我国智慧城市发展现状及策略研究

文｜奎永秀 孙泽红 宋金双

十年发展，我国智慧城市建设经历了概念提出、理念普及、落地实践爆发式增长的阶段，在建设体量上，我国试点智慧城市数量占比已达到全球总数的一半；在市场规模上，行业预测智慧城市市场规模在2019年将突破10万亿元；技术发展层面，云计算等关键技术已达到国际领先水平。但与此同时，随着技术进步及社会发展，我国城市建设面临的公众需求提升、产业落后、资源枯竭、环境污染、经济下行等压力激增，智慧城市“孤岛现象”、难以持续运营等问题依然严重，智慧城市的建设发展依旧面临着巨大挑战。

一、智慧城市建设现状问题

（一）创新环境持续向好，但顶层设计落地能力欠佳

智慧城市的建设是一项专业的、复杂的、系统的工程项目，对于技术、规划水平要求较高。为加强智慧城市建设，国家标准委发布《智慧城市顶层设计指南》，推动各城市加快智慧城市顶层设计。一方面，随着顶层设计理念的成熟、技术的更迭，顶层设计统筹意识逐渐加强,但规划的延续性、长效性、系统性方面还存在欠缺，尤其是部分政府行为短期化使顶层设计华而不实，缺乏运营和管理的长效机制，智慧城市投资不依赖顶层设计，导致顶层设计脆弱、落地难。部分城市顶层设计呈现“高大上”，与实际脱离，执行难度、成本估计不准确，建设规模越来越大，覆盖越来越全，而财政却难以支撑，导致智慧城市顶层设计的整体效能未能很好地发挥。另一方面，智慧城市建设政策环境不断优化，但地方制度研究及建设不足，制度规范创新能力依旧薄弱。

（二）数据体系价值不断放大，但数据驱动仍困难重重

随着大数据理念不断深化，以数据中心、云平台、信息安全服务设施等为主的信息共享设施建设力度不断加大，各城市积极探索大数据互联互通的路径和方法，数据挖掘利用能力不断加强，智慧城市建设过程中积累了大量的人口、企业、信用、房产等基础数据，信息资源目录、主题库建设日益完善，云平台、时空平台等正加快建设，相关应用拓展空间加大。但数据碎片化现象仍然严重，数据资源的优势未能有效发挥，数据的价值无法评估，且实现跨部门、跨行业、跨地区的政务信息共享和业务协同深度依然不足，数据应用尚处于初级阶段，数据赋能能力尚待大力挖掘。同时，数据治理体系远未形成，尤其是数据规范、数据安全、数据共享及数据利用效率之间存在的明显矛盾，导致信息壁垒难以根除、数据质量参差不齐、数据价值难以体现。

（三）智慧应用不断拓展，但使用效果尚未完全体现

当前，智慧城市应用层出不穷，政务服务平台、数据交换共享系统、智慧城管、智慧旅游等民生不断深化，努力实现了群众和企业服务便利化、智能化。当前，各地政务服务平台、智慧民生综合服务平台等基础服务类应用系统建设情况较好；而数据开放平台、智能协同类平台等建设率不高，且智慧停车、“云医院”等各类民生应用案例不断增加，但城市智慧应用拓展依然呈现“重建设、轻应用”的现象，城市跟风建设现象依然存在，主要聚焦于基础平台建设，但实际效用未得到全面发挥。此外，各地积极创新城市治理应用系统，拓展城市数字大脑、数字城管等建设，实现业务协同管理、数字化运营成共识，且各地在交通、医疗、教育等领域积极加大应用开发及创新力度，探索打通数据壁垒，为城市治理和民生服务增添助力。但大多数城市智慧综合协同治理平台建设还在摸索中，需求不对称、应用不成熟、示范范围小、应用难以展开、民众感受度不深，直接导致服务数据沉淀不足，制约智慧化建设在城市精细化服务管理等方面发挥价值。

（四）数字经济增速明显，但融合发展空间拓展不足

近年来，我国推动“互联网+”“中国制造2025”和“国家大数据战略”，助力数字经济健康快速发展，数字经济已成为智慧城市的重要内容。虽然政策扶持力度逐渐加大，但我国的数字经济发展还未形成自上而下的方向指导，或一个强有力的平台进行资源整合、协同发展。同时，数字经济与实体经济融合深度和广度依然不足，新技术与实体经济领域的融合缺乏实践检验和经验沉淀。此外，我国数字经济发展呈现不平衡，一方面区域数字技术创新不平衡，从地域分布看，我国数字技术研发创新重心向东部倾斜，对制造业与互联网融合、工业互联网、大数据产业等领域的国家级试点示范企业扎堆于东部沿海地区。另一方面数字经济产业生态发展不平衡，第三产业数字经济发展较为超前，第一、二产业数字经济则相对滞后。

（五）多元共治能力提升，但运营服务力量依然薄弱

为了进一步加强智慧城市建设，各地积极建立多元化的治理、运营模式，鼓励企业、公众参与，引导各类主体共同参与智慧城市建设和运营，但多元运营服务力量依然薄弱，一方面各地公共参与平台建设尚存在一定差距，参与渠道不健全、功能不全面、渠道利用及参与效果不足，多元参与体制机制建设力度薄弱，缺乏多元主体参与城市总体规划的具体操作办法和措施，且多元参与过程未实现全程化机制，未能做到事前、事中、事后全过程的社会参与。各地积极探索共建共治共享模式，但部分地市城乡共治建设理念还不成熟，相关模式创新及应用创新依然不足。另一方面，多元化共治模式得到探索，但生态长效运营能力欠佳，面向智慧城市建设全生命周期提供的综合化、集约化、智能化的生态长效运营能力存在较大不足。

图1 国脉智慧城市内涵体系图

图2 国脉智慧城市评估模型图

图3 国脉智慧城市评估范畴及指标框架

图4 国脉智慧城市评估指标体系（2019年）

二、智慧城市评估总体情况

根据国脉智慧城市研究中心的研究成果，从生态圈的角度来看，智慧城市是以人为本，以信息技术为支撑，通过城市生产生活方式深刻改变、社会运行体系重构之后达到的一种创新、协调、绿色、开放、共享的生态平衡。从系统论的角度来看，智慧城市就是充分利用现代信息技术，促进以信息流为主体的城市资源流高效流动和交换，促进自然系统、社会系统、经济系统等城市系统的重构和完善，打造一个经济社会活动最优化的城市新系统，实现以人为本的可持续发展理念。

第九届（2019）中国智慧城市发展水平评估指标延续了2018年5个一级指标，但内容上顺应时代发展变化，更加突出以数据体系建设和治理为基础，以数据应用及服务为导向，围绕国脉智慧城市建设“数据资源资产化、城市运行智能化、公共服务便捷化、产业导入互联网化、社会环境创新化”5大策略为愿景构建指标体系。

通过对全国108个城市进行全面评估，2019年智慧城市平均得分为56.8分（满分100分）。从得分趋势来看，近67%的城市在50-70分之间，整体呈现正态分布。从指标模块得分情况来看，智慧民生得分率最高为59.94%，智慧基础、智慧治理、创新环境这三大指标位于第二梯队，得分率分别为55.47%、57.55%、57.51%，平均得分率差距不大，数字经济得分率最低，为51.69%；整体来看，我国智慧城市建设各模块发展相对均衡，数字经济作为新兴领域发展迅速。从区域得分情况来看，华东区域处第一梯队稳步领先；华南、西南处第二梯队紧跟其后，西南地区近两年发展较好，尤其是以成都、重庆为代表，智慧城市正在强势崛起；华中、华北处于第三梯队；西北和东北处于第四梯队，受经济发展、政策推进等综合因素影响，西北和东北发展成绩依旧欠佳。

三、智慧城市发展策略及建议

“第九届（2019）中国智慧城市发展水平评估报告”对我国智慧城市发展提出相应的策略和建议。

（一）统筹规划、制度创新，优化智慧城市发展环境

一是规划与机制同步推进，实现科学长效发展。我国智慧城市建设整体上处于探索期，做好顶层设计是智慧城市建设首要任务。首先，统筹布局，从区域协调、城乡一体化的角度，综合考虑城市空间、产业、资源、技术保障等全方位统筹确立新型智慧城市建设目标及内容，实现全要素充分盘活。其次，体制机制同步跟进，包括完善组织领导及建设决策机制及完善项目统筹及协调推进机制。二是分级分类完善标准体系，推进智慧城市规范建设。国家层面要强化总体标准制定，鼓励领军企业和行业专家参与行业标准建设，并积极推进行业标准上升为国家标准，同时地方以需求导向探索完善地方标准，并积极推广完善。

（二）集约共享、分步推进，强化数据体系赋能能力

一是加快完善数字基础设施，筑造云端生态。按照规划、标准、建设、管理、运维、保障“六个统一”的思路，统筹全市软硬件资源及数据资源、网络与信息安全等各方面，建立城市级的大数据中心、构建城市统一公共信息与服务支撑云平台，并强化政府云标准体系建设，为智慧城市建设营造安全可行、可持续的云端生态。二是构建高质量数据治理体系，推进资源整合共享。坚持市级统筹原则加快城市基础库、主题库、业务库及共享库等数据库建设。同时建立数据资源整合共享的标准规范体系、建立高质量数据管控体系、健全多维度协调、立体化共享的全数据开放机制。三是构建灵活智能数字底座，积极推进平台化运营。融合“中台”理念，建立统筹数据、业务、技术、运营的新型数字化平台，夯实智慧城市数字底座、支撑业务应用创新。四是制度与技术双保障，强化智慧城市数据安全。

（三）整体协同、数字转型，提升城市智慧治理水平

一是聚焦政府数字化转型，提升政府服务效能。一方面注重政务服务能力提升，重点按国家统一要求强化一体化政务服务平台建设、部署政务服务事项管理平台、线上线下联通推广移动政务服务，推进政务服务“网上办、快速办、简约办”；另一方面，实施政府业务在线，围绕业务需求建设协同的数字化平台，实现政府“掌上办公、掌上执法、掌上决策”。二是强化平台协作能力，提升城市“慧治”水平。各地市从需求出发，集中建设统筹治理平台，打造城市一体化综合治理平台。并推进技术创新，强化平台协同治理实效。三是积极开展网络空间综合治理，实现良性发展。通过网络安全立法立规、完善体制机制等管理手段和构建网络综合治理技术平台、强化安全设施等技术手段加强对网络空间的治理。四是实施多元共建共治共享，推进城乡一体发展。以智能化手段推进城乡社区一体化服务，并创新城乡社区治理机制，促进城乡社区整体联动。

（四）整合共享、场景创新，助力民生服务提质增效

一是强化服务资源整合，打造公共服务超级应用。积极推进服务资源整合集中，打造双向互通的综合一体化民生服务超级应用平台，打通APP、热线电话、自助服务终端机、网站、微博、微信等渠道，实现平台服务“线上线下合一、前台后台打通、纵向横向联动”。二是技术助力场景创新，民生智能应用加速拓展。首先加强数字技术的创新，围绕当前技术发展热点，积极开展技术场景创新，如基于5G技术的无人驾驶、远程医疗等，基于人工智能的智能养老、智能家居等，基于大数据和物联网技术的数字孪生城市，基于区块链技术的食品安全溯源、病人健康记录等，并强化技术融合创新，实现创新场景的示范带动效应。其次，加强业务需求梳理，围绕需求开展业务场景应用创新，通过多领域多场景创新，拓展民生智能应用，提升民生服务水平。平台，通过平台实现数字化资源协同和对接。另一方面加快发展数字农业，推动特色高效农业的数字化、智慧化。此外，加强新一代信息技术与智慧城市、交通、医疗等行业的深度融合。三是探索推进区域协调发展，打造产业集群高地。加速渗透全产业链、推进制造业高端化转型，发挥城市群建设经济效应、龙头企业的带动作用，同时强化区域合作，探索数字经济区域协调发展模式。

（五）立足实际、融合发展，推进数字经济高质量发展

一是营造数字经济创新环境，统筹规划产业布局。要从加强理论及政策研究、政策统筹及制度完善、推进区域城乡融合发展、夯实数字经济人财技术平台发展基础等方面全面推进数字经济创新环境建设。二是增强数字技术创新能力，深化产业融合发展。数字产业化领域，深化大数据产业发展及综合应用，大力发展信息通信、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术产业及绿色低碳、数字创意等战略新兴产业。产业数字化领域，一方面深化数字技术在制造业的应用，并打造基于大型制造企业数字化转型平台和面向中小企业的数字化赋能

（六）强化保障、生态运营，实现智慧城市可持续发展

一是强化人财技术支撑，提升基础保障能力。通过建立上下联动高效组织体系，打造多元化、多层次人才支撑格局，强化资金保障和技术融合创新，强化智慧城市建设基础保障。二是创新市场参与模式，构建生态运营体系。一方面要创新市场参与模式，围绕“政府主导分清角色、市场主体打造生态”的主要原则优化市场参与机制，立足实际，建立本地智慧城市建设运营商，全方位参与智慧城市规划、融资、建设、服务、运营等。另一方面创新智慧城市盈利模式，拓展投融资渠道，探索创新共生共赢商业模式。此外，强化多元化运营体制机制建设。要坚持长期目标为导向，完善多元运营体制机制建设，尤其是政府主导明晰权责，制定规则，以建立智慧城市项目推进委员会等多元方式强化监督及保障。