国内外建筑垃圾处理相关政策法规对比分析

张齐 孙怀涛

（天津水泥工业设计研究院有限公司，天津 300400）

1 引言

随着我国城镇化进程的加快和社会经济的发展，大规模的基础设施建设进行得如火如荼，但也使我国每年产生15 亿—24 亿t 的建筑垃圾，约占我国城市垃圾总量的40%。截至目前，我国绝大部分建筑垃圾依旧进行直接填埋或露天堆放，其堆存总量超过200 亿t。巨量建筑垃圾的存放侵占了土地，污染了土壤和水体，极大地浪费了资源。在建筑垃圾处理方面，发达国家通过适当的政策与技术配合，使得垃圾资源化，其再利用率达到90%以上，有效地解决了建筑垃圾的高效利用问题。相比之下，我国的建筑垃圾再生利用率约为5%，因此，我国在建筑垃圾再利用技术和配套管理策略等方面仍然大有可为。

本文主要针对欧美、日本等发达国家和地区在城市建筑垃圾处理及资源再利用等方面的政策、法律、法规，结合我国国情进行探索和讨论，以期为我国建立健全符合国情的管理策略和法规体系提供借鉴和参考。

2 国外建筑垃圾处理相关政策法规概述

欧美、日本等发达国家和地区在建筑垃圾资源化利用领域起步较早，技术先进，配套管理政策和法律法规较为完备。

2.1 德国

第二次世界大战的巨大破坏使德国在战后产生了大量的建筑垃圾，同时城市重建又迫切需要大量的建筑材料。为缓解上述矛盾，德国在战后即开始关注建筑垃圾的再利用问题。1946 年，德国Hazemag 公司发明安德里亚斯反击式破碎机，对战争造成的建筑垃圾进行资源化再生利用，这在很大程度上缓解了建筑垃圾处理和建筑材料紧张的局面。20 世纪90 年代，德国先后颁布并实施了《循环经济和废物管理法》《生活垃圾处理技术条例》《循环经济和废物管理法》《垃圾法》《联邦水土保持和旧废弃物法》等一系列法律法规，明确要求固体废弃物产生方要对固废进行再利用处理，承担相应的责任和义务［1］。并对建筑垃圾进行明确的分类要求，强调必须按照建筑施工垃圾、建筑拆除垃圾、开挖土方、道路破碎垃圾等进行分类和运输［2］。时至今日，在德国各个地区都最少有一家大型建筑垃圾处理及再生利用企业，与建筑垃圾处理和资源化再利用相关的管理政策和法律法规也日趋完善［3］。

2.2 英国

相比之下，英国在建筑垃圾处理与再利用方面充分利用了财政税收的调节作用。20 世纪90 年代，英国出台法规对倾倒建筑垃圾行为进行征税，税率为新材料的20%。政府将该项税收的90%用于建筑垃圾的再利用研究［4］。进入21 世纪，英国又相继出台了《建筑业可持续发展战略》《垃圾填埋税》《工地废弃物管理计划2008》等法律法规。政府要求对建筑垃圾进行减量化和循环再利用处理，并提出了具体的减量指标，力争到2020 年基本达到零填埋，这给建筑行业带来了巨大的挑战。2011 年，政府规定的建筑垃圾填埋税为56 英镑/t，并要求所有投资额大于30 万英镑的项目都要避免将建筑垃圾直接填埋，在努力减少固废产生的同时对其进行循环再利用［5］。高额的税收和政府的强制要求在很大程度上遏制了建筑垃圾随意填埋行为的发生。

2.3 芬兰

在处理建筑垃圾方面，芬兰采取的是源头减量的战略，即严格限制建筑垃圾的产生。芬兰于1997年出台政策规定，要求建筑项目各阶段的实际实施者各自负责废弃物的处理。同时，芬兰的《垃圾法》规定，各类建筑项目都要尽量节约建材，尽量减少垃圾的产生，尽量对建筑垃圾进行无害化处理和回收利用。《垃圾法》还规定如果将建筑垃圾运往填埋场进行直接填埋，需要缴纳30 欧元/t 的垃圾税。而假如垃圾可再生使用，则可免除相关垃圾税［6］。

2.4 美国

美国是最早对建筑垃圾进行无害化处置和再利用的国家。自1915 年美国对废旧道路沥青进行二次利用研究以来，至20 世纪90 年代，美国先后制定了《固体垃圾处理法》《环境政策法》《资源保护回收法》《超级基金法》《综合垃圾管理法令》和《污染预防法》等法律法规，对建筑垃圾的产生和循环应用提出了明确的要求，并对违反规定的企业和城市进行相应的处罚［7］。2009 年，美国环境保护局发布Building Savings 计划，激励企业开展建筑垃圾循环利用方面的生产运营活动。经过百余年的实践，美国在建筑垃圾处理领域形成了一套完备有效的管理策略和法律法规体系，使得美国的建筑垃圾循环利用率接近100%。

2.5 日本

在建筑垃圾立法较为完善的日本，政府、建筑公司、垃圾处理公司等各责任人在建筑垃圾处理和再利用过程中具有明确的责任和义务。日本政府制定了建筑垃圾转移联单制度，严格监督管理建筑垃圾的转移和流动，并对违反该制度的当事企业或当事人处以50 万日元以下的罚款。转移联单制度在很大程度上抑制了非法处理建筑垃圾的行为，也有利于政府掌握建筑垃圾的数量、种类、流向、处理方式等信息，便于政府有针对性地进行管理和制定相应政策。日本政府出台的《关于废弃物的处理和清扫的法律》《建设再循环法》等法律规定，建筑垃圾由其产生者负责处理和再利用，也可按照规定，将建筑垃圾交由拥有相关资质的企业进行处理。建筑拆除垃圾必须进行分类，并进行再利用处理［8］。

2.6 韩国

韩国在建筑垃圾处理方面采用了与日本相似的垃圾转移联单追踪制度。不同的是，韩国采用了Allbaro 系统，使用电子联单对建筑垃圾的转移分类处理等进行管理。Allbaro 系统通过网络平台可以实现对建筑垃圾的产生、分类、运输、处理等流转过程进行监督管理，在使用和管理上比纸质联单制度都更加方便快捷，数据收集更加高效。Allbaro 系统的使用使得韩国在建筑垃圾处理方面更加的规范有序，资源再利用率也更高。

3 国内建筑垃圾相关政策法规概述

与欧美、日本等国家和地区相比，我国在建筑垃圾资源化处理方面起步较晚，对建筑垃圾的立法主要集中在2000 年以后，相关的技术、配套设施、管理模式和相关法律法规等都有待提高和完善。2013 年，国务院办公厅发布《绿色建筑行动方案》，正式开始实施建筑垃圾集中处理制度，明确要求各责任人要对建筑垃圾进行集中处理和循环再利用，地级以上城市要设立建筑垃圾集中处置中心。

2018 至2019 年，国务院办公厅、国家发改委、工信部先后发布《“无废城市”建设试点工作方案》《关于推进大宗固体废弃物综合利用产业聚集发展的通知》《关于加快推进工业节能与绿色发展的通知》《产业结构调整指导目录2019 年》等政策法规，全面启动“无废城市”建设试点工作。

除国家层面外，各地方政府也逐步出台了相关政策。比如，北京市政府陆续发布了《关于进一步加强建筑废弃物资源化综合利用工作的意见》《关于推进大型政府投资项目使用建筑垃圾再生产品意见的通知》《关于印发北京市建筑垃圾分类消纳管理办法（暂行）的函》等文件，对建筑垃圾处理和再利用程序等进行具体的规范。

4 国内外建筑垃圾相关政策法规对比

通过对比多个国家建筑垃圾处理相关政策法规，可以发现，欧美、日本等国家和地区的政策法规在以下方面与我国有比较明显的区别。

4.1 源头减量

欧美、日本等发达国家和地区更注重从建筑垃圾的产生源头上实施严格控制，以减少建筑垃圾的产生量，实行预防为主、防治结合、综合治理的原则。而我国目前更注重在建筑垃圾产生之后再进行处理，对源头的关注度不够。

4.2 建筑垃圾产生者为主要责任方

欧美、日本等国家和地区将建筑垃圾产生者作为重要的责任方甚至是主要责任方，在垃圾的产生、处理、循环再利用等各个环节都承担相关责任，有的还需承担税收或者罚款。相比较而言，我国的建筑垃圾产生者承担的责任基本可以忽略，因而也导致了建筑垃圾批量涌现以及产生后的忽视。

4.3 全生命周期管控

从新建筑的设计、建设，到后期的拆除、建筑垃圾的处理、建筑垃圾的循环再生利用，在建筑从产生到再生的整个过程中，发达国家都有较好的规划和监管，对建筑实施全生命周期管控，尽可能减少建筑垃圾，相应减少资源浪费、环境污染及成本投入。而我国基本上只对建筑垃圾的处理环节有严格的管控，在其余环节的职责分配则相对不清。

5 对我国的启示

通过我国与欧美、日本等发达国家和地区建筑垃圾相关政策法规的对比，不难看出，发达国家的成功经验对我国的政策制定具有较强的启示作用。我国可以从建筑垃圾产生的源头上加强控制，加强相关方的责任，减少建筑垃圾的产生量并提高资源化利用率。同时，利用并深入开发网络大数据平台，对建筑垃圾全程进行数据的采集及过程的监管，有效提高建筑垃圾资源化利用率，致力智慧城市的建设。

在实际过程中，由于产业的整体性，各因素之间的复杂关联性，以及人们的固有观念问题，在落实措施时如果只着力于单方面往往收效甚微，需要由政府主导，多方协作，共同努力。