农家书屋政策执行机制研究——基于政策问题特性的分析*

郑 瑜，黄秋萍2，曾云华，刘瑞华，田笑含

(1.江西农业大学图书馆，江西 南昌 330045；2.华东交通大学图书馆，江西 南昌 330013)

任何一项公共政策的制订和执行，都是为了要解决某一特定公共政策问题。要分析公共政策执行的效果，就必须先分析所要解决的公共政策问题，并围绕问题展开进一步的分析和讨论。事实上，公共政策问题往往会成为政策本身可控性变量和政策以外变量对政策影响效果的决定因素。

1 农家书屋政策的核心问题

要深入讨论农家书屋政策执行问题，首先就必须要厘清农家书屋政策的核心问题。通过对农家书屋政策的相关文件进行研究和分析，尤其是在对农家书屋的定义、建设目标和政策出台背景综合分析之后，笔者认为，农家书屋政策的核心问题是在全国范围内的农村建立起一套文献信息资源服务体系。从其本质上看，农家书屋属于公共图书馆服务体系中农村图书馆范畴，是公共文化事业的一个重要组成部分。

1.1 从农家书屋的定义分析

在农家书屋政策的两个基础性文件《“农家书屋”工程实施意见》(以下简称《意见》)和《农家书屋工程建设管理暂行办法》(新出发〔2008〕865号)中，对农家书屋给出了非常清晰的定义，明确了农家书屋的性质、服务对象和服务内容。《意见》明确界定农家书屋的性质为公益性文化场所，要求实行免费借阅服务，其设置地点为农村行政村，其服务对象是当地的村民，服务内容则是以书刊及电子音像制品为主，属于文献信息资源范畴。显然，从农家书屋定义可以概括出三个重要的关键词：公益性、农民、文献信息资源服务，这三个关键词与农村图书馆的定义是相吻合的。

1.2 从农家书屋建设的目标分析

《意见》中明确提出农家书屋工程有4个方面的主要任务，即普及知识、传播文化、提供资源、体现关怀。其建设的目标是建立起一套完全覆盖整个农村地区的文献信息资源服务设施,以解决农村文献信息资源贫乏、服务设施不足的问题。公共图书馆的建设目标同样是构建一套完整的文献信息资源保障和服务体系并免费向公众开放，从公共图书馆的功能分析，保存与利用的功能兼而有之。农家书屋的功能则明显偏向于利用。因此，从建设的目标来看，农家书屋与公共图书馆建设的目标是一致的，农家书屋的建设完全是为了弥补公共图书馆服务农村的不足，具有较明显的替代作用。

1.3 从农家书屋政策的出台背景分析

20世纪90年代后期，随着我国农村经济的发展，农民生活水平有了显著提高，对精神文化的需求逐渐提升。而我国由于长期存在的城乡二元结构，导致了农村文化建设严重滞后和短缺，远远满足不了农民群众精神文化方面的需求，与此同时，我国公共图书馆建设也较为落后，加上公共图书馆事业发展中一直存在着“重城市轻基层”“重藏轻用”等现象，导致县级公共图书馆办馆条件极差，更没有能力将服务延伸到广大农村地区。2006年9月国家发布了“十一五”时期文化发展规划纲要，明确提出了坚持城乡区域文化协调发展的原则，把“抓好基层文化建设”作为“十一五”时期文化发展的重点，提出了要支持农民建设农家书屋。在这种背景下，农家书屋政策及时出台，“万村书库”工程、万家社区图书室援建和万家社区读书活动相继展开。极大地弥补了公共图书馆服务农村方面存在的严重不足，在一定程度上甚至替代了基层公共图书馆对农村的文献信息服务职能。

从以上3个方面分析，农家书屋属于农村图书馆的范畴，农家书屋政策问题的核心就是为农民提供文献信息资源服务，因此，农家书屋工程建设的目标应该以“文献信息资源建设”为主。但从农家书屋政策及农家书屋定义来看，强调的是把农家书屋作为一项重要设施来建设。对于解决农家书屋政策核心问题而言基础设施不能够作为主要问题和主要矛盾来处理，以“文化服务设施”来定位农家书屋政策问题也是导致农家书屋建设过程中“重建设轻管理、重数量轻质量、重形式轻实效”[1]的重要原因。

2 农村文献信息需求与环境

我国拥有世界上最多的农村人口，几乎一半的人口分布在广大的农村地区。自80年代初开始的农村经济体制改革，逐步扩大了农民生产生活的自主决策权，农民的信息需求得以不断激发并快速增长。然而，与这种不断增加的需求相对应的农村信息服务体系建设却严重滞后，农民信息需求与农村信息机构资源不对称现象普遍存在，造成城乡文化发展不平衡状态日益显著。现阶段，农民信息需求多样性和复杂性也日益凸显，主要表现在以下方面：

1)群体信息需求的多样性。从问卷调查结果和访谈情况显示，农民信息需求广泛且类型多样(见图1)，其中对时事新闻、养生保健、政策法律和娱乐休闲等四大类型图书感兴趣的人员所占比例较高。文化水平、经济水平、性别等因素对信息需求类型的影响较为显著。此外，农民信息需求行为还会随着时间、空间、地域环境等的变化和个体心理差异而呈现出多元化。广大农村地区的地域特色明显，不同区域对农村实用技术信息的需求也不尽相同。以种植业为主的地区，其信息需求主要集中在种植类信息与技术；以养殖业为主，则集中于养殖类信息与技术。此外，不同民族地区的信息需求同样体现出显著的地域差异。

图1农民感兴趣的图书类型调查统计图

2)群体信息潜在需求大于显性需求。在实地调研和访谈过程中还发现当前农村文献信息需求的另一个特点，那就是显性需求较少，潜在需求大量存在，主要需求人群是学生、企事业单位职工和个体经营户，这部分人群是目前农家书屋的主要阅读者，他们有文献信息需求，但是缺乏必要的制度安排，如多数农家书屋管理人员因为担心学生借书不还，通常不被允许外借农家书屋的图书。潜在需求由于缺乏必要引导和有效开发，因而很难向显性需求转化，这也导致农家书屋利用率较低，所以引导和开发农民潜在需求远比书屋设施建设重要得多。

正是由于农村文献信息需求具有多样性和复杂性，且显性需求不足，潜在需求较大，决定了农村文献信息服务必须要结合当地的需求特点来开展，绝对不能以统一的标准推进，同时必须通过开展持续的形式多样的阅读推广活动来提升农家书屋的利用效率。

3 图书馆服务体系及技术环境的变迁

农家书屋属于公共图书馆的农村图书馆范畴，发展农家书屋就必须要遵循农村图书馆发展的一般规律，充分应用现有的图书馆发展技术，构建相对完善的服务体系。

现代技术的快速发展以及在图书馆中的应用，已经彻底颠覆了传统图书馆发展的基本前提和基本理念，如数字图书馆建设实现了资源的无须偿还，颠覆了传统图书馆资源必须偿还的服务理念，同时突破了时间和空间的约束，使资源的获取变得更加轻松快捷，极大地改变了人们获取文献信息资源的方式和习惯；RFID技术在图书馆的应用，实现了图书的精准管理，使无人值守的图书馆变为现实，同时借助物流管理系统使区域内的馆际互借和资源共享的成本大大降低，为馆际之间的合作和总分馆制下的资源流动提供了较好的技术保障；基于互联网+背景下的知识空间建设，更是让学习和阅读所需要的资源变成唾手可得，每个人都可以通过手边的终端构建学习专题、组织学习资源、参与学习讨论、交流学习心得、发表个人感想。资源共享和服务创新已经成为当今图书馆发展的时代烙印，也完全改变了传统图书馆的组织方式与服务模式。互联网的发展，不仅影响着图书馆的发展，它也深刻地影响和改变着人们获取信息的方式和习惯，两者相互影响，相互作用，共同推动着信息传递方式的变化。

由于公共图书馆的发展和图书馆技术的变化，必然带来农家书屋政策的理论与技术基础的变化，进而影响到农家书屋政策问题解决方案的变化，农家书屋政策依据的传统图书馆理论与技术环境已经不复存在，新的理论和新的技术为农家书屋政策问题的有效解决提供了更多可供选择的方式和途径，原有的政策显然缺乏效率。一些地方已经开始顺应这种趋势和变化，对农家书屋管理运行模式进行调整，并取得了较好的效果，如江西省九江市利用图书流动车开展上门服务，在公共图书馆和农家书屋间开展图书调配；鹰潭市积极构建县乡村公共文化阅读服务体系，给农民办理图书借阅“一卡通”，实现了农家书屋与公共图书馆的通借通还。

4 农家书屋政策问题的复杂性

农家书屋政策的核心是在全国范围内的农村建立起一套文献信息资源服务体系，这就决定了农家书屋政策目标应该是改变农民群众获取文献信息资源的方式和习惯。由于公共图书馆延伸到农村为农民提供服务开展得不够，有些地方甚至是一片空白，因此在我国广大农村地区，农家书屋替代公共图书馆成了农民获取文献信息资源的主要阵地。中国幅员辽阔，目前仍有6亿左右的农村人口，农民群众信息需求又具有多样性和复杂性，要达成“改变他们获取文献信息资源的方式和习惯”这一目标，就必须以农民作为农家书屋建设的主体，要以较高的文献信息资源保障率来吸引农民利用农家书屋。而农家书屋工程是新闻出版总署联合中央其他七大部委，通过各级地方政府自上而下推行的，地方各级政府更多的是从完成任务的角度去参与建设，存在着被动性和选择性问题。从江西省农家书屋建设数据分析，其建设数量、资源数量和经费均是按照《意见》中的建设基本标准要求完成的。从笔者访谈的情况看，无论是政府部门管理人员、公共图书馆领导还是基层管理人员，都认为在农家书屋建设过程中自己或所在部门没有办法主动参与其中，农村基层参与得更少，只能是被动接受。因此，在整个农家书屋建设过程中，农民的主体地位没有得到较好显现，基层政策执行部门的主观能动性也没有得到有效的发挥。根据政策要求，农家书屋的资源是由市级新闻出版主管部门按照“统一按目录采购配备”的方式配送，尽管期间开展了一些调研，但是这种统一配送方式必然会导致农家书屋文献信息资源建设的针对性差、同质化严重，关于这方面的报道也很多，如《新华每日电讯》刊发文章《旱地配发养鱼书 农家书屋遭遇“空壳化”》中提到，这种配备方式导致了农家书屋的图书脱离实际情况、不适应阅读人群、图书同质化严重、或成滞销图书推销渠道等问题[2]。另一方面，由于大多数农家书屋都是封闭的信息孤岛，以农家书屋1500册的建设标准看，即使不考虑图书配送质量问题，也远远不能满足广大农民群众的文献信息资源需求，而这种极低的文献信息资源保障率正是农家书屋“丧失吸引力”的主要原因，这也充分说明，现行的农家书屋政策措施难以有效实现农家书屋政策核心目标。

5 政策建议

通过以上对农家书屋政策问题的特性分析说明，当前的农家书屋政策存在设计过于简单，仅把农家书屋当成一种文化服务设施来建设；采用的政策工具也较为简单，基层相关执行部门的主动性和农民的主体地位发挥不充分等问题，基于此，笔者特提出如下建议。

5.1 由国家文化和旅游部主导农家书屋政策执行

农家书屋从最初的公益项目发展成为国家重大基础性公共文化工程建设项目，从农家书屋政策核心问题来看，其发展职能应该属于国家文化和旅游部，农家书屋的建设应当纳入公共图书馆发展体系，由文化和旅游部统筹推进。

5.2 调整农家书屋管理体制

将“农家书屋”现有资源和职能全部纳入公共图书馆服务体系建设之中，由县级公共图书馆完成对各种类型文献信息资源(包括数字资源)的整合与服务，国家财政投入也同时转向基层公共图书馆的建设，使其成为农村文献信息资源服务的主渠道，其他渠道都应该逐步回归到公益慈善的轨道，围绕着这条主线开展服务。

5.3 建立和完善县级公共图书馆总分馆制，推进城乡文献信息资源服务一体化建设

国家应该立法推动公共图书馆服务向农村延伸，做到全覆盖无差别。要推进城乡文献信息资源服务一体化建设，通过建立以县级公共图书馆为总馆、乡镇为分馆、村级服务终端的三级服务体系，由总馆整合县域内所有文献信息资源，实现文献资源采购、编目、配送、流通的集中统一管理，通过建立无人图书馆、流动图书馆、流动书车等形式服务广大农村，全面实现县域内文献信息资源的共建共享和服务的规范化与标准化。同时，通过馆际之间的合作进一步拓宽文献信息资源的获取途径，在较大程度上提高广大农村地区文献信息资源的保障率，并最终提高农民获取文献信息资源的满足率。