政执法改革，不断推进执法规范化建设，统一着装、统一标识、统一证件、统一保障执法用车和装备。

另外，环境执法不仅是生态环境部门一家的事，应发挥地方党委政府的主导作用，完善环境监管体制机制，明确生态环境执法权限与执法程序，建立跨部门、跨区域的环境执法体制机制。

3.7 推进生态环境司法专门化

生态环境司法专门化，主要指通过设立环境法庭/环境法院等专门性机构、配置专门性的环境资源类审判诉讼模式，提高环境资源类司法的专业性。

环境案件往往涉及不同主体、不同权属，具有公法私法交融特性，而传统民事、刑事、行政分立的审判模式，难以适应环境司法的复合性特点。环境污染涉及区域性、流域性，跨行政区划，比如京津冀大气污染防治需要一体化。这就要依法探索创新案件管辖制度和归口审理模式，特别是探索实行以流域、地域等生态系统或生态功能区为单位的跨行政区划集中管辖，构建更加科学的审判模式，同时设立环境检察和环境公安机构，合理配置审判资源，为有效解决环境纠纷提供专门化的司法保障。此外，环境法的制度供给也是专门化的，这种专门的规则要求法官有专门的素质，集中管辖、专门化审判有利于提高效率、提高案件审判质量、节省司法成本，确保法律效果和社会效果统一。

近年来，人民法院一直在探索案件的集中管辖。最高人民法院积极推进京津冀、长江经济带和三江源地区环境资源司法保护，研究划定京津冀统一的环境资源审判机构审理案件的范围，尝试实行统一的环境资源案件归口审理模式等。最高人民法院指导青海省玉树市人民法院在三江源设立环保法庭，专门管辖玉树州和果洛州的环境资源案件。截至2019年底，全国共有环境资源审判机构1353个，其中环境资源审判庭513个、合议庭749个、人民法庭91个。最高人民法院还出台相关政策性文件，指导福建、江西、贵州三省法院加强对国家生态文明试验区建设的司法保护。我国环境资源审判专门化工作取得了很大的进展。

同时也要看到，当前环境资源审判工作仍然存在地区发展不平衡、不协调，工作机制和审判能力尚不能适应专业化审判要求等问题，未来的工作仍然任重道远。