生猪定点屠宰监管问题及建议

文│张利亚 张家森（安徽省阜阳市动物卫生监督所）

2019年1月以来，农业农村部提出一系列加强屠宰环节监管工作的规定和要求，各级各部门也充分重视，在落实“两项制度”、屠宰企业标准化建设上下了真功夫，取得了一定的实效。但由于屠宰企业生产水平不尽相同和各地屠宰监管执法体系等历史遗留问题，生猪定点屠宰在实际操作中或多或少存在一定问题。笔者根据多年来对安徽省阜阳市生猪定点屠宰场检疫监管实践总结，并结合多省市交流考察调研掌握的情况，分析现阶段安徽省阜阳市生猪定点屠宰监管工作存在问题，并提出个人建议，供同行商榷。

一、主要问题

1.部门监管环境差。一是屠宰监管虽移交给农业农村部门，但没按照“编随事走”的规定增加兽医主管部门行政编制，更多的地方只移交了职责，没有配套工作条件，权责不统一。

二是国家层面上，法规规章没修订，标准体系未完善，领导组织没调整，遗留问题没解决，官方兽医待遇政策没出台，执法技术支撑机制不健全。

三是清理整顿后只是屠宰企业数量大幅下降，但布局不合理，高产能高标准屠宰企业占比很低，没有从根本解决供给侧结构性调整的问题。

四是肉品品质检验和动物检疫队伍没有整合，主体责任和监管责任不清。

2.企业责任意识弱。主要表现在：一是企业盲目追求利润，不愿加大投入更新设备，大部分屠宰企业只有简单的半机械化屠宰设施设备，且严重老化。

二是内部管理多数比较粗放，“代宰”比例大，认为只是提供场所，收取“代宰费”，对质量安全不承担责任或者是承担部分责任，甚至纵容接收未经检疫或未佩戴耳标的生猪进场。

三是大部分屠宰场没有落实屠宰检疫申报、宰前静养制度。生猪及其肉品检验台账、工作档案等记录不规范，不完整。

四是地方政府注重发展稳定，为稳市场，屠宰企业虽条件不够，仍开绿灯，企业对官方兽医的监管不配合，只提服务要求，不讲质量规范。

五是进入市场的食品中，只有畜禽产品需持有农业部门现场检疫监管的检疫合格证明，虽然是对群众吃肉安全的承诺，但在不同程度上也让人忽视了企业的主体责任。

3.检测检验监管难。非洲猪瘟企业自检制度虽得到全面开展，但实际效果却有待检验，尤其是如何监管是个难题。从抽样到实验室检测出结果，整个过程做或没做，结果是真是假，官方兽医人员本就缺少，是“盯”不住的。检测结果需要官方兽医签字，也只是把企业自检主体责任部分转嫁给了官方兽医，个别地方甚至出现所有程序都合规的出厂生猪产品被检测出阳性，又无法追溯的实际情况。而且，大部分屠宰场所谓的实验室根本不具备实验条件，买来的PCR仪器大多是摆设，没有相应经费投入，检测设备和检疫试剂短缺，检测人员不固定，素质跟不上；条件较好的大型屠宰场虽建有实验室，官方兽医又因生物安全原因不能进入实验室，即使企业检测出阳性不报告，官方兽医也无从得知。

4.同步检疫落实难。“两项制度”规定，应根据屠宰企业生产量的不同，分别派驻不同数量的官方兽医，大型屠宰场更是要求24小时全天候驻场监管。而屠宰大多在夜间进行，没有官方兽医管理办法，也没有待遇政策，甚至一些地方发放夜间餐补因没有政策规定依据，成了巡查重点，受到纪委追责。基层动物卫生监督机构招聘不到人员，招聘到的人员也不愿申报官方兽医。

《生猪屠宰检疫规程》规定，每一头猪均应实施同步检疫，产能小和产能大的屠宰场检疫和监管的内容一致，只是工作量多少而已，因此配备的人员也应该一致。

同时，按照国家规定的肉品品质检验规程，同一条生产线肉品品质检验员要进行刀检，要求检验和检疫的部位基本相同，只是侧重不同，企业的肉品品质检验员在生产线上实施同步检验，官方兽医进行屠宰同步检疫无法落实；屠宰场需监管的环节较多，因编制限制严格原因，官方兽医数量有限，协检人员作为临时人员，聘用受各种条件限制，各地又严格清理临时人员，对屠宰场进行全方位全天候检疫监管很难实现。

5.屠宰监管执法难。按照《生猪屠宰管理条例》，执法主体应为兽医主管部门，但大多数是动物卫生监督机构在行使监督执法权力。在机构改革中，原畜牧兽医主管部门并入农业农村部门，事业单位性质的动物卫生监督机构是撤并单位。新成立的农业综合执法局因公务员编制受限，大多依然是“事业局”，执法人员数量少，任务新，没有系统的培训，执法整体素质有待提高，加上配套规章不全，屠宰环节办理的执法案件也相对较少，没有对违规屠宰形成震慑。

同时，违规添加“瘦肉精”或注水等违法行为越来越隐蔽，也有屠宰企业规避监管执法，对代宰户违法行为包庇、支持；私屠滥宰以传统家庭作坊的形式存在，市场没有严格落实索票索证制度，群众消费对“热鲜肉”和“廉价肉”情有独钟，习惯根深蒂固，短时间很难改变。再加之清理整顿不规范等历史遗留问题，在客观上存在执法难的现象。

二、对策建议

1.健全组织，明晰权责。各级政府应及时成立（调整）高规格的生猪定点屠宰管理领导小组，建立协调联席会议制度，明确农业农村、市场监管等部门监管执法职责。

顶层设计应及时修订完善法规规章制度，农业农村部门应及时完善相应的标准体系，市县政府出台生猪屠宰质量安全管理办法细则，明确各职能部门工作职责，做到监管无缝衔接；国家应出台官方兽医管理办法，明确官方兽医权责和应享受的待遇政策，规范监管行为，同时保障监管人员权益；落实乡镇政府属地管理责任，畅通信息，随时掌握私屠滥宰和市场动态，严厉打击生猪私屠滥宰等违法行为。

2.有序竞争，推进升级。建议通过政府引导，部门提出高规格高标准定点屠宰企业建设及运营规范，由县市区结合现行定点屠宰布局，科学规划，凡达到标准者，经相关部门联合验收均可投产生产，建立有序良性发展的竞争机制；对已有生猪定点屠宰企业条件进行审查，达不到规定条件的企业责令限期整改，淘汰产能落后、品质不高的定点屠宰企业，鼓励屠宰企业兼并重组，扶大扶强产能高、品质好的屠宰企业；加强屠宰企业实验室能力建设，或由企业委托第三方实验室进行质量安全检测检验，保障出厂产品质量安全。

3.企业主责，监管次责。强化屠宰企业质量安全主体责任，合并品质检验和屠宰检疫由企业品质检验员实施，官方兽医不再驻场，充分利用现代信息技术，对宰前静养、屠宰生产、检测各环节实行视频远程实时监管，主要履行监督及抽检职责，查证验物由企业品质检验员实施，严格执行宰前静养待宰制度，分区域分时段分圈静养。

实施白天屠宰制度，既落实静养、报检等相关制度，也便于检疫监管，更能促进人们改变从热鲜肉向冷鲜肉消费的观念。

官方兽医接到报检后，工作时间进入屠宰场，对已静养12小时以上的生猪进行宰前检疫，检疫合格出具准宰通知单，屠宰时对同步检疫检验情况进行监督；主管部门严格按照《生猪屠宰厂（场）监督检查规范》的要求，落实“双随机”监督检查机制，依程序高频次开展监督检查工作。

4.规范检验，抽检监督。“产品质量是生产出来的，不是监管出来的”，建议将猪肉产品的质量安全检测放在养殖环节，养殖企业应建立委托第三方进行质量安全监测的制度，官方兽医应把安全检测报告和运载工具消毒合格证明作为生猪出栏报检和官方兽医电子出证的前提条件。

农业农村部门及时修订完善原商业部门制订的屠宰质量安全标准体系；企业品质检验员对重点疫病和影响质量安全的众多因素进行实验室批次检测，规范抽样留样记录，并对产品质量负责；官方兽医不为企业报告签字作证，但对屠宰企业待出厂的产品和留样进行抽检，由有财政投建的实验室或委托第三方进行检测检验，一旦发现不符合标准体系要求的产品，应立即报告综合执法局立案查处，这样既便于企业对质量安全主动作为，也有利于权责统一。

为促使企业更加注重生猪产品的质量安全，政府应建立奖励制度，每为市场生产一头安全的生猪产品，给予一定财政补贴，出厂的产品一旦出现质量安全事故，不仅要召回产品销毁，同时还要严格按《食品安全法》从重对企业和法人代表进行处罚，并公开曝光，降低信用等级。

5.多措并举，强化执法。一是健全综合执法机构，增加行政执法编制，整合执法力量，稳定执法队伍，充实乡镇级行政执法人员，落实属地管理责任，开展执法业务培训和廉政教育，规范执法流程，强化监管执法责任。

二是加大财政投入。配备必要的设施设备、交通工具，落实驻场官方兽医、检疫人员及监督执法人员的待遇政策。

三是健全举报制度，公布举报电话，受理群众投诉，核查查处私屠滥宰等屠宰环节相关案件，及时曝光违法案件。

四是扎实开展生猪屠宰专项整治活动，对制售注水肉、病害肉的不法经营者以及阻碍执法、暴力抗法者，要依法严惩，确保生猪定点屠宰管理执法顺利实施。

五是要加强部门协作与配合，强化行政执法与刑事司法衔接。

六是强化舆论宣传引导，多形式多渠道开展正面宣传，提高企业畜产品质量安全生产的主体责任意识，提高群众对“冷鲜肉”的科学消费意识、维权意识，及时妥善处理屠宰行业出现的舆论危机，降低社会不良影响，助推屠宰行业健康发展。