环境影响评价与排污许可衔接研究

余 杨 周 婷 黄 玺

(1.贵州省环境监控中心，贵阳 550081；2.贵州省环境科学研究设计院，贵阳 550081)

1 研究背景

1.1 排污许可制改革推进情况

我国从20世纪80年代后期开始，各地陆续试点实施排污许可证制度，至今共有28个省(区、市)出台了排污许可管理相关地方法规、规章或规范性文件，总计向约24万家排污单位发放了排污许可证，积累了大量实践和管理经验，但也暴露出不少问题，如排污许可制其基础核心地位不突出，多项环境管理制度交叉、重复，污染源“数出多门”“多头管理”；依证监管力度不足，处罚结果不能形成震慑；排污单位污染治理责任落实不到位，缺乏履行环境保护责任的主动性等。

“十三五”以来，实施排污许可制作为我国生态文明制度建设顶层设计的重要内容全面推进。中国共产党的十八大和十八届三中、四中、五中全会均提出要求完善污染物排放许可制。中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《生态文明体制改革总体方案》、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等都明确提出，要改革环境治理基础制度，建立和完善覆盖所有固定污染源的企事业单位排放许可制。同时，新修订的《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》也从法律层面强化要求实行排污许可管理制度，并较原法有了更为具体的规定和更为严厉的处罚。2016年11月，国务院办公厅印发《关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》(国办发〔2016〕81号)，表明我国的排污许可制度改革正式启动。改革后的排污许可证，是企业生产运行期排放废水和废气等行为的唯一行政许可。企业排放污染物的法律要求全部在排污许可证上予以明确，同时明确了污染治理设施运行要求、污染物排放浓度、排放总量、排放去向以及自行监测等环境管理要求，从而解决了污染治理主体不清楚、责任不明确的问题。同时，通过排污许可证将排放总量要求落实到每个企业、每个排放口，为建立企事业单位总量控制制度，切实减少污染物排放，有效实施排污权交易、环境保护税征收等奠定了基础。

通过2017—2019年三年的全力推动，排污许可法规制度体系更加完善，《排污许可管理办法(试行)》出台，《排污许可管理条例(草案)》向全社会公开征求意见，《固定污染源排污许可管理名录(2019年版)》正式发布；排污许可技术支撑体系更加健全，《固定污染源排污许可管理名录》所涉及的所有行业相关技术规范编制工作基本完成，包含75个国家环境保护标准、覆盖所有固定污染源排污许可证的排污许可技术规范标准体系形成；固定污染源排污许可清理整顿工作全面铺开。目前，全国已核发完成火电、造纸、钢铁、水泥等重点行业12万余张排污许可证，管控大气污染物主要排放口30多万个，水污染物主要排放口7万多个，掌握固定污染源数据数百万条，排污许可制在我国固定污染源环境管理中的核心制度作用逐渐显现。

1.2 环评与排污许可衔接存在的问题

环评制度是新、改、扩建项目的准入门槛，重在事前预防，是新污染源的“准生证”，其内容包括对项目实施后排污行为的环境影响预测评价、环境风险防范以及新建项目选址布局等，也包括项目建设期的“三同时”管理，同时为排污许可提供了污染物排放清单[1]。排污许可重在事中事后监管，是载明排污单位污染物排放及控制有关信息的“身份证”，两者相辅相成，密不可分，是对建设项目全生命周期环境管理的有效手段。从范围来看，排污许可主要针对固定污染源，而环评还包括生态影响类项目，范围更广；从功能定位来看，环评是预测性的决策辅助工具，其功能主要是为利益相关者决策提供支持，其评价范围不仅包括环境影响、生态影响，还包括与之相关的社会影响，而排污许可则聚焦到项目运行期具体的环境管理要求，特别是污染物的排放限值，是法律文书[2]。总的来说，环评为排污许可管理提供了框架和条件，是排污许可管理的前提和基础，环评与排污许可的衔接是排污许可制改革的重要内容。但在目前的实际管理中，仍然存在以下一些问题。

1.2.1 “两张皮”问题突出

作为独立设计的两项制度，环评和排污许可制度设计的目的不同、服务对象不同，相对于项目来说所处的阶段也不同，二者的有机融合需要顶层设计和系统构架，目前还没有从源头和全过程进行对接、衔接，缺乏有效衔接的制度安排。

1.2.2 技术方法不统一

现阶段，环评报告编制过程中污染源强核算方法主要有：物料衡算法、类比法、实测法、产排污系数法和实验法，其中物料衡算法、类比法和产排污系数法应用范围最广，而以物料衡算法得出的污染源强相对准确，但这种方法对印染、电镀、机械加工等项目又并不适宜[3]；同时由于我国环境管理条块分割较为严重，环评编制时使用的类比数据及后续的例行监测数据之间反馈不足，核算不符合实际情况的情况时有发生。因此这种类比数据来源的不科学性和产排污系数的多源性(不同资料中同种行业的产排污系数相差较大) ，导致同行业、类似规模、采用类似工艺和设备的项目的不同环评报告中污染源强相差很大，有些甚至存在数量级差异，继而造成这些建设单位在填报排污许可证时核定的许可排放量差异较大，造成了一定的不公平。

1.2.3 环评提出的管理要求难以落实

从环评制度执行情况来看，建设项目取得环评批复后的事中事后监管相对薄弱，大部分企业在取得环评批复后就将环评及其批复要求束之高阁，不主动落实环评提出的相关管理要求；而环境监察与执法主要又以污染物排放标准作为依据，进一步导致环评提出的各项管理规定未能得到充分落实。而目前排污许可制改革要求按时限、按行业，2020年底前完成固定污染源排污许可证核发全覆盖，在时间紧、任务重、难度大的情况下，没有具体明确的要求，将环评中的环境管理要求统一纳入新的排污许可证中无疑增加了发证的工作量和难度。

因此，有必要开展环评与排污许可制度衔接的研究，以实现污染源事前审批与事中事后监管有机衔接，进而构建污染源全生命周期环境管理体系。

2 环评与排污许可衔接过程中的思考

改革环境管理制度，构建以排污许可制为核心的污染源管理制度，实现“一证式”管理，在这个过程中要避免两个误区：一是削弱环评制度，二是以排污许可制度代替环评制度；而是应该通过排污许可证强化环评的作用和功效，通过环评服务促进排污许可管理。要做好环评与排污许可制度的有效衔接，既要做好制度上的总体设计，又要做好技术层面的衔接设计。

2.1 管理对象的衔接

环评是按照建设项目的特征及对环境影响程度的不同，实行分类管理，即环境影响报告书、报告表、登记表，覆盖国民经济所有行业类别。排污许可证是根据固定污染源的污染物产生量、排放量或者环境危害程度，实施重点管理和简化管理。要做好《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》的衔接，按照建设项目对环境的影响程度、污染物产生量和排放量，实行统一分类管理。纳入排污许可管理的建设项目，可能造成重大环境影响、应当编制环境影响报告书的，原则上实行排污许可重点管理；可能造成轻度环境影响、应当编制环境影响报告表的，原则上实行排污许可简化管理。要进一步完善《固定污染源排污许可分类管理名录》，明确纳入排污许可管理的污染源，同时将需要开展环评的污染源建设项目在其中明确。

2.2 管理层级的衔接

现阶段，国家和各省级生态环境部门制定了建设项目环评文件分级审批目录，环评审批权限调整为部、省、市三级，属地管理。而按照《排污许可管理办法(试行)》要求，“排污单位申领排污许可证由所在地市级生态环境部门负责核发。地方性法规对核发权限另有规定的，从其规定。”建议省级生态环境部门通过提请人大立法的形式，明确由生态环境部和省级生态环境部门审批环评的项目，其排污许可证由省级生态环境部门核发，市级生态环境部门审批环评的项目，其排污许可证由市级核发；许可证证后管理上，各级生态环境部门均有权对属地内的排污单位实施监督管理，主要依靠市级生态环境部门进行属地监管；以此打通环评与排污许可在固定污染源的一证式管理上由于审批层级不同导致的管理脱节和程序障碍。

2.3 技术体系的衔接

排污许可技术体系已逐步建立，目前已发布75个行业《排污许可证申请与核发技术规范》以及10余个行业《排污单位自行监测指南》。各行业技术规范内容包括：排污单位基本情况填报要求、产排污环节对应排放口及许可限值确定方法，污染防治可行技术要求、自行监测管理要求、环境管理台账和执行报告编制要求、实际排放量核算方法、合规判定等方面内容。自行监测指南则对各行业自行监测、监测结果和污染防治设施记录、信息公开等要求作了具体规定。

在目前环评导则总纲、各要素导则和行业导则未全面修订、技术体系不统一的情况下，环评报告编制过程中，应充分结合排污许可申请与核发技术规范的要求，在工程分析、污染防治措施经济技术论证、环境管理与监测等部分进行衔接。

2.3.1 工程分析

现有项目工程分析的目的是对现有项目的情况进行回顾，重点梳理现有项目存在的环境问题并给出以老带新措施。按照《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知(环办环评[2017]84号)》[4]文件要求，改扩建项目的环境影响评价，应当将排污许可证执行情况作为现有工程回顾评价的主要依据。报告编制中要结合现有项目排污许可证的申领情况、执行报告提交情况、执行报告中按证排污情况，对照污染防治可行技术要求评价现场污染防治措施的可行性、评价自行监测和管理是否满足行业《排污许可申请与核发技术规范》和《排污单位自行监测技术指南》的要求。各行业的《排污许可申请与核发技术规范》，均是充分研究了当前该行业发展，结合具体的行业特点和生产工艺，对废水、废气的产排污环节、污染因子及排放形式有非常详细的介绍，在产污环节的核定中有很重要的参考和指导意义。同时技术规范也结合行业排放特征和排放量给出了科学的排放量计算公式，提出了部分行业各工段的产排污系数，对污染源强核算有很重要的参考价值。

2.3.2 污染防治措施及经济技术论证

污染防治措施及经济技术论证是环评报告的重要内容。现阶段，污染防治措施及经济技术论证由于编制人员经验缺乏或资料不全面，存在污染防治措施不切实际、针对性不强，经济技术论证不够详细等问题。各行业的《排污许可申请与核发技术规范》在明确废水废气产排污环节的基础上，详细列出了各环节的污染防治可行技术、装置运行参数、排气筒高度等，同时对无组织废气控制措施提出细化要求，在环评报告编制时可作为主要参考来确定最终项目污染防治措施并进行相应论证。

2.3.3 环境管理与监测计划

《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》(HJ2.1-2016)中对建设项目环境管理、监测计划的制定提出了要求，但并无行业具体的要求可供参考。在现阶段环评报告编制中，可按照《排污许可证申请与核发技术规范》及《排污单位自行监测指南》，结合行业产排污特点提出详细的、有针对性的环境管理要求和自行监测要求。在环评文件审核的技术评估意见中，应根据国际或地方排放标准、环境质量标准和总量控制要求等管理规定，参照污染源源强核算技术指南、环境影响评价要素导则等技术文件，结合行业排污许可证申请与核发技术规范和排污许可相关管理规定，规范和确定产排污环节、污染物种类、允许排放浓度和允许排放量、排放口数量、位置、排放方式、排放去向等相关内容；按照《排污许可管理办法(试行)》规定对污染防治措施的有效性进行论证；按照排污许可管理要求提出规范企业自行监测的相关要求；提出生产运营过程中应当遵守的环境管理要求：包括污染防治设施运行和维护、无组织排放控制等要求，台账记录要求、法律法规规定的其他事项。另外环评文件技术评估意见还要提出企业在生产运营过程要严格执行排污许可制的要求。

2.3.4 管理程序的衔接

环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证的前提和重要依据。排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据，是确保环境影响评价提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障。在现阶段明确环评和排污许可的定位和相互关系后，就要进一步探索实现在管理程序上的一体化和联动。

根据原环境保护部 2017 年发布的《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》[5]，要求建设单位自行组织对项目竣工配套的环境保护设施验收，建设单位作为责任主体要确保环保设施的同期投运，且在准备调试阶段或发生实际排污行为之前就取得排污许可证。建议明确为新建项目首先按要求履行环境影响审批、备案程序，在环境保护设施和主体工程建设按要求同期完成后，需要对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试的，在调试之前或发生实际排污行为之前即申领排污许可证，由生态环境部门对调试期间、生产运营期间环境管理要求均予以明确，加强对项目建设期的环境管理。同时，对于建设项目无证排污或不按证排污的，建设单位在自主验收时，不得出具该项目验收合格的意见；验收报告中与污染物排放相关的主要内容应当纳入该项目验收完成当年排污许可证执行年报。

改扩建项目的环境影响评价，应当将排污许可证执行情况作为现有工程回顾评价的主要依据。现有工程应按照相关法律、法规、规章关于排污许可实施范围和步骤的规定，按时申请并获取排污许可证，并在编制改扩建项目环境影响报告书(表)时，结合执行报告、自行监测报告及企业台账等，对前期环评中相关要求的落实情况进行再次审核。

分期建设的项目可依据环评及审批文件中列明的污染物排放内容，在总量控制的前提下，可分期申领排污许可证，明确分期实施后排放口数量、位置以及每个排放口的污染物种类、允许排放浓度和允许排放量、排放方式、排放去向、自行监测计划等。

当建设项目工艺流程、污染防治措施、产品产量等发生变动时，应主动及时变更排污许可证，确保实际建设项目与环评和排污许可登记内容一致[6]；若为重大变动的，建设单位应当依法重新报批环境影响评价文件，并在申请排污许可时提交重新报批的环评批复(文号)。

另外，不属于排污许可管理范围的，由建设单位委托第三方机构编制竣工验收报告，自行验收文件按要求报生态环境部门备案。同时，对不需要履行环境影响审批、备案程序的建设项目，可通过直接核发排污许可证纳入排污许可管理或豁免排污许可管理[1]。

2.3.5 信息平台的衔接

要实现排污许可有机衔接环评制度，推动实现从预防到污染治理和排放控制的全过程监管，排污许可和环评审批信息平台的衔接是必要保障。目前贵州环境影响评价三级联网审批系统已建成并稳定运行，且与省政务服务中心和各地政务大厅网上办事系统均实现连通，实现了省、市、县建设项目环评统一联网申报、审批、信息报送等功能；排污许可管理是用生态环境部统一开发的全国排污许可证管理信息平台进行申领、核发、统计等全部相关操作。因此需通过环评和排污许可信息系统关联，加快推动环评与排污许可信息资源衔接互联，具体可通过开发建设贵州省排污许可管理系统，调用全部全国排污许可证管理信息平台涉及的贵州省排污许可数据；同时在环评审批系统设置行业特征表，将项目环评审批的原辅料、产排污环节、污染防治设施及工艺、排放口类型、污染物种类、排放限值、允许排放量等相关信息以表单形式推送至贵州省排污许可管理系统，并推送提出的环境管理要求和完整环评报告，实现环评和排污许可数据的共享及顺畅流转，确保相关信息的真实性、准确性、完整性。同时，贵州省“三线一单”(即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单)系统平台正在开发，可在建设阶段就考虑与排污许可平台数据有效融合，为排污许可审批提供重要的数据支撑。

3 对策与建议

要建立以排污许可制为核心的固定污染源管理制度，通过 “一企一证”，实现固定污染源的精细化管理和环境质量的改善，建议做好环评与排污许可的衔接，统一管理要求，规范衔接内容，最终形成“五个一”(即“一个名录、一套标准、一张表单、一个平台、一套数据”)。

一是修订完善相关法律法规。尽快制定发布《排污许可管理条例》，在法律法规层面理顺明确排污许可制定位，从而推动建立按证监管执法体系，明确排污单位主体责任，打击无证排污、不按证排污行为，进一步提高排污许可制度的实施效果。同时，新修订的《固定污染源排污许可分类管理名录》要做好与《建设项目环境影响评价分类管理名录》的衔接融合，实现固定污染源管理“一个名录”，确保固定污染源环境管理全覆盖。

二是建立统一技术体系。对现有环评导则总纲、各要素导则和行业导则进行全面修订，简化环评技术要求，统一环评源强核算与排污许可许可量核算方法，建立污染防治最佳治理技术名录，统一环评与排污许可技术体系，实现“一套标准、一套数据”，提高生态环境部门污染源精细化管理水平。

三是做好各项制度联动管理。理顺环评与排污许可在管理上的关系，对于过渡期、历史遗留问题，要分清类型，逐步解决。在做好衔接的同时要注意与环境执法、排污权交易、总量控制、环境统计及环保税等各项环境管理制度的结合，不断加强事中和事后监管，充分发挥排污许可制“一证式”管理效用。

四是实现“一个平台”申报审批。下一步在环评和排污许可信息系统关联基础上，开发地方环评与排污许可综合管理平台，真正实现环评、排污许可一个系统受理、审批、信息公开，方便企业办理环保手续，实现环评与排污许可有机融合，提高生态环境部门综合决策、监督管理和公共服务能力。

五是有机融合“三线一单”(即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单)系统平台，“三线一单”是具有空间概念的分区管控成果，建设项目只要在“一张图”中输入坐标，即能明确区域是否涉及生态保护红线以及对应的管控单元和具体的针对区域环境特点的管控要求。排污许可平台有机融入三线一单系统平台，排污许可平台中的污染物排放浓度、排放强度、固定源的空间分布情况等各项数据在评价范围、县域、流域的环评容量计算和总量控制方面支撑性较强，有利于提升排污许可数据的重要性，从而逐步实现打造环保大数据管理。